20935/03

TROISIÈME SECTION     AFFAIRE IZZO c. ITALIE     (Requête no 20935/03)     ARRÊT       STRASBOURG   2 mars 2006       DÉFINITIF   02/06/2006         Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme. En l’affaire Izzo c. Italie, La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :  MM. B.M. Zupančič, président,   J. Hedigan,   L. Caflisch,  Mme M. Tsatsa-Nikolovska,  M. V. Zagrebelsky,  Mme A. Gyulumyan,  M. David Thór Björgvinsson, juges, et de M. V. Berger, greffier de section, Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 9 février 2006, Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date : PROCÉDURE 1.  A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 20935/03) dirigée contre la République italienne et dont une ressortissante de cet Etat, Mme Filomena Izzo (« la requérante »), a saisi la Cour le 24 juin 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »). 2.  La requérante est représentée par Me D. Pizzillo, avocat à Bénévent. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri. 3.  Le 4 mars 2005, la Cour (troisième section) a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire. EN FAIT I.  LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE 4. La requérante est née en 1939 et réside à Paupisi (Bénévent). 5. La requérante est propriétaire d’un terrain constructible de 360 mètres carrés, sis à Paupisi et enregistré au cadastre, feuille 8, parcelle 380. 6. Par deux arrêtés des 13 août 1992 et 28 janvier 1993, la municipalité de Paupisi approuva le projet d’aménagement de la zone où se trouvait le terrain de la requérante. 7. Par un arrêté du 25 mai 1994, le maire de Paupisi autorisa l’occupation d’urgence d’une partie du terrain de la requérante, à savoir 318 mètres carrés, pour une période maximale de cinq ans, en vue de son expropriation afin de procéder à la construction d’une route dans le cadre desdits travaux d’aménagement. 8. Le 7 juillet 1994, la municipalité procéda à l’occupation matérielle du terrain. 9. Par un arrêté notifié le 9 juin 2000, la municipalité offrit à la requérante la somme de 8 280 000 ITL au titre d’indemnité provisoire d’expropriation. 10. Par un acte d’assignation notifié le 22 février 2001, la requérante assigna la municipalité de Paupisi devant la cour d’appel de Naples, afin de contester le montant de l’indemnité provisoire d’expropriation offerte par celle-ci. 11. Au cours de la procédure devant la cour d’appel de Naples, une expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, la municipalité avait en réalité procédé à l’occupation de tout le terrain de la requérante, à savoir 360 mètres carrés, et la propriété de celui-ci était passée à la municipalité en force du principe de l’expropriation indirecte à la suite de la réalisation de l’ouvrage public. La valeur vénale du terrain globalement considéré en 1994 était de 52 000 ITL le mètre carré. Quant à la partie de terrain qui avait été initialement occupée de manière légale et dont l’occupation était devenue illégale à compter du 7 juillet 1999, sa valeur vénale en 1994 était donc de 16 536 000 ITL et l’indemnité d’expropriation y relative, calculée aux termes de l’article 5 bis de la loi no 359 de 1992, était de 4 978 828 ITL. 12. Par un jugement déposé au greffe le 30 janvier 2004, la cour d’appel de Naples rejeta d’abord la demande de la requérante visant à contester le montant de l’indemnité provisoire d’expropriation, étant donné qu’aucun décret d’expropriation n’avait été prononcé avant l’expiration du délai d’occupation autorisée du terrain. En outre, la cour d’appel condamna la municipalité à verser à la requérante la somme de 642,84 EUR au titre d’indemnité d’occupation, quantifiée sur la base du critère de calcul introduit par l’article 5 bis de la loi no 359 de 1992. 13. D’après la requérante, ce jugement a acquis force de chose jugée le 16 mars 2005. 14. Par un acte notifié le 22 mars 2004, la requérante introduisit devant le tribunal administratif régional (« TAR ») de la Campanie une action à l’encontre de la municipalité de Paupisi. Quant à la partie du terrain dont l’occupation avait été autorisée, à savoir 318 mètres carrés, la requérante fit valoir que l’occupation était devenue illégale au motif que celle-ci s’était prolongée au-delà du délai autorisé, sans qu’il fut procédé à l’expropriation formelle. Quant à l’autre partie du terrain, à savoir 42 mètres carrés, la requérante faisait valoir que l’occupation n’avait jamais été autorisée et était donc illégale ab initio. Compte tenu de ce que le terrain dan son ensemble avait été transformé de manière irréversible en raison de la réalisation de l’ouvrage public, la requérante demandait une somme correspondant à la valeur vénale du terrain. 15. Il ressort du dossier que la procédure devant le TAR de la Campanie est toujours pendante. II.  LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS A.  L’occupation d’urgence d’un terrain 16. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Cet arrêté devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un arrêté d’expropriation formelle doit être pris. 17. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation. B.  Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita ») 18. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies d’arrêtés d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la maîtrise de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain. 1.  La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation 19. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un arrêté d’expropriation ne soit intervenu. 20. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au arrêtéd’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980). 21. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980). 22. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation). 2.  L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation 23. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain. 3.  La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation a)  La prescription 24. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain. b)  L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle 25. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devienne propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle. c)  Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte 26. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions. 27. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de la municipalité et l’arrêté d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance. 28. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application. 29. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive. 30. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio. 31. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide. 32. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003. 4.  La loi no458 du 27 octobre 1988 33. Aux termes de l’article 3 de cette loi : « Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale.» 34. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains - et l’intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt.» 5.  Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte 35. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale. 36. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition. 37. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %. 38. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique. 6.  La jurisprudence après les arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura 39. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts précités de la Cour européenne des Droits de l’Homme. 40. Au vu du constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention. 41. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte – a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit passer pour pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrains ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’Etat. Quant à l’indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la société et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. 42. Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a : a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’Etat ; b) salué la jurisprudence de la Cour, et notamment l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ; c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 44 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ; d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme. 7.  Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (« le Répertoire ») 43. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s’applique donc pas en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation et de la jurisprudence précédente en matière d’expropriation. 44. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un arrêté d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement. EN DROIT I.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 45. La requérante allègue avoir été privée de son bien dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. » A.  Sur la recevabilité 46. En premier lieu, le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes, faisant valoir qu’il serait prématuré de juger sur la situation dénoncée, au motif que la procédure nationale est encore pendante de sorte qu’il n’y a pas encore de jugement interne concernant la privation du terrain de la requérante. A cet égard, le Gouvernement observe qu’une telle situation découle notamment du choix de la requérante d’entamer l’action devant la cour d’appel uniquement afin de contester le montant de l’indemnité provisoire d’expropriation offerte par la municipalité. 47. En deuxième lieu, le Gouvernement soutient que la requérante n’a pas qualité de victime au sens de l’article 34 de la Convention. A cet égard, il fait valoir que les actions entamées par la requérante devant les juridictions nationales ne pourraient pas lui permettre d’obtenir un dédommagement consécutif à la perte du terrain. 48. La requérante s’oppose aux exceptions du Gouvernement, faisant notamment valoir que le système juridique italien ne prévoit pas de remèdes effectifs en cas d’expropriation indirecte. 49. La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ces deux exceptions sont étroitement liées au fond de la requête et décide de les joindre au fond. La Cour constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. La Cour relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. B.  Sur le fond 1.  Thèses des parties a)  Le Gouvernement 50.  Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d’espèce, il s’agit d’une occupation de terrain dans le cadre d’une procédure administrative reposant sur une déclaration d’utilité publique. Il admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d’expropriation n’a été adopté. 51.  Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales. 52.  Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Le principe de l’expropriation indirecte devrait être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996. 53.  Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains. 54.  A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que l’idée de loi recouvre les principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33 § 45) ainsi que du droit non écrit (voir l’arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1) du 26 avril 1979, série A no 30, § 47). 55.  Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention. 56.  Le Gouvernement rappelle que dans une affaire allemande (Forrer-Niedenthal c. Allemagne, arrêt du 20 février 2003) la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l’atteinte porté à sa propriété. Le Gouvernement demande à la Cour d’appliquer le même critère de jugement à la présente affaire. 57. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un décret d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. 58.  Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible en raison de la construction d’une œuvre d’utilité publique, la restitution de celui-ci n’est plus possible. 59.  Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et répond à l’utilité publique. 60.  Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l’administration est tenue d’indemniser le particulier. 61.  Cependant, cette indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. 62. Le Gouvernement admet que la requérante ne pourra pas être entièrement indemnisée et que par l’effet de la loi no 662 de 1996, l’indemnité accordée sera inférieure à la valeur du terrain. 63. Toutefois, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif, le Gouvernement soutient que le montant de l’indemnité que la requérante pourra obtenir rentre dans la marge d’appréciation laissée aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Il rappelle en outre que l’indemnité telle que plafonnée par la loi en cause sera en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l’expropriation avait été régulière. 64. A la lumière de ces considérations et se referant à l’affaire Bäck c. Finlande (no 37598/97, CEDH 2004), le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté. b)  La requérante 65. La requérante fait observer qu’elle a été privée de son bien en vertu du principe de l’expropriation indirecte, tel qu’appliqué par les juridictions nationales. Elle demande à la Cour de déclarer que l’expropriation du terrain n’est pas conforme au principe de légalité. Se référant notamment aux arrêts Belvedere Alberghiera c. Italie (no 31524/96, CEDH 2000-VI) et Carbonara et Ventura c. Italie (no 24638/94, arrêt du 30 mai 2000, CEDH 2000-VI), elle observe que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité, ce qui n’est pas admissible dans un Etat de droit. 2.  Appréciation de la Cour 66. La Cour rappelle d’emblée qu’elle a joint au fond les exceptions du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes et de l’absence de qualité de victime de la requérante. 67. Les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu « privation de propriété ». 68. Pour la requérante il y a eu perte de disponibilité totale du terrain sans décret d’expropriation ni indemnisation si bien qu’elle revienne en substance à une expropriation de fait. 69. Pour le Gouvernement, la requérante doit se considérer comme ayant été privée de son bien à compter du moment où celui-ci a été irréversiblement transformé, ou, en tout cas, à partir du moment qui sera retenu par le TAR de la Campanie comme moment de transfert de propriété. 70. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu privation de biens au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63). 71. Elle rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19 - 20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110). 72. La Cour reste convaincue que l’existence, en tant que telle, d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi. 73. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires relevées dans l’historique de la jurisprudence, et note également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 42 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible. 74. En outre, la Cour constate que, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration et à régler les conséquences pour le particulier et l’administration, et permet à cette dernière de tirer bénéfice de son comportement illégal. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, la position du Conseil d’Etat, paragraphe 42 ci-dessus). 75. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention. 76. La Cour constate qu’en l’espèce la requérante a perdu la maîtrise du terrain qui a été occupé en 1994 et qui a été transformé de manière irréversible à la suite de la réalisation de l’ouvrage public. Aux termes de l’expertise déposée au greffe au cours de la procédure devant la cour d’appel de Naples, la période d’occupation autorisée de la première partie de terrain a pris fin le 7 juillet 1999 et l’occupation de la deuxième partie de terrain a été illégale ab initio. 77. A défaut d’un acte formel de transfert de propriété, et à défaut d’un jugement national déclarant qu’un tel transfert doit passer pour avoir eu lieu (Carbonara et Ventura, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en cause, combinée avec l’impossibilité jusqu’à ici de remédier à la situation incriminée a engendré des conséquences assez graves pour que la requérante ait subi une expropriation de fait incompatible avec son droit au respect de ses biens (Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260-B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit. 78. En conclusion, les exceptions du Gouvernement ne sauraient être retenues et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1. II.  SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION 79. Aux termes de l’article 41 de la Convention, « Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. » 80. La requérante demande d’abord le versement d’une indemnité de 25 000 EUR à titre de préjudice matériel pour la perte de son terrain. 81. En outre, la requérante sollicite le versement d’une indemnité de 5 000 EUR à titre de préjudice moral. 82. Enfin, la requérante réclame 8 432,53 EUR au titre de frais de procédure devant la Cour. 83. S’agissant du préjudice matériel, le Gouvernement fait valoir à titre préliminaire que la requérante n’aurait pas droit à une somme correspondant à la valeur vénale du terrain, étant donné que la satisfaction équitable ne saurait refléter la perte de propriété en tant que telle, mais simplement le sacrifice supplémentaire imposé à la propriétaire du fait du non respect intégral des procédures légales. 84. En tout état de cause, le Gouvernement estime opportun de distinguer entre la partie de terrain dont l’occupation pourrait passer pour illégale depuis le début, à savoir 42 mètres carrés, et la partie dont l’occupation avait été initialement autorisée, soit 318 mètres carrés. 85. Quant à la première partie de terrain, le Gouvernement soutient que rien n’est dû à la requérante, étant donné que cette dernière aurait pu obtenir une redressement intégral devant les juridictions nationales si elle avait formulé une demande appropriée devant les juges compétents. 86. S’agissant de la deuxième partie de terrain, le Gouvernement évalue le dédommagement pour la perte de celle-ci à 1 693,87 EUR, plus intérêts et réévaluation, étant donné qu’il faudra soustraire de la valeur vénale la somme que la requérante aurait pu obtenir aux termes de la loi no 662 de 1196, ainsi que la somme qui a été offerte par la municipalité à titre d’indemnité provisoire d’expropriation. 87. Enfin, le Gouvernement évalue à 1 492,53 EUR, plus intérêts et réévaluation, le montant de l’indemnité d’occupation. 88. S’agissant du préjudice moral, le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Cour, faisant valoir que la somme demandée par la requérante est excessive. 89. Quant aux frais de procédure, le Gouvernement estime que la requérante n’a pas étayé sa demande et qu’en tout état de cause la somme demandée est exorbitante. 90.  La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et la requérante parviennent à un accord. PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ, 1.  Joint au fond les exceptions du Gouvernement et les rejette ;   2.  Déclare la requête recevable ;   3.  Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;   4.  Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence, a)  la réserve en entier ; b)  invite le Gouvernement et la requérante à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ; c)  réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin. Fait en français, puis communiqué par écrit le 2 mars 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.  Vincent Berger Boštjan M. Zupančič  Greffier Président