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du Greffier de la Cour CEDH 337 (2012) 12.09.2012 La mise en oeuvre par la Suisse des r�solutions des Nations unies dans le cadre de la lutte contre le terrorisme a emport� violation des droits de l'homme Dans son arr�t de grande chambre, d�finitif1, rendu ce jour dans l'affaire Nada c. Suisse (requ�te no 10593/08) la Cour europ�enne des droits de l'homme dit, � l'unanimit�, qu'il y a eu : Violation de l'article 8 (droit au respect de la vie priv�e et familiale) de la Convention europ�enne des droits de l'homme, et Violation de l'article 8 combin� avec l'article 13 (droit � un recours effectif) de la Convention L'affaire concerne l'interdiction pour le requ�rant de circuler et de transiter et l'inscription de son nom � l'annexe d'une ordonnance interne, impos�es au requ�rant en raison de la mise en oeuvre par la Suisse des r�solutions adopt�es par le Conseil de s�curit� des Nations unies dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. La Cour estime que la Suisse ne pouvait pas valablement se contenter d'avancer la nature contraignante des r�solutions du Conseil de s�curit�, mais aurait d� prendre dans le cadre de la latitude dont elle jouissait toutes les mesures envisageables en vue d'adapter le r�gime des sanctions � la situation particuli�re du requ�rant. La Suisse n'�tant pas parvenue � harmoniser les obligations qu'elle a jug�es divergentes, la Cour estime qu'il y a eu violation de l'article 8. Principaux faits Le requ�rant, Youssef Moustafa Nada est un ressortissant de nationalit� italienne et �gyptienne, n� en 1931 et r�sidant depuis 1970 � Campione d'Italia, enclave italienne d'environ 1,6 km2, entour�e par le canton suisse du Tessin et s�par�e du territoire italien par le lac de Lugano. Le 15 octobre 1999, en r�ponse aux attentats � la bombe perp�tr�s par Oussama Ben Laden et les membres de son r�seau, le Conseil de s�curit� de l'ONU adopta la R�solution 1267 (1999), pr�voyant des sanctions contre les Taliban, et cr�ant un comit� charg� de surveiller l'ex�cution de ces sanctions. Le 2 octobre 2000, le Conseil f�d�ral suisse adopta l'ordonnance instituant des mesures � l'encontre des Taliban (� l'ordonnance sur les Taliban �). Par la R�solution 1333 (2000), le Conseil de s�curit� �largit le r�gime des sanctions, priant le comit� des sanctions de dresser une liste des personnes et organisations entretenant des relations avec Oussama Ben Laden et Al-Qa�da. Le gouvernement suisse modifia l'ordonnance sur les Taliban afin de mettre en oeuvre cette derni�re R�solution. Le 24 octobre 2001, le minist�re public de la Conf�d�ration ouvrit une enqu�te � l'encontre de M. Nada. En novembre 2001, le requ�rant et plusieurs organisations 1 Les arr�ts de Grande Chambre sont d�finitifs (article 44 de la Convention). Tous les arr�ts d�finitifs sont transmis au Comit� des Ministres du Conseil de l'Europe qui en surveille l'ex�cution. Pour plus d'informations sur la proc�dure d'ex�cution, consulter le site internet : http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution entretenant des relations avec lui furent inscrits sur la liste du comit� des sanctions, puis leurs noms furent inscrits � l'annexe de l'ordonnance sur les Taliban. En janvier 2002, le Conseil de s�curit� adopta la R�solution 1390 (2002) instituant une interdiction d'entr�e et de transit contre les personnes, groupes, entreprises et entit�s associ�es figurant sur la liste �tablie. L'ordonnance f�d�rale sur les Taliban fut encore modifi�e en cons�quence : l'interdiction d'entr�e et de transit s'appliquait � toutes les personnes vis�es � l'annexe 2 de l'ordonnance, dont le requ�rant. Alors qu'il se rendait � Londres en novembre 2002, M. Nada fut arr�t� et renvoy� en Italie et son argent fut saisi. En octobre 2003, le canton du Tessin r�voqua son permis de frontalier et en novembre 2003, l'Office f�d�ral suisse de l'immigration, de l'int�gration et de l'�migration (� IMES �) l'informa qu'il n'�tait plus autoris� � passer les fronti�res. En mars 2004, M. Nada forma devant l'IMES une demande d'entr�e en Suisse aux fins de s�jour ou de transit motiv�e par un traitement m�dical suivi par lui dans ce pays et par des proc�dures judiciaires en Suisse et en Italie, demande qui fut rejet�e pour d�faut de fondement. En mai 2005, le Minist�re public de la Conf�d�ration, ayant conclu que les accusations formul�es contre le requ�rant �taient infond�es, mit fin � l'enqu�te dirig�e lui. Celui-ci demanda au Conseil f�d�ral que son nom et celui des organisations avec lesquelles il entretenait des relations fussent ray�s de l'annexe � l'ordonnance. Sa demande fut rejet�e au motif que la Suisse ne pouvait pas retirer de noms de l'annexe � l'ordonnance sur les Taliban d�s lors qu'ils figuraient sur la liste du comit� des sanctions des Nations unies. M. Nada saisit le D�partement f�d�ral de l'�conomie d'un recours administratif, qui fut rejet�, puis il saisit le Conseil f�d�ral qui renvoya la cause au Tribunal f�d�ral. Le Tribunal f�d�ral rejeta le recours sur le fond, rappelant qu'en vertu de l'article 25 de la Charte des Nations unies, les Etats membres �taient tenus d'accepter et d'appliquer les d�cisions prises par le Conseil de s�curit�. Le 22 f�vrier 2008, lors d'un entretien avec une repr�sentante du D�partement f�d�ral des affaires �trang�res, celle-ci indiqua que le requ�rant pouvait demander au comit� des sanctions une d�rogation plus �tendue en raison de sa situation particuli�re et r�p�ta que la Suisse ne pouvait d'elle-m�me requ�rir une radiation de son nom de la liste. Elle ajouta que le gouvernement suisse apporterait son soutien en lui fournissant une attestation confirmant que la proc�dure p�nale ouverte contre lui s'�tait termin�e par un non-lieu. Elle sugg�ra enfin � l'avocat de contacter la mission d l'Italie aupr�s des Nations unies. Le 5 juillet 2008, le gouvernement italien soumit au comit� des sanctions une demande de radiation du requ�rant motiv�e par le classement sans suite de la proc�dure dirig�e contre lui en Italie, demande rejet�e par le comit�. M. Nada adressa une demande aux fins de radiation de son nom de la liste du comit� des sanctions en ao�t 2009, conform�ment � la proc�dure pr�vue par la R�solution 1730 (2006). Le 23 septembre 2009, le nom du requ�rant fut ray� de la liste annex�e aux r�solutions du Conseil de s�curit�. Par une motion, d�pos�e le 12 juin 2009 par Dick Marty et adopt�e par le parlement suisse le 1er mars 2010, la Commission de politique ext�rieure du Conseil national chargea le Conseil f�d�ral d'indiquer au Conseil de s�curit� qu'� partir de la fin de l'ann�e 2010 il n'appliquerait plus les sanctions prononc�es � l'encontre de personnes physiques en vertu des r�solutions adopt�es dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Griefs, proc�dure et composition de la Cour Invoquant l'article 8 (droit au respect de la vie priv�e et familiale), le requ�rant estime que l'interdiction qui lui a �t� faite d'entrer en Suisse et de transiter par ce pays a port� atteinte au respect de sa vie priv�e, professionnelle et familiale. Cette interdiction l`a emp�ch� de voir ses m�decins en Italie ou en Suisse et de rendre visite � ses proches. L'inscription de son nom sur la liste annex�e � l'ordonnance sur les Taliban a port� atteinte � son honneur et � sa r�putation. Invoquant l'article 13 (droit � un recours effectif), le requ�rant se plaint de ne pas avoir dispos� d'un recours effectif lui permettant de faire examiner ses griefs au regard de la Convention. Invoquant l'article 5 � 1 (droit � la libert� et � la s�ret�), le requ�rant soutient que l'interdiction d'entr�e en Suisse et de transit par ce pays impos�e � la suite de l'inscription de son nom sur la liste du comit� des sanctions s'analyse en une mesure privative de libert�. Sur le terrain de l'article 5 � 4 (doit de faire statuer � bref d�lai sur al l�galit� de sa d�tention), il se plaint que les autorit�s internes n'ont proc�d� � aucun contr�le de la lic�it� des entraves pos�es � sa libert� de circulation. La requ�te a �t� introduite devant la Cour europ�enne des droits de l'homme le 19 f�vrier 2008. Le 30 septembre 2010, la chambre s'est dessaisie au profit de la Grande Chambre. Conform�ment � l'article 36 de la Convention, le pr�sident de la Grande Chambre a autoris� les gouvernements fran�ais et britanniques ainsi que l'organisation nongouvernementale JUSTICE � intervenir en qualit� de tierce partie dans la proc�dure �crite et le gouvernement du Royaume-Uni a y intervenir oralement. L'arr�t a �t� rendu par la Grande Chambre de 17 juges, compos�e en l'occurrence de : Nicolas Bratza (Royaume-Uni), pr�sident, Jean-Paul Costa (France), Fran�oise Tulkens (Belgique), Josep Casadevall (Andorre), Nina Vaji (Croatie), Dean Spielmann (Luxembourg), Christos Rozakis (Gr�ce), Corneliu B�rsan (Roumanie), Karel Jungwiert (R�publique Tch�que), Khanlar Hajiyev (Azerba�djan), J�n Sikuta (Slovaquie), Isabelle Berro-Lef�vre (Monaco), Giorgio Malinverni (Suisse), George Nicolaou (Chypre), Mihai Poalelungi (R�publique de Moldova), Kristina Pardalos (Saint-Marin), Ganna Yudkivska (Ukraine), ainsi que de Michael O'Boyle, greffier adjoint. D�cision de la Cour Article 8 La Cour rappelle que selon un principe de droit international bien �tabli, les Etats ont le droit, sans pr�judice des engagements d�coulant pour eux des trait�s, de contr�ler l'entr�e des �trangers sur leur sol. La Convention ne garantit pas en tant que tel le droit pour un individu d'entrer sur un territoire dont il n'est pas ressortissant. En revanche, le Tribunal f�d�ral a estim� lui-m�me que la mesure litigieuse constituait une restriction importante � la libert� de M. Nada, celui-ci se trouvant dans une situation tr�s particuli�re du fait de la position de Campione d'Italia, enti�rement enclav�e dans le canton suisse du Tessin. Souscrivant � cette opinion, la Cour estime que l'interdiction faite � M. Nada de quitter ce territoire pendant au moins six ann�es �tait de nature � rendre plus difficile l'exercice de son droit d'entretenir des contacts avec d'autres personnes r�sidant en dehors de l'enclave. M. Nada a donc subi une ing�rence dans son droit au respect de sa vie priv�e et familiale. Les restrictions impos�es visaient la pr�vention des infractions p�nales, les r�solutions du Conseil de s�curit� s'inscrivant dans la lutte contre le terrorisme international et ayant �t� adopt�es en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations unies, �taient en soi susceptibles de contribuer � la s�curit� nationale et publique de la Suisse. Quant � la n�cessit� des mesures, la Cour est pr�te � tenir compte du fait que la menace constitu�e par le terrorisme �tait s�rieuse au moment de l'adoption des r�solutions pr�voyant des sanctions. En revanche, elle consid�re que le maintien ou le renforcement de ces mesures aurait d� �tre justifi� de mani�re convaincante. Les investigations men�es par les autorit�s suisse et italienne ont montr� que les soup�ons qui pesaient sur le requ�rant �taient infond�s. Le minist�re public a mis fin � l'enqu�te ouverte contre le requ�rant en octobre 2001 et, en juillet 2008, le gouvernement italien a soumis au comit� des sanctions une demande de radiation de son nom, motiv�e par le classement sans suite de la proc�dure p�nale dirig�e contre lui en Italie. La Cour juge surprenant le fait que les autorit�s suisses n'ont communiqu� au comit� des sanctions qu'en septembre 2009 les conclusions des investigations closes en mai 2005. Une communication plus rapide aurait probablement permis d'obtenir plus t�t la radiation du nom des listes des Nations unies et de la Suisse. La Cour rel�ve �galement que l'affaire comporte un aspect m�dical, car le requ�rant �tait �g� et souffrait de probl�mes de sant� : l'IMES et l'ODM ont refus� plusieurs demandes de d�rogations � l'interdiction d'entr�e et de transit soumises entre autres pour des raisons m�dicales. Lors de l'entrevue du 22 f�vrier 2008, la repr�sentante du D�partement f�d�ral des affaires �trang�res a indiqu� que le requ�rant pouvait demander au Comit� des sanctions une d�rogation plus �tendue en raison de sa situation particuli�re. Le requ�rant n'a pas form� de demande en ce sens mais il n'appara�t pas que les autorit�s suisses lui aient offert leurs services aux fins d'une telle d�marche. Il est �tabli que le nom du requ�rant a �t� inscrit sur la liste des Nations unies � l'initiative des Etats-Unis et non de la Suisse. Il est vrai que les autorit�s suisses n'�taient pas comp�tentes pour engager une proc�dure de radiation devant le comit� des sanctions, la Suisse n'�tant pas l'Etat de nationalit� ou de r�sidence du requ�rant. Cependant, il n'appara�t pas que les autorit�s suisses aient tent� d'inciter l'Italie � entreprendre cette d�marche, ou lui ait offert leur assistance sur ce point. Elles se sont content�es d'inciter le requ�rant � contacter la Mission permanente de l'Italie aupr�s des Nations unies. En conclusion, la Cour consid�re que les autorit�s suisses n'ont pas suffisamment pris en compte les sp�cificit�s de l'affaire, la situation g�ographie d'enclave de Campione d'Italia, la dur�e des mesures inflig�es, la nationalit�, l'�ge et l'�tat de sant� de l'int�ress�. Elle estime que la possibilit� de d�cider de la mani�re dont les r�solutions du Conseil de s�curit� sont mises en oeuvre dans l'ordre juridique interne aurait permis d'assouplir le r�gime des sanctions applicable au requ�rant. La Cour estime que la Suisse ne pouvait pas valablement se contenter d'avancer la nature contraignante des r�solutions du Conseil de s�curit�, mais aurait d� prendre dans le cadre de la latitude dont elle jouissait toutes les mesures envisageables en vue d'adapter le r�gime des sanctions � la situation particuli�re du requ�rant. La Suisse n'�tant pas parvenue � harmoniser les obligations qu'elle a jug�es divergentes, la Cour estime qu'il y a eu violation de l'article 8. Article 5 La Cour admet que les restrictions impos�es � M. Nada se sont prolong�es pendant une dur�e consid�rable, mais estime qu'elles ne l'ont pas emp�ch� de vivre et de circuler librement sur le territoire de sa r�sidence permanente qu'il avait choisi de son plein gr�. M. Nada n'a fait l'objet ni d'une d�tention ni d'une v�ritable assignation � r�sidence, mais s'est simplement vu imposer une interdiction d'entr�e et de transit sur un territoire donn�. Il n'a fait l'objet d'aucune surveillance de la part des autorit�s helv�tiques et n'avait aucune obligation de se pr�senter r�guli�rement � la police. Il n'appara�t pas non plus qu'il ait subi des restrictions � sa libert� de recevoir des tiers. Enfin, le r�gime des sanctions lui permettait de demander des d�rogations � l'interdiction d'entr�e ou de transit et de telles d�rogations lui ont �t� accord�es � deux reprises sans qu'il en fasse usage. A l'instar du Tribunal f�d�ral, la Cour conclut que le requ�rant n'a pas �t� � priv� de sa libert� � au sens de l'article 5 � 1 par l'interdiction d'entr�e et de transit en Suisse. Article 13 La Cour observe que le requ�rant a pu saisir les juridictions internes aux fins d'obtenir la radiation de son nom de la liste annex�e � l'ordonnance sur les Taliban, cependant le Tribunal f�d�ral a estim� qu'il ne pouvait pas de lui-m�me lever les sanctions, observant que seul le comit� des sanctions a comp�tence pour ce faire. De ce fait, la Cour conclu que le requ�rant n'avait � sa disposition aucun moyen effectif de demander la radiation de son nom et d�s lors de faire rem�dier aux violations de ses droits. Elle estime qu'il y eu violation de l'article 13 combin� avec l'article 8. Satisfaction �quitable (Article 41) La Cour dit que la Suisse doit verser au requ�rant 30 000 euros (EUR) pour frais et d�pens. Opinions s�par�es Les juges Bratza, Nicolaou et Yudkivska ont exprim� une opinion concordante commune ; le juge Rozakis a exprim� une opinion concordante � laquelle se sont ralli�s les juges Spielmann et Berro-Lef�vre et le juge Malinverni a exprim� une opinion concordante dont les textes se trouvent joints � l'arr�t. L'arr�t existe en anglais et fran�ais. R�dig� par le greffe, le pr�sent communiqu� ne lie pas la Cour. Les d�cisions et arr�ts rendus par la Cour, ainsi que des informations compl�mentaires au sujet de celle-ci, peuvent �tre obtenus sur www.echr.coe.int. Pour s'abonner aux communiqu�s de presse de la Cour, merci de s'inscrire aux www.echr.coe.int/RSS/fr. Contacts pour la presse [email protected] | tel: +33 3 90 21 42 08 Denis Lambert (tel: + 33 3 90 21 41 09) Tracey Turner-Tretz (tel: + 33 3 88 41 35 30) Kristina Pencheva-Malinowski (tel: + 33 3 88 41 35 70) C�line Menu-Lange (tel: + 33 3 90 21 58 77) Nina Salomon (tel: + 33 3 90 21 49 79) La Cour europ�enne des droits de l'homme a �t� cr��e � Strasbourg par les Etats membres du Conseil de l'Europe en 1959 pour conna�tre des all�gations de violation de la Convention europ�enne des droits de l'homme de 1950. 6