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De la Greffi�re de la Cour CEDH 135 (2024) 28.05.2024 Trois violations du droit au respect de la vie priv�e de requ�rants se plaignant de la l�gislation polonaise sur la surveillance secr�te L'affaire Pietrzak et Bychawska-Siniarska et autres c. Pologne (requ�tes nos 72038/17 et 25237/18) concerne cinq ressortissants polonais qui se plaignent de la l�gislation polonaise autorisant un syst�me de surveillance secr�te : le contr�le op�rationnel ainsi que la conservation des donn�es relatives aux communications t�l�phoniques, postales et �lectroniques (� les donn�es de communication �) aux fins d'acc�s �ventuel par les autorit�s nationales comp�tentes. Elle porte en particulier sur la question de l'existence, en droit interne, d'un recours permettant aux personnes pensant avoir fait l'objet d'une surveillance secr�te de s'en plaindre et d'en constater la l�galit�. Dans son arr�t de chambre1, rendu ce jour dans cette affaire, la Cour europ�enne des droits de l'homme dit, � l'unanimit�, qu'il y a eu trois violations de l'article 8 (droit au respect de la vie priv�e, familiale et de la correspondance) de la Convention europ�enne des droits de l'homme, concernant le grief relatif au r�gime de contr�le op�rationnel, le grief relatif � la conservation des donn�es de communication aux fins d'un acc�s �ventuel par les autorit�s nationales comp�tentes, et le grief relatif au r�gime de surveillance secr�te de la loi anti-terrorisme. Eu �gard au caract�re secret et au large champ d'application des mesures de surveillance pr�vues par la l�gislation polonaise ainsi qu'� l'absence de recours internes effectifs au moyen desquels les personnes qui se croient surveill�es pourraient contester les mesures de surveillance suppos�ment diligent�es � leur endroit, la Cour estime justifi� l'examen in abstracto de la l�gislation litigieuse. Elle consid�re donc que les requ�rants peuvent se pr�tendre victimes d'une violation de la Convention, et que la simple existence de cette l�gislation constitue en soi une ing�rence dans l'exercice par les int�ress�s des droits d�coulant de l'article 8 de la Convention. Ensuite, la Cour dit que l'ensemble des insuffisances qu'elle a relev�es dans le r�gime de contr�le op�rationnel la font pencher en faveur du constat que le droit national ne pr�voit pas de garanties suffisantes propres � pr�venir tout recours excessif � la surveillance et les ing�rences indues dans la vie priv�e des individus, garanties dont l'absence n'est pas suffisamment contrebalanc�e par l'actuel m�canisme de contr�le juridictionnel. � ses yeux, le r�gime national de contr�le op�rationnel, consid�r� dans son ensemble, ne r�pond pas aux exigences de l'article 8. Elle consid�re en outre que la l�gislation nationale, en application de laquelle les prestataires de services TIC2 sont tenus de conserver de mani�re g�n�ralis�e et indiff�renci�e les donn�es de communication aux fins d'un acc�s �ventuel par les autorit�s nationales comp�tentes, s'av�re insuffisante � limiter � ce qui est � n�cessaire dans une soci�t� d�mocratique � l'ing�rence dans l'exercice par les requ�rants du droit au respect de leur vie priv�e. Elle conclut enfin que les dispositions relatives � la surveillance secr�te de la loi anti-terrorisme ne satisfont pas non plus aux conditions de l'article 8 de la Convention, relevant entre autres que ni la mise en place de la surveillance secr�te, ni l'application de celle-ci au cours de la p�riode initiale de 1 Conform�ment aux dispositions des articles 43 et 44 de la Convention, cet arr�t de chambre n'est pas d�finitif. Dans un d�lai de trois mois � compter de la date de son prononc�, toute partie peut demander le renvoi de l'affaire devant la Grande Chambre de la Cour. En pareil cas, un coll�ge de cinq juges d�termine si l'affaire m�rite plus ample examen. Si tel est le cas, la Grande Chambre se saisira de l'affaire et rendra un arr�t d�finitif. Si la demande de renvoi est rejet�e, l'arr�t de chambre deviendra d�finitif � la date de ce rejet. D�s qu'un arr�t devient d�finitif, il est transmis au Comit� des Ministres du Conseil de l'Europe qui en surveille l'ex�cution. Des renseignements suppl�mentaires sur le processus d'ex�cution sont consultables � l'adresse suivante : http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution. 2 Les prestataires de services de technologies de l'information et de la communication (les � services TIC �). trois mois ne sont soumises � aucun contr�le d'une instance ind�pendante et externe des fonctionnaires r�alisant la surveillance en question. Un r�sum� juridique de cette affaire sera disponible dans la base de donn�es HUDOC de la Cour (lien) Principaux faits En 2016, le Parlement polonais adopta une loi portant modification de la loi sur la police et de certaines autres dispositions l�gislatives (loi du 15 janvier 2016) ainsi qu'une loi relative � la lutte contre le terrorisme (loi anti-terrorisme). Ces lois furent critiqu�es, notamment par des organisations de la soci�t� civile qui consid�r�rent que la nouvelle l�gislation, sous couvert de mettre en oeuvre un arr�t de la Cour constitutionnelle3, renfor�ait les pouvoirs de surveillance des autorit�s dans de nombreux domaines et qu'elle �tait incompatible avec certaines des obligations internationales de la Pologne relatives aux droits de l'homme. Les requ�rants, en l'esp�ce, sont cinq ressortissants polonais, n�s entre 1973 et 1987. L'un d'entre eux est avocat et chef de l'ordre des avocats du barreau de Varsovie. Les quatre autres sont des salari�s ou experts d'organisations non gouvernementales bas�es � Varsovie. En 2017, les requ�rants saisirent le Premier ministre et les responsables respectifs de diff�rents services de police et de renseignement de plaintes portant sur certaines dispositions de la l�gislation nationale relative � la surveillance secr�te. En particulier, ils critiquaient la l�gislation litigieuse en ce que, selon eux, elle permettait aux agents des services en question de surveiller leurs t�l�communications et de collecter, � leur insu, les informations les concernant. Ils estimaient qu'eu �gard � leurs activit�s professionnelles et publiques respectives, il �tait tr�s probable qu'une telle surveillance ait �t� mise en place � leur endroit. Ils ajoutaient que les agents des services en question n'�taient pas tenus de les informer d'un �ventuel recours � pareille mesure les concernant, y compris apr�s sa cessation, et arguaient qu'un tel d�faut d'information �tait contraire � l'article 51 de la Constitution et qu'il avait pour cons�quence de les emp�cher de faire contr�ler la l�galit� de la surveillance par un tribunal. Ils soutenaient que le d�faut de notification des mesures de surveillance secr�te aux individus vis�s, combin� avec une absence de contr�le effectif de celles-ci et avec des insuffisances de la l�gislation nationale y aff�rente, �tait contraire au principe de l'�tat de droit en d�mocratie et portait atteinte � leurs int�r�ts l�gitimes. Les requ�rants re�urent des r�ponses des autorit�s concern�es, dont notamment des services comp�tents du cabinet du Premier ministre qui leur indiqu�rent que les chefs des diff�rents services de police et de renseignement avaient amplement r�pondu � leurs interrogations � propos d'une hypoth�tique surveillance les concernant. Ils pr�cis�rent que, dans le cadre de la mise en oeuvre de leurs missions respectives, les services sp�ciaux de l'�tat recouraient aux mesures de surveillance secr�te pr�vues par la l�gislation pertinente, et que les moyens et m�thodes qu'ils utilisaient � cette fin �taient confidentiels et prot�g�s en vertu des lois r�gissant les services concern�s et de la loi sur la protection des donn�es confidentielles. Griefs Invoquant l'article 8 (droit au respect de la vie priv�e, familiale et de la correspondance) de la Convention et l'article 13 (droit � un recours effectif), les requ�rants se plaignent des syst�mes de surveillance secr�te mis en place en application de la loi du 15 janvier 2016 et de la loi antiterrorisme, estimant qu'ils portent atteinte � leur droit au respect de leur vie priv�e. Ils soutiennent 3 Arr�t K 23/11 de la Cour constitutionnelle du 30 juillet 2014. qu'ils ne disposent d'aucun recours effectif pour faire �tablir s'ils ont eux-m�mes fait l'objet d'une surveillance secr�te et, le cas �ch�ant, faire contr�ler la l�galit� de celle-ci. La Cour d�cide d'examiner les griefs des requ�rants sous l'angle de l'article 8 de la Convention. Proc�dure et composition de la Cour Les requ�tes ont �t� introduites devant la Cour europ�enne des droits de l'homme le 29 septembre 2017 et le 12 f�vrier 2018. Une audience a eu lieu le 27 septembre 2022 (lien). Par ailleurs, plusieurs tiers intervenants ont �t� autoris�s � intervenir dans la proc�dure �crite. L'arr�t a �t� rendu par une chambre de sept juges, compos�e de : Marko Bosnjak (Slov�nie), pr�sident, P�ter Paczolay (Hongrie), Krzysztof Wojtyczek (Pologne), Erik Wennerstr�m (Su�de), Raffaele Sabato (Italie), Lorraine Schembri Orland (Malte), Ioannis Ktistakis (Gr�ce), ainsi que de Ilse Freiwirth, greffi�re de section. D�cision de la Cour Article 8 : la qualit� de victime des requ�rants et l'existence d'une ing�rence La Cour constate que, s'agissant de la surveillance secr�te, la l�gislation nationale instaure deux r�gimes juridiques diff�rents, � savoir un r�gime relatif au contr�le op�rationnel, et un autre portant sur la conservation et le traitement des donn�es de communication. Elle est d'avis que la l�gislation litigieuse a instaur� un syst�me de surveillance dans le cadre duquel pratiquement tout usager des services de t�l�communication et d'Internet peut voir intercepter ses communications, sans jamais �tre inform� de la surveillance le concernant. En ce qui concerne la loi anti-terrorisme, elle rel�ve que, m�me si le champ d'application de cette loi est limit� aux seuls ressortissants �trangers soup�onn�s d'activit�s terroristes, toute personne qui a �t� en contact avec ces derniers peut voir ses communications surveill�es indirectement, nonobstant qu'elle ait �t� ellem�me ou non plac�e sous surveillance. En outre, elle constate que le droit polonais n'offre pas de recours effectifs � une personne qui pense avoir fait l'objet d'une surveillance secr�te. Par cons�quent, elle consid�re que les requ�rants n'ont pas � �tablir qu'ils sont expos�s au risque de faire l'objet d'une surveillance secr�te en raison de leurs situations personnelles respectives. Eu �gard au caract�re secret et au large champ d'application des mesures de surveillance pr�vues par la l�gislation contest�e par les requ�rants ainsi qu'� l'absence de recours internes effectifs au moyen desquels les personnes qui se croient surveill�es pourraient contester les mesures de surveillance suppos�ment diligent�es � leur endroit, la Cour estime justifi� l'examen in abstracto de la l�gislation litigieuse. D�s lors, elle consid�re que les requ�rants peuvent se pr�tendre victimes d'une violation de la Convention bien qu'ils ne puissent all�guer � l'appui de leurs requ�tes respectives avoir fait l'objet d'une mesure concr�te de surveillance. Pour les m�mes raisons, la Cour estime que la simple existence de la l�gislation litigieuse constitue en soi une ing�rence dans l'exercice par les int�ress�s des droits d�coulant de l'article 8 de la Convention. Article 8 : la justification de l'ing�rence En ce qui concerne le r�gime de contr�le op�rationnel, la Cour observe qu'en Pologne les mesures de contr�le op�rationnel sont r�glement�es par une s�rie de lois, parmi lesquelles la loi portant r�glementation de la police nationale et celles r�gissant divers autres services sp�ciaux de l'�tat. Elle rel�ve que ces mesures poursuivent les buts l�gitimes que sont, entre autres, la pr�vention des infractions p�nales, la protection de la s�curit� nationale, de la s�ret� publique et du bien-�tre �conomique du pays. Toutefois, elle estime que le r�gime du contr�le op�rationnel, tel qu'il est organis� � l'heure actuelle en Pologne, ne comporte pas de garanties ad�quates et effectives contre l'arbitraire et le risque d'abus inh�rent � tout syst�me de surveillance. Elle est d'avis, tout particuli�rement, que le champ d'application ratione materiae et ratione personae du dispositif relatif � la surveillance consid�r�e n'est pas circonscrit avec une pr�cision suffisante, que la dur�e totale d'application de ladite surveillance est discutable et que les r�gles relatives � une justification factuelle de celle-ci sont insuffisamment �toff�es. Si le syst�me de surveillance litigieux est, certes, assorti d'un m�canisme de contr�le juridictionnel a priori, la Cour n'est pas convaincue que la proc�dure d'autorisation, telle qu'elle est appliqu�e en pratique, soit � m�me de garantir qu'il n'y ait recours � la surveillance que lorsque cette mesure est � n�cessaire dans une soci�t� d�mocratique �. � cet �gard, elle observe, tout particuli�rement, que la l�gislation applicable n'impose pas au juge statuant sur l'autorisation de surveillance de v�rifier l'existence � d'un soup�on raisonnable � � l'�gard de la personne vis�e par la mesure en question et, en particulier, de rechercher s'il existe des indices permettant de la soup�onner de projeter, de commettre ou d'avoir commis des actes d�lictueux ou d'autres actes susceptibles de donner lieu � des mesures de surveillance secr�te, comme des actes mettant en p�ril la s�curit� nationale. Elle consid�re qu'il serait souhaitable que la proc�dure d'autorisation existante soit compl�t�e par d'autres m�canismes proc�duraux de contr�le a posteriori, tels que, lorsque la surveillance n'a pas d�bouch� sur des poursuites p�nales, une plainte ouverte aux personnes inqui�tes d'une �ventuelle surveillance les concernant, avec la possibilit� d'une demande de contr�le juridictionnel et d'un contr�le effectu� par un organisme ind�pendant. Elle observe qu'en l'�tat actuel, la loi ne semble pas contenir de dispositifs appropri�s, et note que la loi n'impose pas non plus d'exigence de notification � la personne vis�e, m�me apr�s un certain temps et m�me lorsque cela ne compromet pas la finalit� de la mesure de surveillance. Elle consid�re enfin que la l�gislation litigeuse ne prot�ge pas non plus suffisamment les communications couvertes par le secret professionnel des avocats. L'ensemble des insuffisances susmentionn�es font pencher la Cour en faveur du constat que le r�gime national de contr�le op�rationnel, consid�r� dans son ensemble, ne r�pond pas aux exigences de l'article 8 de la Convention. En ce qui concerne la conservation des donn�es de communication aux fins d'un acc�s �ventuel par les autorit�s nationales comp�tentes, la Cour estime que l'ing�rence d�coulant, dans l'exercice du droit des requ�rants au respect de leur vie priv�e, de l'obligation faite aux fournisseurs des services TIC de conserver les donn�es associ�es � leurs communications, rev�t un degr� �lev� de gravit� et peut � juste titre g�n�rer dans l'esprit des personnes concern�es un sentiment de vuln�rabilit� et de surexposition au regard de tiers. En effet, la l�gislation applicable impose une conservation g�n�ralis�e et indiff�renci�e des donn�es li�es aux t�l�communications, aux communications postales et aux communications num�riques de l'ensemble des usagers des services de communications sans qu'ils n'en soient jamais inform�s, et elle touche m�me les personnes qui ne se trouvent pas, m�me indirectement, dans une situation susceptible de donner lieu � de poursuites p�nales. Les donn�es conserv�es de la sorte pendant une p�riode de 12 mois sont mises � disposition des services de police et de renseignement comp�tents, qui peuvent y acc�der en permanence et sans aucune intervention de la part des op�rateurs de t�l�communication et peuvent s'en servir � toute fin utile � la r�alisation de leurs attributions statutaires respectives. La Cour, statuant en consid�ration de la gravit� de l'ing�rence consid�r�e dans l'exercice par les requ�rants de leurs droits prot�g�s par l'article 8 de la Convention, consid�re que l'absence dans la l�gislation applicable de garanties minimales de protection contre les �ventuels abus de la part des services de l'�tat ayant recours � ce mode de surveillance rend le r�gime de surveillance en question incompatible avec cette disposition conventionnelle. La Cour estime aussi que l'acc�s des autorit�s nationales comp�tentes aux donn�es mises � leur disposition par les prestataires de services TIC selon les modalit�s susd�crites constitue une ing�rence suppl�mentaire dans le droit des requ�rants prot�g� par l'article 8 de la Convention. M�me si la mesure en question s'accompagne de quelques garanties de protection contre les �ventuels abus, dont un m�canisme de contr�le judiciaire r�trospectif, lesdites garanties sont insuffisantes � rendre le r�gime qui y est applicable conforme aux exigences de l'article 8. En effet, lorsque le r�gime de conservation des donn�es de communication est contraire � l'article 8, l'acc�s aux donn�es en question, leur conservation ni leur traitement �ventuels par les autorit�s ne peuvent eux non plus, pour la m�me raison, �tre conformes � cette disposition conventionnelle. � ce propos, la Cour se r�f�re � l'arr�t Commissioner of An Garda S�och�na e.a.4 de la Cour de Justice de l'Union et n'aper�oit aucune raison de s'�carter des conclusions de la haute juridiction europ�enne. La Cour conclut que la l�gislation nationale, en application de laquelle les prestataires de services TIC sont tenus de conserver de mani�re g�n�ralis�e et indiff�renci�e les donn�es de communication aux fins d'un acc�s �ventuel par les autorit�s nationales comp�tentes, s'av�re insuffisante � limiter � ce qui est � n�cessaire dans une soci�t� d�mocratique � l'ing�rence dans l'exercice par les requ�rants du droit au respect de leur vie priv�e. En ce qui concerne le r�gime de surveillance secr�te de la loi anti-terrorisme, la Cour observe que le champ d'application de la loi anti-terrorisme, bien qu'il soit en principe limit� aux seuls ressortissants �trangers, est en pratique plus large en ce qu'il permet aux fonctionnaires de l'Agence nationale de la s�curit�5 (ABW) de surveiller indirectement les communications de tout individu qui est en contact avec les personnes vis�es, qu'il ait �t� plac� lui-m�me ou non sous surveillance. Elle observe �galement que les fonctionnaires de l'ABW proc�dent � la surveillance secr�te sur la base de la d�cision du chef de l'ABW, qui fait l'objet d'une supervision de la part du procureur en chef du parquet national et du ministre charg� des services sp�ciaux de l'�tat. Ainsi, ni la mise en place de la surveillance secr�te, ni l'application de celle-ci au cours de la p�riode initiale de trois mois ne sont soumises � aucune autorisation ou aucun contr�le d'une instance ind�pendante et externe des fonctionnaires de l'ABW r�alisant la surveillance en question, laquelle serait � m�me de limiter leur latitude dans la lecture des formules g�n�rales utilis�es par la loi anti-terrorisme et de v�rifier s'il existe dans chaque cas des raisons suffisantes d'intercepter les communications d'un particulier. L'intervention du juge est pr�vue seulement en cas de prolongation subs�quente de l'application des mesures de surveillance � l'expiration de la p�riode initiale de trois mois. Par cons�quent, la Cour consid�re que l'autorisation des mesures de surveillance secr�te par le chef de l'ABW, auquel les fonctionnaires qui les r�alisent sont subordonn�s, et la supervision subs�quente de l'application desdites mesures par un membre du pouvoir ex�cutif ayant des responsabilit�s politiques et un membre du parquet n'offrant pas de garanties d'ind�pendance ad�quates vis-�-vis du pouvoir ex�cutif ne fournissent pas de garde-fous n�cessaires contre les abus, ce d'autant que les personnes soumises � la surveillance n'en sont jamais inform�es et ne disposent d'aucun recours effectif qui leur permettrait de contester la l�galit� de la surveillance diligent�e � leur endroit. Elle note, par ailleurs, que le procureur en chef du parquet national a le pouvoir d'ordonner la destruction des �l�ments non pertinents. Toutefois, d�s lors que l'actuel procureur en chef du parquet national est en m�me temps ministre de la Justice, la Cour consid�re que l'impartialit� et l'ind�pendance du procureur en chef du parquet national sont insuffisamment 4 Commissioner of An Garda S�och�na e.a (C-140/20, EU:C:2022:258) 5 Agencja Bezpieczestwa Wewntrznego (� l'ABW �). garanties. D�s lors, elle conclut que les dispositions relatives � la surveillance secr�te de la loi antiterrorisme ne satisfont pas non plus aux conditions de l'article 8 de la Convention. Article 13 Compte tenu de la conclusion � laquelle elle est parvenue au sujet de l'article 8 de la Convention, la Cour estime qu'il n'y a pas lieu d'examiner s�par�ment le grief soulev� sous l'angle de l'article 13. Satisfaction �quitable (Article 41) Les requ�rants n'ont demand� aucune r�paration, estimant qu'un constat de violation constituerait en soi une r�paration suffisante. La Cour consid�re donc qu'il n'y a pas lieu de leur accorder de somme pour dommage mat�riel et moral. Elle dit toutefois que la Pologne doit verser les sommes suivantes (2 602.92 euros (EUR), 252.58 EUR et 300 EUR) � trois requ�rants pour frais et d�pens. L'arr�t n'existe qu'en fran�ais. R�dig� par le greffe, le pr�sent communiqu� ne lie pas la Cour. Les d�cisions et arr�ts rendus par la Cour, ainsi que des informations compl�mentaires au sujet de celle-ci, peuvent �tre obtenus sur www.echr.coe.int . Pour s'abonner aux communiqu�s de presse de la Cour, merci de s'inscrire ici : www.echr.coe.int/RSS/fr ou de nous suivre sur Twitter @ECHR_CEDH. Contacts pour la presse [email protected] | tel: +33 3 90 21 42 08 Les demandes des journalistes peuvent �tre formul�es aupr�s de l'Unit� de la presse par courriel ou t�l�phone. 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