15520/06

DEUXIÈME SECTION                 AFFAIRE ERDOĞAN ET AUTRES c. TURQUIE   (Requête no 15520/06)                   ARRÊT             STRASBOURG   13 novembre 2018       Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme. En l’affaire Erdoğan et autres c. Turquie, La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en un comité composée de :  Paul Lemmens, président,  Valeriu Griţco,  Stéphanie Mourou-Vikström, juges, et de Hasan Bakırcı, greffier adjoint de section, Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 16 octobre 2018, Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date : PROCÉDURE 1.  À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 15520/06) dirigée contre la République de Turquie et dont quatre ressortissants de cet État, MM. Ali Rıza Erdoğan (« le premier requérant »), Murat Dilber (« le deuxième requérant »), Fikret Aşçıoğlu (« le troisième requérant ») et Behzat Şanlı (« le quatrième requérant »), ont saisi la Cour le 20 avril 2006 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »). 2.  Les requérants ont été représentés par Me M.N. Eldem, avocat exerçant à Ankara. Le gouvernement turc (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent. 3.  Les requérants alléguaient en particulier que leur droit à la liberté d’expression et d’association avait été méconnu en raison de l’amende qui leur avait été infligée en application de l’arrêté préfectoral du 12 avril 2005 pour sanctionner leur participation à une déclaration à la presse. Ils se plaignaient d’une absence d’examen du fond du litige par le tribunal d’instance pénal, à qui ils reprochaient de s’être borné à un examen de la légalité de la sanction prise à leur encontre. 4.  Le 24 juin 2009, la requête a été communiquée au Gouvernement. EN FAIT I.  LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE 5.  Les requérants sont nés respectivement en 1956, en 1957, en 1956 et en 1950 et résident à Trabzon. 6.  Les trois premiers requérants sont membres du syndicat Eğitim-Sen et le quatrième requérant est le président de la section locale de Trabzon du syndicat Tarım-Orkam-Sen. Ces deux syndicats sont rattachés à la confédération syndicale des salariés du secteur public (Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonu – KESK). 7.  Le 24 avril 2005, les requérants participèrent à une déclaration à la presse organisée par le syndicat Eğitim-Sen devant la préfecture de Trabzon et visant à informer le public, entre autres, sur les sujets suivants : le risque de la politisation du recrutement dans l’éducation nationale, la tendance à la privatisation des établissements d’éducation, la sécurité de l’emploi, la mutation massive des enseignants, la nécessité d’une éducation scientifique, laïque et démocratique ainsi que l’issue du recours en dissolution engagé contre ledit syndicat. 8.  Le 15 juillet 2005, chacun des requérants se vit notifier un procès-verbal d’amende administrative d’un montant de 100 livres turques (TRY) (environ 50 euros (EUR)), établi par la préfecture de Trabzon sur le fondement de l’article 66 du code pénal et se référant à l’article 32 de la loi no 5326 sur les fautes administratives, pour contravention à l’arrêté préfectoral no 2005/1 du 12 avril 2005 qui interdisait toute déclaration à la presse devant les établissements publics et en particulier les préfectures. A.  La procédure de contestation de l’amende 9.  Le 4 août 2005, les requérants contestèrent cette décision devant le tribunal d’instance pénal de Trabzon en arguant de leur liberté d’expression et d’association. Ils exposèrent qu’ils étaient membres d’un syndicat des agents publics œuvrant dans le domaine de l’éducation nationale, que celui-ci comptait 98 branches et 200 000 membres, que la déclaration à la presse en cause avait été organisée par ce syndicat en raison de la tenue d’une audience dans la procédure de dissolution engagée à son encontre et qu’il s’agissait donc d’une activité syndicale. Ils soutinrent que l’amende qui leur avait été infligée était contraire au droit national et international. Ils dénoncèrent l’absence de base légale autorisant la préfecture à leur infliger une telle amende, alléguant que, selon l’article 13 de la Constitution, les libertés fondamentales ne pouvaient être limitées que par une loi et non par un arrêté préfectoral. 10.  Par des jugements rendus les 22 et 27 septembre 2005 et 4 et 6 octobre 2005, notifiés aux requérants le 20 et le 21 octobre 2005, le tribunal d’instance pénal rejeta la contestation des intéressés sans examiner le fond du litige, après avoir considéré que l’amende administrative, fondée sur la décision du 12 avril 2005, était conforme à la loi. Il nota que l’amende avait été infligée conformément à la loi no 5326 relative aux fautes administratives. Il constata qu’il existait une décision administrative interdisant de faire des déclarations à la presse devant les établissements publics et notamment les préfectures, que cette décision avait fait l’objet d’une notification en bonne et due forme et que l’amende infligée était conforme à la loi. Il considéra qu’il ne lui appartenait pas de contrôler ni de juger si l’interdiction en cause était appropriée dans le contexte de l’exercice par les requérants de leur liberté d’expression et d’association. Il indiqua que, s’il l’avait fait, il se serait mis à la place de l’administration et aurait pris des décisions administratives. Il précisa que son contrôle se limitait à un « contrôle d’opportunité » qui n’avait pas pour objectif d’apprécier la décision administrative elle-même. 11.  Selon les observations des requérants présentées à la cour de céans, eu égard au montant de l’amende infligée, les jugements rendus étaient définitifs et ne pouvaient faire l’objet d’un recours devant une autre instance nationale. B.  La procédure de recours en annulation de l’arrêté préfectoral et de la circulaire ministérielle 12.  À une date non précisée, la KESK introduisit un recours en annulation dirigé contre la préfecture d’Osmaniye et le ministère de l’Intérieur devant le Conseil d’État. Elle demandait l’annulation de certaines dispositions de l’arrêté préfectoral no 2004/1 du 10 août 2004 ainsi que celles de la circulaire du ministère de l’Intérieur no 2004/100 du 11 juin 2004, qui constituait la base légale de cet arrêté. Elle alléguait que les limitations prévues dans ces deux actes à propos des déclarations à la presse étaient contraires aux articles 13 et 26 de la Constitution. 13.  Le 19 février 2007, le Conseil d’État rejeta la demande de la KESK. 14.  À une date non précisée, la KESK introduisit un recours en rectification contre cet arrêt. Dans leurs observations du 23 février 2010, les requérants versèrent au dossier un document selon lequel le recours était pendant devant les chambres administratives réunies du Conseil d’État. Depuis cette date, les parties n’ont pas informé la Cour de la suite de cette affaire. 15.  À une date non précisée, la KESK forma un recours en annulation dirigé contre la préfecture de Trabzon et le ministère de l’Intérieur devant le Conseil d’État. Elle demandait l’annulation de certaines dispositions de l’arrêté préfectoral no 2005/1 du 12 avril 2005 ainsi que celles de la circulaire du ministère de l’Intérieur no 2004/100 du 11 juin 2004, qui constituait la base légale de cet arrêté. Elle alléguait que les limitations prévues dans ces deux actes à propos des déclarations à la presse étaient contraires aux articles 13 et 26 de la Constitution. 16.  Les administrations concernées soutinrent que les réglementations en questions étaient conformes à la Constitution et aux lois nos 5442 et 2911 (§ 22 ci-desous). 17.  La procureure près le Conseil d’État émit un avis selon lequel l’arrêté préfectoral et la circulaire devaient être annulés. Après avoir évoqué les dispositions de la Constitution concernant la liberté d’expression, les conditions dans lesquelles les droits de l’homme et les libertés fondamentales pouvaient être limités ainsi que la nécessité d’une base légale pour les restrictions et la place accordée aux conventions internationales dans le droit interne turc ainsi que les articles 10 et 11 de la Convention européenne des droits de l’homme, elle nota que, malgré l’absence en droit turc d’une loi réglementant les conditions et les modalités de l’organisation des déclarations à la presse, le droit de communiquer une idée et de manifester une réaction était protégé par la Constitution. Elle proposa l’annulation de ces deux réglementations au motif qu’elles n’auraient pas eu de base légale. 18.  Le 6 mai 2008, le Conseil d’État rejeta la demande de la KESK. En examinant les dispositions des réglementations en question à la lumière de l’article 26 de la Constitution relatif à la liberté d’expression, il souligna que la déclaration à la presse entrait dans le champ d’application des droits à la liberté d’expression et à la diffusion de la pensée et que la circulaire du ministère de l’Intérieur avait pour but d’assurer l’organisation de cette activité conformément aux nécessités dans une société démocratique sans porter atteinte à la sécurité nationale, à la sûreté publique et à l’ordre public. 19.  Ni la KESK ni les autres parties ne s’opposèrent à cet arrêt. II.  LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS 20.  Le droit et la pratique internes pertinents sont exposés dans les arrêts Yılmaz Yıldız et autres c. Turquie, (no 4524/06, §§ 17-22, 14 octobre 2014) et Akarsubaşı c. Turquie (no 70396/11, §§ 14-26, 21 juillet 2015). 21.  Selon la circulaire du ministère de l’Intérieur no 2004/100 du 11 juin 2004, les préfets autorisés, ayant évalué les besoins en matière de sécurité, peuvent interdire l’organisation de déclarations à la presse à proximité de certaines institutions. L’arrêté préfectoral no 2005/1 du 12 avril 2005 22.  Le 12 avril 2005, en se référant à l’article 26 de la Constitution et aux dispositions pertinentes de la loi no 2991 relative au déroulement des réunions et manifestations et de la loi no 5442 relative à l’ordre dans les villes, le préfet d’Adana a pris un arrêté sur les conditions relatives à l’organisation de déclarations à la presse. Celui-ci indiquait que les endroits autorisés et ceux interdits pour la tenue de déclarations publiques à la presse avaient été déterminés conformément aux dispositions pertinentes des lois susmentionnées. 23.  Cet arrêté de sûreté précisait que son but était de permettre aux déclarations publiques à la presse d’avoir lieu dans le respect de la sûreté publique et sans enfreindre l’ordre public. 24.  Il indiquait également que ceux qui organiseraient une déclaration à la presse en dehors des lieux autorisés feraient l’objet de procédures judiciaires, administratives et pénales en application des dispositions pertinentes des lois susmentionnées ainsi que du code pénal. EN DROIT I.  SUR L’EXCEPTION PRELIMINAIRE DU GOUVERNEMENT 25.  Selon le Gouvernement, le délai de six mois inscrit à l’article 35 § 1 de la Convention a commencé à courir les 22 et 27 septembre 2005 et les 4 et 6 octobre 2005, dates des prononcés des jugements du tribunal d’instance pénal de Trabzon à l’égard du deuxième, du quatrième, du troisième et du premier requérant respectivement. Partant, la présente requête, introduite le 20 avril 2006, serait tardive. 26.  Les requérants soutiennent avoir introduit leur requête dans le délai de six mois à compter de la date de la notification des décisions internes définitives. Ils allèguent qu’ils n’ont pu prendre connaissance du fond des jugements rendus à leur encontre qu’à la réception de ceux-ci. Ils indiquent que, sans ces jugements motivés, il n’aurait pas été possible d’évaluer si et dans quelle mesure l’arrêté préfectoral et les jugements en cause étaient conformes au droit national et aux conventions internationales et de décider par conséquent de l’introduction d’une requête devant la Cour. 27.  À ce sujet, la Cour rappelle avoir maintes fois confirmé l’approche initialement adoptée dans l’affaire Worm c. Autriche ((déc.), no 22714/93, 27 novembre 1995) : lorsque, en vertu du droit interne, la décision définitive doit être communiquée par écrit, le délai de six mois se calcule à partir de la date de la signification de la décision en question (Cavit Tınarlıoğlu c. Turquie, no 3648/04, § 75, 2 février 2016, et Sabri Güneş c. Turquie [GC], no 27396/06, § 53, 29 juin 2012). 28.  Dans ce contexte, il convient de rappeler que, en l’espèce, les requérants ont produit copie des enveloppes officielles qui avaient été expédiées par le greffe compétent aux fins de la notification de l’arrêt en question. Il ressort des mentions apposées sur ces enveloppes que les requérants en ont accusé réception les 20 et 21 octobre 2005, fait qui n’est pas contesté par le Gouvernement. 29.  Partant, force est de considérer que les décisions définitives du tribunal d’instance pénal ont été signifiées aux requérants aux dates susmentionnées et que le délai fixé par l’article 35 § 1 de la Convention a commencé à courir le lendemain, soit les 21 et 22 octobre 2005 respectivement, et a expiré les 20 et 21 avril 2006 à minuit. Aussi la requête, qui a été introduite le 21 avril 2006, ne saurait-elle passer pour tardive. 30.  Eu égard aux conclusions auxquelles elle est parvenue, la Cour rejette l’exception du Gouvernement. II.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 11 DE LA CONVENTION 31.  Les requérants dénoncent une atteinte à leurs droits à la liberté d’expression et d’association en raison de l’amende qui leur aurait été infligée pour avoir participé à une déclaration à la presse organisée par la confédération syndicale dont ils sont membres. Ils invoquent les articles 10 et 11 de la Convention. La Cour constate que les requérants ont reçu une amende après avoir participé à la lecture de la déclaration à la presse dans un lieu considéré comme interdit par l’arrêté préfectoral en cause. Partant, elle estime qu’il convient d’examiner le grief des requérants uniquement sous l’angle de l’article 11 de la Convention, ainsi libellé : « 1.  Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. 2.  L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’État. » A.  Sur la recevabilité 32.  Constatant que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’il ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour le déclare recevable. B.  Sur le fond 1.  Thèses des parties 33.  Les requérants considèrent que l’amande qui leur a été infligée constitue une violation des articles 10 et 11 de la Convention. 34.  Répondant à un constat fait par le Gouvernement (voir paragraphe 38, ci-après), ils expliquent que l’arrêté préfectoral no 2005/1, sur la base duquel l’amende en cause leur a été infligée, ainsi que la circulaire ministérielle du ministère de l’Intérieur no 2004/10 du 11 juin 2004, ont fait l’objet d’un recours en annulation introduit par le KESK, et que ce recours a été rejeté par le Conseil d’État le 6 mai 2008. 35.  Le Gouvernement soutient que, en l’espèce, il n’y a pas eu d’ingérence dans le droit des requérants garanti par l’article 11 de la Convention. Il argue que, dans le cas où cela serait considéré comme une ingérence, celle-ci était conforme à la législation en vigueur et nécessaire dans une société démocratique à la lumière des conditions existantes. 36.  Le Gouvernement indique que, en vertu de l’article 11 de la loi no 5442, le préfet a le devoir et l’autorité de prendre les mesures nécessaires pour assurer l’ordre public et la sécurité. D’autre part, selon lui, l’article 22 § 2 de la loi no 2911 dispose que les règlements pris par le préfet pour maintenir la circulation des véhicules et le transport des personnes pendant les réunions, qui ont lieu dans des endroits publics, doivent être respectés. Le Gouvernement soutient que le préfet de Trabzon a pris l’arrêté no 2005/1 conformément à la législation mentionnée et que les requérants pouvaient alors faire leur déclaration à la presse dans les endroits autorisés par cet arrêté. Ainsi, il estime que l’ingérence était « prévue par la loi » dans le cas d’espèce. 37.  Le Gouvernement ajoute que la décision litigieuse poursuivait un but légitime et pouvait raisonnablement être considérée comme répondant à un « besoin social impérieux » et que l’ingérence était proportionnée au but poursuivi. 38.  Il est d’avis que l’amende administrative est proportionnée à l’infraction commise par les requérants. 39.  Le Gouvernement indique que les requérants n’ont pas respecté l’arrêté en cause et que l’amende leur a été infligée en conséquence. Par ailleurs, il attire l’attention sur le fait que les requérants n’ont pas introduit de recours administratif ou judiciaire contre l’arrêté préfectoral no 2005/1. Quant à l’amende, les requérants ont saisi le tribunal d’instance pénal de Trabzon qui a statué sur les objections soulevées par eux en évaluant si la décision administrative avait été prise conformément à la loi, si elle leur avait été dûment notifiée et si l’amende administrative était conforme à la législation en la matière. Il ajoute que ce tribunal n’a pas compétence pour apprécier le contenu de l’arrêté préfectoral no 2005/1. 2.  Appréciation de la Cour 40.  Les principes généraux concernant la nécessité d’une ingérence dans le droit à la liberté de réunion pacifique ont été exposés dans les affaire Kudrevičius et autres c. Lituanie ([GC], no 37553/05, §§ 142-160, CEDH 2015) et ont été repris récemment dans l’affaire Lashmankin et autres c. Russie (nos 57818/09 et 14 autres, § 412, 7 février 2017). 41.  Plus récemment encore, la Cour a appliqué ces principes à des affaires dont les faits sont très similaires au cas d’espèce (Öğrü et autres c. Turquie, nos 60087/10 et 2 autres, 19 décembre 2017). 42.  Dans le cas d’espèce, elle observe que le tribunal d’instance pénal a rejeté les oppositions formées par les requérants au motif que les amendes avaient été infligées conformément à l’article 32 de la loi sur les fautes administratives. Force est de constater que la portée du contrôle opéré à cette occasion par le juge a été très limitée (paragraphe 10 ci-dessus). 43.  À l’instar des observations qu’elle a formulées dans l’arrêt Öğrü et autres (précité, §§ 65-70), la Cour observe que, les juridictions internes n’ayant pas effectué une quelconque mise en balance des différents intérêts en présence, elles ne peuvent pas être considérées comme ayant appliqué des règles conformes aux principes consacrés par l’article 11 de la Convention ni comme s’étant fondées sur une appréciation acceptable des faits pertinents (voir, pour une approche similaire concernant l’article 10 de la Convention, Terentyev c. Russie, no 25147/09, § 24, 26 janvier 2017 et les références qui y figurent, et Annen c. Allemagne, no 3690/10, § 73, 26 novembre 2015). Elle estime qu’on ne saurait dès lors considérer que l’application des amendes contestées a fait l’objet d’un contrôle judiciaire adéquat. À ses yeux, en ne pesant pas les différents intérêts en présence par les autorités internes, celles-ci n’ont pas fourni de motifs pertinents et suffisants et il n’a dès lors pas été établi que l’ingérence était « nécessaire dans une société démocratique ». 44.  Ces éléments lui suffisent pour conclure, dans les circonstances de l’espèce, à la violation de l’article 11 de la Convention. III.  SUR LES AUTRES VIOLATIONS ALLEGUEES 45.  Les requérants se plaignent également d’une absence d’examen du fond du litige par le tribunal d’instance pénal, à qui ils reprochent de s’être borné à un examen de la légalité. À cet égard, ils invoquent les articles 6 et 13 de la Convention. 46.  La Cour juge, à la lumière de l’ensemble des éléments dont elle dispose, que les faits dénoncés ne révèlent aucune apparence de violation des droits et libertés énoncés dans la Convention. Il s’ensuit que ces griefs sont manifestement mal fondés et qu’ils doivent être rejetés, au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention. IV.  SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION 47.  Aux termes de l’article 41 de la Convention, « Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. » A.  Dommage 48.  Les requérants réclament 100 EUR chacun au titre du préjudice matériel qu’ils estiment avoir subi en raison des amendes qui leur ont été infligées. Ils demandent également 1 000 EUR chacun au titre du préjudice moral qu’ils disent avoir subi. Ils exposent que le fait de se voir infliger une amende en raison d’une activité syndicale peut avoir des conséquences sur leur future promotion dans leur carrière professionnelle. 49.  Le Gouvernement conteste ces montants. 50.  La Cour aperçoit un lien de causalité entre la violation de l’article 11 de la Convention et le préjudice matériel allégué. Elle estime que le montant du préjudice correspond à celui de l’amende que les requérants ont dû payer (Özbent et autres c. Turquie, nos 56395/08 et 58241/08, § 60, 9 juin 2015). Elle considère qu’il y a lieu d’octroyer à chacun des requérants 50 EUR au titre du préjudice matériel. 51.  S’agissant des prétentions des requérants pour préjudice moral, la Cour estime que le constat d’une violation fournit en soi une satisfaction équitable suffisante pour le dommage moral subi par les intéressés. B.  Frais et dépens 52.  Les requérants demandent également 300 EUR pour les frais et dépens qu’ils disent avoir engagés devant la Cour, pour lesquels ils soumettent les factures y afférentes. Ils demandent aussi 1 500 EUR pour les honoraires de représentation devant la Cour en se référant au tarif publié dans le Journal officiel de l’année 2009. 53.  Le Gouvernement conteste ces montants. 54.  Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l’espèce, compte tenu des documents dont elle dispose et de sa jurisprudence, la Cour estime raisonnable la somme de 300 EUR pour la procédure devant la Cour et l’accorde conjointement aux requérants. C.  Intérêts moratoires 55.  La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage. PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ, 1.  Déclare, la requête recevable quant au grief tiré de l’article 11 de la Convention, et irrecevable pour le surplus ;   2.  Dit, qu’il y a eu violation de l’article 11 de la Convention ;   3.  Dit, que le constat d’une violation fournit en soi une satisfaction équitable suffisante pour le dommage moral subi par les requérants ;   4.  Dit,   a)  que l’État défendeur doit verser aux requérants, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, les sommes suivantes, à convertir en livres turques, au taux applicable à la date du règlement : i)  50 EUR (cinquante euros) à chacun des requérants, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage matériel, ii)  300 EUR (trois cents euros) conjointement aux requérants, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt par les requérants, pour frais et dépens ; b)  qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;   5.  Rejette, la demande de satisfaction équitable pour le surplus. Fait en français, puis communiqué par écrit le 13 novembre 2018, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement de la Cour.  Hasan Bakırcı Paul Lemmens  Greffier adjoint Président