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du Greffier de la Cour CEDH 241 (2018) 28.06.2018 Confiscation de terrains pour lotissements illicites : violations de la Convention Dans son arr�t de Grande Chambre1, rendu ce jour dans l'affaire G.I.E.M. S.r.l. et autres c. Italie (requ�tes no 1828/06, no 34163/07 et no 19029/11), la Cour europ�enne des droits de l'homme dit qu'il y a eu : - par quinze voix contre deux, violation de l'article 7 (pas de peine sans loi) de la Convention europ�enne des droits de l'homme dans le chef de toutes les soci�t�s requ�rantes, et par dix voix contre sept, qu'il y a eu non-violation de l'article 7, dans le chef de M. Gironda ; - � l'unanimit� qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 (protection de la propri�t�) dans le chef de tous les requ�rants ; - par quinze voix contre deux, qu'il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'existence d'une violation de l'article 6 � 1 dans le chef de la soci�t� G.I.E.M. S.r.l. et de l'article 13 dans le chef des soci�t�s G.I.E.M. S.r.l. et Falgest S.r.l. ; - par seize voix contre une, qu'il y a eu violation de l'article 6 � 2 (pr�somption d'innocence) dans le chef de M. Gironda. - et, dit � l'unanimit� que la question de l'application de l'article 41 (satisfaction �quitable) ne se trouve pas en �tat et, par cons�quent, la r�serve en entier. Les affaires concernent la confiscation de terrains pr�vue par la loi en cas de lotissement illicite. Les requ�rants all�guent que cette confiscation �tait d�pourvue de base l�gale. La Cour observe que les requ�rants se sont vu confisquer leurs biens alors qu'aucun d'eux n'avait fait l'objet d'une condamnation formelle. Conform�ment � la jurisprudence de l'arr�t Varvara c. Italie, la Cour rappelle que l'article 7 s'oppose � ce qu'une sanction de nature p�nale puisse �tre impos�e � un individu sans que sa responsabilit� p�nale personnelle ne soit pr�alablement �tablie et d�clar�e. La Cour estime que lorsque les juridictions saisies constatent la r�alisation de tous les �l�ments de l'infraction de lotissement illicite tout en concluant au non-lieu en raison de la seule prescription, ces constations s'analysent en substance en une condamnation au sens de l'article 7, lequel en pareil cas n'est pas viol�. Il en r�sulte que l'article 7 n'a pas �t� m�connu dans le chef de M. Gironda. Les soci�t�s requ�rantes n'ont �t� parties � aucune proc�dure. Eu �gard au principe selon lequel on ne peut sanctionner une personne pour un acte engageant la responsabilit� p�nale d'autrui, la Cour conclut qu'une mesure de confiscation appliqu�e � des personnes physiques ou morales non parties aux proc�dures est incompatible avec l'article 7. La Cour estime qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 dans le chef de tous les requ�rants � raison du caract�re disproportionn� de la mesure de confiscation. Enfin, M. Gironda a �t� en substance d�clar� coupable par la Cour de cassation � l'issue d'une proc�dure au cours de laquelle la pr�somption d'innocence n'a pas �t� respect�e. Il y a donc eu violation de l'article 6 � 2 dans le chef de M. Gironda. 1 Les arr�ts de Grande Chambre sont d�finitifs (article 44 de la Convention). Tous les arr�ts d�finitifs sont transmis au Comit� des Ministres du Conseil de l'Europe qui en surveille l'ex�cution. Pour plus d'informations sur la proc�dure d'ex�cution, consulter le site internet : http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution. Principaux faits Les requ�rants sont G.I.E.M. S.r.l., Hotel Promotion bureau S.r.l. , R.I.T.A. Sarda S.r.l. et Falgest S.r.l. quatre soci�t�s et M.F. Gironda, un ressortissant italien n� en 1959 et r�sidant � Pellaro. G.I.E.M. S.r.l. La soci�t� G.I.E.M. S.r.l. �tait propri�taire d'un terrain � Bari sur la c�te de Punta Perotti, d'une surface de 10 365 m� limitrophe d'un terrain appartenant � l'�poque � une autre soci�t� Sud Fondi S.r.l.. Ce terrain �tait class� comme constructible pour deux parcelles ; il �tait pour le reste destin� � l'implantation de zones artisanales. En mai 1992, le conseil municipal de Bari adopta le projet de convention de lotissement pr�sent� par la soci�t� Sud Fondi. G.I.E.M. S.r.l. affirme que son terrain avait �t� int�gr� d'office dans cette convention. En octobre 1992, l'administration de Bari demanda � G.I.E.M. S.r.l. si elle souhaitait souscrire � une convention de lotissement afin de construire. G.I.E.M. S.r.l. r�pondit aussit�t par l'affirmative. L'administration ne donna aucune r�ponse. En f�vrier 1995, la soci�t� Sud Fondi commen�a les travaux de construction. En mars 1997, le procureur de la r�publique ordonna la saisie conservatoire de l'ensemble des constructions. Dans son ordonnance, le procureur de la R�publique estimait que la localit� de Punta Perotti �tait un site naturel prot�g� et que les constructions par cons�quent �taient ill�gales. En novembre 1997, la cour de cassation annula cette mesure et ordonna la restitution de l'ensemble des constructions aux propri�taires, le site n'�tant frapp� d'aucune interdiction de construire en cons�quence du plan d'urbanisme. En f�vrier 1999, le tribunal de Bari reconnut le caract�re ill�gal des immeubles b�tis � Punta Perotti au motif qu'ils n'�taient pas conformes � la loi no 431/1985 qui interdisait de d�livrer des permis de construire sur les sites d'int�r�t naturel. Toutefois, consid�rant que l'administration locale avait bien d�livr� des permis de construire et vu la difficult� de coordonner la loi no 431/1985 et la l�gislation r�gionale qui pr�sentait des lacunes, le tribunal estima qu'il ne pouvait �tre reproch� aux accus�s ni faute, ni intention d�lictueuse. Dans ce m�me jugement, le tribunal ordonna la confiscation de l'ensemble des terrains lotis et des immeubles � Punta Perotti et leur int�gration sans contrepartie dans le patrimoine de la mairie de Bari. Le procureur de la R�publique interjeta appel, demandant la condamnation des accus�s. La cour d'appel r�forma la d�cision de premi�re instance. Elle estima l�gale la d�livrance des permis de construire eu �gard � l'absence d'interdiction de b�tir � Punta Perotti et au d�faut d'ill�galit� apparente des conventions de lotissement. La cour d'appel relaxa les accus�s et r�voqua la mesure de confiscation de l'ensemble des constructions et terrains. En janvier 2001, la cour de cassation cassa sans renvoi la d�cision de la cour d'appel. Elle retint le caract�re ill�gal des projets de lotissement et des permis de construire, relaxa les accus�s et ordonna la confiscation de l'ensemble des constructions et des terrains2. Le 3 mai 2001, G.I.E.M. S.r.l. sollicita aupr�s de la cour d'appel de Bari la restitution de son terrain. Celle-ci fit droit � la demande. Le procureur de la R�publique se pourvut en cassation. En avril 2009, la Cour de cassation annula l'ordonnance de la cour d'appel et ordonna la transmission de l'affaire au tribunal de Bari. La requ�rante introduisit une proc�dure d'incident d'ex�cution, sollicitant la restitution de son terrain. Le juge des investigations pr�liminaires (le � GIP �) rejeta le recours. G.I.E.M. S.r.l. se pourvut en cassation. La Cour de cassation releva que la confiscation du terrain �tait conforme � sa jurisprudence selon laquelle la mesure en cause �tait une sanction administrative obligatoire, appliqu�e par le juge p�nal sur la base de la contrari�t� de la situation d'un bien avec la loi sur les lotissements illicites. Elle pr�cisa que le propri�taire qui all�guait sa bonne foi pouvait faire valoir ses droits devant les juridictions civiles. 2. Cette proc�dure p�nale a fait l'objet de l'affaire Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie (n� 75909/01), 20 janvier 2009. En octobre 2012, la mairie de Bari, eu �gard � l'arr�t Sud Fondi S.r.l.et autres rendu par la Cour, demanda au tribunal de Bari la restitution � la requ�rante du terrain confisqu�. En mars 2013, le juge ordonna la restitution et la requ�rante put recouvrer son bien en d�cembre 2013. Hotel Promotion Bureau S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l. La soci�t� R.I.T.A. Sarda S.r.l. �tait propri�taire d'un terrain constructible d'environ 33 hectares � Golfo Aranci. Souhaitant b�tir une r�sidence touristique h�teli�re, elle pr�senta un projet de lotissement aux autorit�s. En mars 1991, la r�gion Sardaigne donna son autorisation pour construire � une distance minimale de 150 m�tres de la mer. La ville de Golfo Aranci approuva d�finitivement le projet de lotissement le 17 d�cembre 1991. Le 22 juin 1992, la loi r�gionale no 11/1992 entra en vigueur. Elle supprimait la possibilit� de d�roger � l'interdiction de construire � proximit� de la mer et fixait la distance minimale � 2 kilom�tres pour les habitations auxquelles les r�sidences touristico-h�teli�res �taient d�sormais assimil�es. A une date non pr�cis�e, R.I.T.A. Sarda S.r.l. conclut un contrat pr�liminaire de vente avec Hotel Promotion Bureau S.r.l. concernant une partie des terrains inclus dans la convention de lotissement et certains immeubles. En octobre 1997, R.I.T.A. Sarda S.r.l. vendit � Hotel Promotion Bureau S.r.l. 36 859 m� de terrain et 16 logements destin�s � un usage touristico-r�sidentiel et transf�ra �galement les droits de construction. En 1997, le procureur de la R�publique d'Olbia ouvrit une enqu�te p�nale � l'encontre des repr�sentants l�gaux des soci�t�s requ�rantes, qui �taient soup�onn�s en particulier de lotissement illicite et d'escroquerie. En novembre 1997, les terrains et les b�timents construits firent l'objet d'une saisie conservatoire. En janvier 2000, le tribunal de Sassari restitua aux ayants droit les terrains et les b�timents. En mars 2003, le tribunal d'Olbia relaxa les pr�venus de toutes les infractions qui leur �taient reproch�es, sauf celle de lotissement illicite, qui fut d�clar�e prescrite. Eu �gard � l'entr�e en vigueur de la loi r�gionale no 11/1992 et de la nouvelle distance minimale de la mer introduite par celle-ci, le tribunal estima que la ville de Golfo Aranci n'aurait jamais d� d�livrer les permis de construire qui �taient de ce fait contraires � la loi ou tout au moins sans effet. En conclusion, le tribunal ordonna la confiscation des biens pr�c�demment saisis et le transfert de la propri�t� � la ville de Golfo Aranci. La cour d'appel confirma le non-lieu � poursuivre, fond� sur la prescription et r�affirma que la ville de Golfo Aranci n'aurait pas d� d�livrer des permis de construire, qui �taient ill�gaux et en tout cas sans effet. Elle confirma l'ordonnance de confiscation. Les int�ress�s se pourvurent devant la Cour de cassation qui les d�bouta de leur pourvoi. Falgest S.r.l. et M. Gironda La soci�t� Falgest S.r.l. et M. Gironda �taient copropri�taires d'un terrain d'une surface de 11 870 m� � Testa di Cane et Fiumarella di Pellaro, � Reggio de Calabre. Le plan d'occupation des sols pr�voyait pour ce terrain la possibilit� de construire uniquement des r�sidences � usage touristico-h�telier. En septembre 1997, la ville de Reggio de Calabre d�livra le permis de construire. En 2002, le procureur de la R�publique ouvrit une enqu�te concernant M. Gironda et 5 autres personnes, soup�onn�es en particulier de lotissement illicite. En janvier 2007, le tribunal pronon�a un non-lieu pour l'infraction de lotissement illicite et pour le reste relaxa tous les inculp�s sur le fond. Il ordonna la confiscation des terrains et des ouvrages construits et le transfert de la propri�t� de ces biens � la ville de Reggio de Calabre. En avril 2002, la cour d'appel annula la d�cision de confiscation des biens et ordonna leur restitution � leurs propri�taires. La cour d'appel jugea qu'il n'y avait aucune preuve du changement de destination des ouvrages r�alis�s et par cons�quent pas de lotissement illicite. La Cour de cassation annula sans renvoi l'arr�t de la cour d'appel, estimant que le changement de destination des immeubles construits �tait prouv� et qu'il s'agissait donc bien d'un lotissement illicite, infraction prescrite qui entra�nait un non-lieu. Les biens litigieux furent de nouveau frapp�s par l'ordre de confiscation prononc� en premi�re instance et la relaxe des inculp�s fut confirm�e. Le complexe saisi se trouverait pr�sentement dans un �tat d'abandon et d'incurie, la mairie n'ayant entrepris aucun entretien des espaces. Griefs, proc�dure et composition de la Cour Les requ�rants se plaignaient d'une violation des articles 6 � 1 (droit d'acc�s � un tribunal), 7 (pas de peine sans loi) 13 (droit � un recours effectif) et de l'article 1 du Protocole no 1 (protection de la propri�t�) � raison de la confiscation de leurs biens. M. Gironda soutenait en outre que son droit � la pr�somption d'innocence avait �t� viol� et invoquait l'article 6 � 2. Les requ�tes ont �t� introduites devant la Cour europ�enne des droits de l'homme le 21 d�cembre 2005, le 2 ao�t 2007 et le 23 d�cembre 2011. Le 9 d�cembre 2014 la chambre s'est dessaisie au profit de la Grande Chambre. Une audience a eu lieu le 2 septembre 2015. L'arr�t a �t� rendu par la Grande Chambre de 17 juges, compos�e en l'occurrence de : Luis L�pez Guerra (Espagne), pr�sident, Guido Raimondi (Italie), Robert Spano (Islande), Iil Karaka (Turquie), Kristina Pardalos (Saint-Marin), Paulo Pinto de Albuquerque (Portugal), Erik M�se (Norv�ge), Helen Keller (Suisse), Paul Lemmens (Belgique), Faris Vehabovi (Bosnie-Herz�govine), Egidijus Kris (Lituanie), Iulia Motoc (Roumanie), Jon Fridrik Kj�lbro (Danemark), Branko Lubarda (Serbie), Yonko Grozev (Bulgarie), Khanlar Hajiyev (Azerba�djan), Andr�s Saj� (Hongrie), ainsi que de Johan Callewaert, Greffier adjoint de la Grande Chambre. D�cision de la Cour La Cour consid�re que dans l'int�r�t d'une bonne administration de la justice, il y a lieu de joindre les requ�tes, les faits � l'origine des trois requ�tes et le cadre l�gislatif �tant les m�mes. Elle pr�cise que les requ�tes ne concernent que la question de la compatibilit� de la confiscation sans condamnation, au sens de l'article 30 � 1 du code de la construction, avec la Convention. Article 7 La Cour estime que dans les pr�sentes affaires, l'article 7 exigeait que les confiscations fussent pr�visibles aux requ�rants et qu'elles ne leur fussent pas impos�es en l'absence d'un lien d�notant un �l�ment de responsabilit� dans leur conduite. La Cour observe que l'ensemble des requ�rants se sont vu confisquer leurs biens alors qu'aucun d'eux n'avait fait l'objet d'une condamnation formelle. Suivant la jurisprudence Varvara c. Italie, la Cour rappelle que l'article 7 s'oppose � ce qu'une sanction de nature p�nale puisse �tre impos�e � un individu sans que sa responsabilit� p�nale personnelle ne soit pr�alablement �tablie et d�clar�e. Le cas �ch�ant, la pr�somption d'innocence ne serait pas respect�e. Les requ�rants soulignent l'ill�galit� de la confiscation en l'absence de condamnation formelle. Le Gouvernement estime que, mis � part le cas de G.I.E.M. S.r.l., les soci�t�s requ�rantes et leurs repr�sentants, dont M. Gironda, ont �t� clairement reconnus coupables de violation des r�gles urbanistiques. La Cour observe que, les soci�t�s requ�rantes n'ayant pas �t� poursuivies comme telles et n'ayant pas �t� non plus parties � la proc�dure, elles ne peuvent donc pas avoir fait l'objet d'une d�claration de responsabilit� pr�alable. La question ne se pose alors que dans le chef de M. Gironda. La Cour doit donc rechercher si, bien que l'infraction mise � charge soit prescrite, elle peut avoir �gard aux �l�ments de l'infraction pour conclure � l'existence d'une d�claration de responsabilit� pouvant servir de pr�alable n�cessaire � l'imposition d'une sanction compatible avec l'article 7. De l'avis de la Cour, il convient de tenir compte d'une part de l'importance qu'il y a � garantir l'Etat de droit et assurer la confiance des justifiables dans la justice, et d'autre part, de l'objet et du but du r�gime appliqu� par les juridictions italiennes. Ce r�gime vise � lutter contre l'impunit� qui implique � par l'effet combin� d'infractions complexes et de d�lais de prescription relativement courts � que les auteurs de telles infractions �chappent syst�matiquement aux poursuites et aux cons�quences de leurs m�faits. C'est pourquoi la Cour estime que lorsque les juridictions saisies constatent la r�alisation de tous les �l�ments de l'infraction de lotissement illicite tout en concluant au non-lieu en raison de la seule prescription, ces constations s'analysent en substance en une condamnation au sens de l'article 7, lequel en pareil cas n'est pas viol�. Il en r�sulte que l'article 7 n'a pas �t� m�connu dans le chef de M. Gironda. La Cour rel�ve que le droit italien reconna�t aux soci�t�s � responsabilit� limit�e une personnalit� juridique distincte de celle de leurs administrateurs ou associ�s. Cependant, en droit italien tel qu'en vigueur � l'�poque des faits, les soci�t�s � responsabilit� limit�e ne pouvaient pas, en tant que telles, �tre parties � un proc�s p�nal, malgr� leur personnalit� juridique distincte. Elles ne pouvaient pas �tre l�galement repr�sent�es dans le cadre des proc�dures p�nales en cause, alors que les actes de leurs repr�sentants l�gaux leur avaient �t� directement attribu�s. Elles �taient donc des tiers � la proc�dure. En droit italien, la confiscation des biens est une sanction appliqu�e par le juge p�nal comme cons�quence de l'infraction de lotissement illicite. Aucune distinction n'est pr�vue pour le cas o� le propri�taire des biens est une soci�t� qui, en vertu du droit italien, ne peut l�galement avoir commis l'infraction dont il est question. La Cour confirme le raisonnement conduit dans l'arr�t Varvara c. Italie. Les soci�t�s G.I.E.M. S.r.l., Hotel Promotion Bureau S.r.l., R.I.T.A. Sarda S.r.l. et Falgest S.r.l. n'ont �t� parties � aucune proc�dure. Seul le repr�sentant l�gal de Hotel Promotion Bureau S.r.l. et de Falgest S.r.l., ainsi que deux associ�s de R.I.T.A. Sarda S.r.l., ont �t� mis en accusation � titre personnel. Les autorit�s ont ainsi appliqu� aux soci�t�s requ�rantes une sanction pour des agissements de tiers, leurs repr�sentants l�gaux ou associ�s � sauf dans le cas de G.I.E.M. S.r.l. � agissant � titre personnel. Eu �gard au principe selon lequel on ne peut sanctionner une personne pour un acte engageant la responsabilit� p�nale d'autrui, la Cour conclut qu'une mesure de confiscation appliqu�e � des personnes physiques ou morales non parties aux proc�dures est incompatible avec l'article 7. Il y a donc eu violation de l'article 7 dans le chef des soci�t�s requ�rantes en ce qu'elles n'�taient pas partie au proc�s p�nal ; il n'y a pas eu violation de l'article 7 pour M. Gironda, les constations des juridictions nationales dirig�es contre lui s'analysant en d�claration de responsabilit� conforme aux exigences des dispositions de l'article 7. Article 1 du Protocole no 1 Une ing�rence dans les droits pr�vus par l'article 1 du Protocole no 1 ne peut avoir de l�gitimit� qu'en pr�sence d'un d�bat contradictoire et respectueux du principe de l'�galit� des armes qui permette de discuter des aspects importants pour l'issue de la cause. Or, la loi italienne impose un m�canisme automatique d'application de la confiscation en cas de lotissement illicite qui ne permet pas au juge d'effectuer une mise en balance entre le but l�gitime de la mesure et les droits des int�ress�s touch�s par la sanction. La Cour estime qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 dans le chef de tous les requ�rants � raison du caract�re disproportionn� de la mesure de confiscation. Articles 6 � 1 et 13 La Cour estime qu'il n'y a pas lieu d'examiner le grief tir� des articles 6 et 13 de la Convention par G.I.E.M. S.r.l. car il se confond � celui qu'elle a examin� sous l'angle des articles 7 et 1 du Protocole no 1. Article 6 � 2 M. Gironda a �t� reconnu coupable, sans toutefois avoir �t� formellement condamn�, ce qui entra�ne en soi une violation de son droit � la pr�somption d'innocence. De plus, la Cour rappelle que la culpabilit� ne saurait �tre �tablie l�galement dans une proc�dure cl�tur�e par une juridiction avant l'administration de preuves ou la tenue de d�bats qui lui auraient permis de statuer sur le fond de l'affaire. En l'esp�ce, M. Gironda avait �t� relax� en appel et la confiscation avait �t� annul�e apr�s que le projet de lotissement eut �t� consid�r� comme compatible avec le plan d'occupation des sols et les lois urbanistiques. Par la suite, cette d�cision a �t� annul�e sans renvoi par la Cour de cassation qui a estim� que la responsabilit� de M. Gironda avait �t� prouv�e mais que l'infraction �tait prescrite. M. Gironda a donc �t� en substance d�clar� coupable par la Cour de cassation � une juridiction appel�e � v�rifier l'application de la loi et non pas � r�examiner les faits � � l'issue d'une proc�dure au cours de laquelle la pr�somption d'innocence n'a pas �t� respect�e. Il y a donc eu violation de l'article 6 � 2 dans le chef de M. Gironda. Satisfaction �quitable (article 41) Eu �gard aux circonstances, la Cour dit qu'il y a lieu de r�server en entier la question de la satisfaction �quitable et de fixer la proc�dure ult�rieure en tenant compte de l'�ventualit� d'un accord entre l'Etat d�fendeur et les requ�rants. Opinions s�par�es La juge Motoc a exprim� une opinion concordante ; le juge Pinto de Albuquerque a exprim� une opinion en partie concordante, en partie dissidente; les juges Spano et Lemmens ont exprim� une opinion partiellement dissidente, partiellement concordante ; enfin, les juges Saj�, Karaka, Pinto de Albuquerque, Keller, Vehabovi, Kris et Grozev ont exprim� une opinion partiellement dissidente commune. Le texte de ces opinions se trouve joint � l'arr�t. L'arr�t existe en fran�ais et en anglais. R�dig� par le greffe, le pr�sent communiqu� ne lie pas la Cour. Les d�cisions et arr�ts rendus par la Cour, ainsi que des informations compl�mentaires au sujet de celle-ci, peuvent �tre obtenus sur www.echr.coe.int . Pour s'abonner aux communiqu�s de presse de la Cour, merci de s'inscrire ici : www.echr.coe.int/RSS/fr ou de nous suivre sur Twitter @ECHRpress. Contacts pour la presse [email protected] | tel: +33 3 90 21 42 08 Denis Lambert (tel: + 33 3 90 21 41 09) Tracey Turner-Tretz (tel: + 33 3 88 41 35 30) Inci Ertekin (tel: + 33 3 90 21 55 30) Patrick Lannin (tel: + 33 3 90 21 44 18) Somi Nikol (tel: + 33 3 90 21 64 25) La Cour europ�enne des droits de l'homme a �t� cr��e � Strasbourg par les �tats membres du Conseil de l'Europe en 1959 pour conna�tre des all�gations de violation de la Convention europ�enne des droits de l'homme de 1950. 7