20962/15

© Ministerstwo Sprawiedliwości, www.gov.pl/web/sprawiedliwosc [Translation already published on the official website of the Polish Ministry of Justice] Permission to re-publish this translation has been granted by the Polish Ministry of Justice for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC © Ministerstwo Sprawiedliwości, www.gov.pl/web/sprawiedliwosc [Tłumaczenie zostało już opublikowane na oficjalnej stronie Ministerstwa Sprawiedliwości] Zezwolenie na publikację tego tłumaczenia zostało udzielone przez Ministerstwo Sprawiedliwości wyłącznie w celu zamieszczenia w bazie Trybunału HUDOC   SEKCJA CZWARTA SPRAWA KINDLHOFER przeciwko AUSTRII (Skarga nr 20962/15)   WYROK   Artykuł 2 Protokołu nr 7 • Wyjątek od prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd wyższej instancji • Czyn zagrożony karą grzywny lub pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty, uznawany za „drobny” w obliczu gwarancji procesowych dotyczących wykonania sankcji pozbawienia wolności • Czyn niebędący poważnym przestępstwem, zważywszy na maksymalny wymiar kary czy wysokość faktycznie nałożonej grzywny STRASBURG 26 października 2021 r.   OSTATECZNY   26/01/2022 Wyrok stał się ostateczny na podstawie art. 44 ust. 2 Konwencji. Może podlegać korekcie wydawniczej. W sprawie Kindlhofer przeciwko Austrii Europejski Trybunał Praw Człowieka (czwarta sekcja), zasiadając jako Izba w składzie:  Yonko Grozev, Przewodniczący,  Faris Vehabović,  Iulia Antoanella Motoc,  Gabriele Kucsko-Stadlmayer,  Pere Pastor Vilanova,  Jolien Schukking,  Ana Maria Guerra Martins, sędziowie, i Andrea Tamietti, kanclerz sekcji, mając na uwadze: skargę (nr 20962/15) przeciwko Republice Austrii wniesioną do Trybunału w dniu 20 kwietnia 2015 r. na podstawie art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności („Konwencja”) przez obywatela austriackiego p. Manfreda Kindlhofera („skarżący”); decyzję o zakomunikowaniu sprawy rządowi austriackiemu („Rząd”); uwagi przedstawione przez strony; obradując na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r., wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w tym dniu: WPROWADZENIE 1.  Niniejsza sprawa głównie dotyczy zarzutu, jaki skarżący sformułował na podstawie art. 2 Protokołu nr 7 do Konwencji, dotyczącego pozbawienia go środka odwoławczego przeciwko decyzji okręgowego sądu administracyjnego w sprawie karnoadministracyjnej. FAKTY 2.  Skarżący urodził się w 1963 r. i mieszka w Grazu. Był reprezentowany przez R. Frühwirtha, adwokata praktykującego w Grazu. 3.  Rząd był reprezentowany przez pełnomocnika, ambasadora H. Tichy’ego, Dyrektora Departamentu Prawa Międzynarodowego przy Federalnym Ministerstwie Spraw Europejskich, Integracji i Spraw Zagranicznych. 4.  Stan faktyczny sprawy, przedstawiony przez strony, można streścić następująco. 5.  Dnia 20 listopada 2012 r. regionalna dyrekcja policji Styrii [Landespolizeidirektion – „LPD”] wystawiła skarżącemu mandat za naruszenie art. 4 ust. 5 ustawy o ruchu drogowym (zob. par. 19 poniżej). Stwierdzono, że skarżący kierując samochodem uczestniczył w wypadku drogowym, w którym doszło wyłącznie do szkód materialnych, i nie zawiadomił niezwłocznie najbliższego posterunku policji o zdarzeniu. LPD wystawiła mandat w wysokości 200 euro (EUR) plus 20 euro kosztów, z karą czterech dni pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty. 6.  Dnia 19 grudnia 2012 r. skarżący wniósł skargę [Beschwerde] do Okręgowego Sądu Administracyjnego Styrii [Landesverwaltungsgericht], w której zapewnił, że jest niewinny i stwierdził, iż w przedmiotowym dniu spożywał alkohol w kilku barach i z tego powodu nie wrócił do domu samochodem, który pożyczył od przyjaciela, oraz iż nie był w stanie wskazać, kto kierował pojazdem w chwili, gdy doszło do zdarzenia. Skierował również zarzut dotyczący oceny dowodów przez LPD. 7.  Okręgowy Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącego dnia 5 lutego 2014 r. po przeprowadzeniu przesłuchania ustnego. Utrzymał w mocy nałożoną przez LPD sankcję, na którą składała się grzywna w wysokości 200 euro, oraz zasądził koszty postępowania odwoławczego w wysokości 40 euro, z karą pozbawienia wolności na cztery dni w przypadku braku zapłaty. Sąd doszedł do wniosku, że LPD dokonała poprawnej oceny dowodów z zeznań świadków, oględzin części zderzaka samochodu, którego kierowca spowodował wypadek, a znajdujących się na miejscu zdarzenia, jak też z wyjaśnień skarżącego, iż wcześniej tego wieczoru kierował przedmiotowym pojazdem. Sąd uznał, że nie było to prawdopodobne, aby – jak stwierdził skarżący w obronie – kierowca samochodu jego przyjaciela mógł mieć uraz głowy (którego nie miał), z uwagi na pękniecie w lewym górnym rogu szyby przedniej. Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu, o który wnosił skarżący, tj. dowodu z opinii biegłego technicznego, ponieważ oczywistym było, iż osoba siedząca w fotelu kierowcy nie mogła uderzyć głową w przedmiotowe miejsce. W pouczeniu o dalszych środkach prawnych [Rechtsmittelbelehrung] sąd poinformował skarżącego, że skarga przeciwko wydanej decyzji do Najwyższego Trybunału Administracyjnego [Verwaltungsgerichtshof] nie była dozwolona zgodnie z art. 25a ust. 4 ustawy o sądownictwie administracyjnym (zob. par. 12 poniżej). 8.  Dnia 31 marca 2014 r. skarżący wniósł skargę do Trybunału Konstytucyjnego [Verfassungsgerichtshof]. Skarżący stwierdził, że art. 25a ustawy o sądownictwie administracyjnym, stanowiący, że skargi do Najwyższego Trybunału Administracyjnego nie można złożyć w przypadku grzywny w wysokości poniżej 400 euro, jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ stanowi naruszenie art. 2 Protokołu nr 7 do Konwencji, ponieważ zarówno abstrakcyjny wymiar kary, wynikający z przepisu ustawy (zob. par. 14-15 poniżej), jak i zastosowana wobec niego sankcja obejmowały karę pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty. Ponadto doszło do naruszenia zasady równości stron zawartej w art. 6 Konwencji, ponieważ organowi nakładającemu grzywnę oraz właściwemu ministrowi federalnemu przysługuje prawo wniesienia skargi do Najwyższego Trybunału Administracyjnego niezależnie od wysokości grzywny, a skarżący nie mógł tego zrobić (zob. par. 10 poniżej). 9.  W dniu 25 września 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odrzucił skargę skarżącego jako niemającą szans na powodzenie. W zakresie, w jakim w skardze zakwestionowano zgodność z Konstytucją art. 25a ust. 4 ustawy o sądownictwie administracyjnym, Trybunał stwierdził, że w świetle jego orzecznictwa w tej kwestii nic nie wskazywało na zarzucane przez skarżącego naruszenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa lub na naruszenie innego prawa w wyniku zastosowania sprzecznej z Konstytucją ustawy. Nie było zatem konieczne szczegółowe zbadanie zgodności z Konstytucją rzeczonych zagadnień prawnych. WŁAŚCIWE RAMY PRAWNE I PRAKTYKA Prawo krajowe i praktyka A. Federalna Ustawa Konstytucyjna 10.  Artykuły 133 i 144 w zakresie istotnym dla sprawy stanowią: Artykuł 133 „(1) Najwyższy Trybunał Administracyjny rozpoznaje: 1.  skargi przeciwko decyzjom okręgowego lub federalnego sądu administracyjnego, w których zarzuca się ich sprzeczność z prawem; [...] (4) Skarga przeciwko decyzji sądu administracyjnego jest dozwolona, jeżeli rozstrzygnięcie jest uzależnione od rozwiązania kwestii prawnej mającej zasadnicze znaczenie, w szczególności gdy w decyzji odstąpiono od orzecznictwa Najwyższego Trybunału Administracyjnego, gdy brak jest takiego orzecznictwa lub też dotychczasowe orzecznictwo Najwyższego Trybunału Administracyjnego w danej kwestii prawnej nie jest jednolite. Jeżeli przedmiotem decyzji jest nieznaczna grzywna, ustawa federalna może stanowić, iż skarga [Revision] jest niedozwolona. [...] (6) Skargę przeciwko decyzji sądu administracyjnego z powodu sprzeczności z prawem, może wnieść: [...] 2.  organ, którego decyzja jest przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym; 3.  minister federalny właściwy do spraw prawnych, o których mowa w art. 132 § 1 pkt 2;” Artykuł 144 „(1) Trybunał Konstytucyjny orzeka o skargach na decyzje [sądu administracyjnego], jeżeli skarżący twierdzi, że decyzja narusza konstytucyjnie gwarantowane prawa [...] (2) Trybunał Konstytucyjne może aż do czasu rozprawy na podstawie uchwały odmówić rozpatrzenia sprawy, jeżeli brak perspektyw na pomyślny jej wynik albo jeśli nie można się spodziewać, że wyrok wyjaśni zagadnienie z zakresu prawa konstytucyjnego. [...] (5) W zakresie, w jakim decyzja sądu administracyjnego dotyczy dopuszczalności skargi, skarga, o której mowa w § 1, jest niedopuszczalna.” B. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym 11.  Artykuł 88a ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym [Verfassungsgerichtshofgesetz] w zakresie istotnym dla sprawy stanowi: „(2) Skarga nie jest dozwolona przeciwko:  1.  ustaleniom dokonanym zgodnie z art. 25a ust. 1 ustawy o sądownictwie administracyjnym; Federalny Dziennik Ustaw nr 10/1985;” C.  Ustawa o sądownictwie administracyjnym 12.  Art. 25a ustawy o sądownictwie administracyjnym [Verwaltungsgerichtshofgesetz] w zakresie istotnym dla sprawy stanowi: „(1) W decyzji sąd administracyjny określa, czy dozwolona jest skarga na mocy art. 133 § 4 Federalnej Ustawy Konstytucyjnej. Należy sporządzić krótkie uzasadnienie decyzji. [...] (4)  Jeżeli w sprawie karnoadministracyjnej lub karnoskarbowej:  1.  może zostać nałożona kara grzywny w wysokości do 750 euro i nie może zostać nałożona kara pozbawienia wolności; oraz  2.  została nałożona kara grzywny w wysokości 400 euro, skarga nie jest dozwolona.” D. Ustawa o przestępstwach administracyjnych 13.  Ustawa o przestępstwach administracyjnych [Verwaltungsstrafgesetz] reguluje ogólne zasady dotyczące przestępstw administracyjnych i stosowanych procedur. W art. 10 – 18 określono sankcje za przestępstwa administracyjne, takie jak pozbawienie wolności (art. 12), grzywny (art. 13 – 15) czy konfiskata (art. 17). 14.  Artykuł 16, w którym mowa o karze pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty grzywny [Ersatzfreiheitsstrafe] – w zakresie istotnym dla sprawy – stanowi: “(1) Jeżeli jako sankcję nałożono grzywnę, należy jednocześnie ustalić wymiar kary pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty [für den Fall der Uneinbringlichkeit]. (2) Wymiar kary pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty nie może wynosić więcej niż maksymalny wymiar kary pozbawienia wolności przewidzianej dla danego przestępstwa administracyjnego – a jeżeli nie przewidziano kary pozbawienia wolności, nie może wynosić więcej niż dwa tygodnie. Wymiar kary pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty nie może wynosić więcej niż sześć tygodni [...]” 15.  Istotne fragmenty art. 54b, który dotyczy egzekwowania grzywien, stanowią, co następuje: „(1) Grzywna [...] podlega uiszczeniu w terminie dwóch tygodni od jej uprawomocnienia. Jeżeli wpłata nie zostanie otrzymana w tym terminie, można określić dodatkowy, stosowny termin, wynoszący nie więcej niż dwa tygodnie. Po upływie tego terminu wykonuje się karę pozbawienia wolności. Jeżeli istnieją powody, aby zakładać, że osoba ukarana nie jest gotowa uiścić grzywny lub że kwoty grzywny nie można ściągnąć w drodze egzekucji, ustalenie dodatkowego terminu nie jest konieczne, a organ dokonuje egzekucji bezzwłocznie lub postępuje zgodnie z ust. 2. [...] (2)  Jeżeli kwota grzywny jest nieściągalna [uneinbringlich] lub istnieją uzasadnione powody, aby tak zakładać, wykonuje się karę pozbawienia wolności odpowiadającą nieuiszczonej grzywnie. Kara pozbawienia wolności nie podlega wykonaniu, jeżeli uiszczono wymagalną kwotę grzywny. Tę informację należy podać w zarządzeniu wykonania kary [Aufforderung zum Strafantritt]. (3)  Wobec osoby ukaranej grzywną, od której ze względów finansowych nie można oczekiwać, że uiści grzywnę bezzwłocznie, organ zarządza stosowne przedłużenie terminu lub [udziela zezwolenia na] płatności w ratach [...] [Zezwolenie na] płatność w ratach można udzielić wyłącznie pod warunkiem bezzwłocznej wymagalności pozostałych rat w przypadku zalegania w płatności przynajmniej dwóch rat.” 16.  W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny określił, w jakich warunkach grzywnę jako sankcję administracyjną można uznać za „nieściągalną” [uneinbringlich]: „Na podstawie art. 54b ustawy o przestępstwach administracyjnych wykonanie kary pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty grzywny administracyjnej – zamiast nałożonej grzywny – nie jest pozostawione do uznania organu. Przeciwnie, przed wykonaniem kary pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty, organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie egzekucyjne celem ściągnięcia kwoty grzywny lub dochodzenie, którego wynik musi prowadzić do wniosku, iż istnieje duże prawdopodobieństwo niemożliwości ściągnięcia nałożonej kary. Decydująca nie jest chęć osoby skazanej do zapłaty, lecz rzeczywista niemożliwość ściągnięcia kwoty grzywny [tatsächliche Uneinbringlichkeit] [zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego B921/89 z dnia 26 lutego 1990 r., z dalszymi odniesieniami].” 17.  Zgodnie z orzecznictwem Najwyższego Trybunału Administracyjnego dochodzenie dotyczące sytuacji finansowej osoby skazanej winno być aktualne i kompleksowe oraz uwzględniać konkretne wskazania i aktualne dochody osoby (zob. postanowienia Trybunału Administracyjnego 94/02/0165 z dnia 20 maja 1994 r. i 2011/02/0232 z 22 lutego 2013 r.), tak aby stanowiło wystarczającą podstawę do wyciągnięcia wniosku o tym, że istnieją obiektywne powody ku temu, aby założyć, iż osoba nie jest zdolna do zapłaty. 18.  Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że zarządzenie wykonania kary musi zostać doręczone osobie skazanej. W przypadku braku takiego zarządzenia – które nie jest formalną decyzją [Bescheid] podlegającą skardze – wykonanie kary pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty jest sprzeczne z prawem i stanowi naruszenie prawa do wolności (zob. np. decyzje Trybunału Konstytucyjnego B175/85 z dnia 27 września 1985 r. i B463/87 z dnia 27 listopada 1987 r.). E. Ustawa o ruchu drogowym 19.  Artykuł 4 ustawy o ruchu drogowym [Straßenverkehrsordnung] w zakresie istotnym dla sprawy stanowi: „(1) Osoby, których zachowanie ma związek przyczynowy z wypadkiem drogowym: a) zatrzymują się bezzwłocznie, jeżeli kierują pojazdem; b) jeżeli w wyniku wypadku drogowego istnieje obawa, że doszło do szkody materialnej lub na osobie, podejmuje wszelkie działania celem uniknięcia takiej szkody; c) bierze udział w ustaleniu stanu faktycznego. [...] (5) Jeżeli w wyniku wypadku drogowego doszło wyłącznie do szkody materialnej [Sachschaden], osoby, o których mowa w ust. 1, zawiadamiają najbliższy posterunek policji o zdarzeniu bez zbędnej zwłoki; zawiadomienie nie jest wymagane, jeżeli osoby, o których mowa w ust. 1, a które poniosły szkody materialne, wymieniły się swoimi imionami i nazwiskami oraz adresami.” 20.  Artykuł 99 ust. 3 w odpowiedniej części brzmi następująco: “(3) Przestępstwo karnoadministracyjne [Verwaltungsübertretung] zagrożone karą grzywny w wysokości do 726 euro [i] – w przypadku nieściągalności kwoty grzywny – karą pozbawienia wolności w maksymalnym wymiarze dwóch tygodni popełnia: [...] b) osoba, która narusza postanowienia art. 4, w szczególności jeżeli [...] nie zawiadomi organu o szkodach materialnych, powstałych w wyniku wypadku drogowego [...]”. II. SPRAWOZDANIE WYJAŚNIAJĄCE DO PROTOKOŁU NR 7 DO KONWENCJI 21.  Stosowne paragrafy sprawozdania wyjaśniającego do Protokołu nr 7 do Konwencji stanowią, co następuje: „17.  W artykule przyznano prawo każdemu, kto został uznany przez sąd za winnego popełnienia przestępstwa, do rozpatrzenia przez sąd wyższej instancji jego sprawy, tak w przedmiocie orzeczenia o winie, jak i co do kary. Nie jest wymagane, aby w każdej sprawie osoba skazana miała prawo do takiego rozpatrzenia zarówno orzeczenia o winie, jak i o karze. Jeżeli więc osoba skazana przykładowo przyzna się do zarzucanego jej czynu, prawo może zostać ograniczone do rozpatrzenia sprawy co do kary. W porównaniu z brzmieniem analogicznych postanowień Paktu ONZ (art. 14 paragraf 5), słowo „sąd” dodano, aby wyraźnie zaznaczyć, iż rzeczone postanowienie nie dotyczy przestępstw sądzonych przez organy niebędące sądami w znaczeniu art. 6 Konwencji. 18.  Rozpatrywanie spraw przez sądy wyższej instancji w państwach członkowskich Rady Europy regulują różne przepisy. W niektórych państwach takie rozpatrywanie jest w pewnych sprawach ograniczone do zagadnień prawnych, tak jak w przypadku recours en cassation. W innych istnieje prawo do odwołania na podstawie zarzutów dotyczących zarówno ustaleń faktycznych, jak i zagadnień prawnych. W artykule pozostawiono kwestię sposobu i podstaw korzystania z tego prawa do rozstrzygnięcia w ramach porządku krajowego. [...] 20.  W ustępie 2 artykułu dopuszczono wyjątki od prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd wyższej instancji: – w przypadku drobnych przestępstw, określonych w ustawie; [...] 21.  W ustaleniu, czy czyn stanowi drobne przestępstwo, istotnym kryterium stanowi zagrożenie karą pozbawienia wolności.” PRAWO DOMNIEMANE NARUSZENIE ART. 6 KONWENCJI 22.  Skarżący zarzucił, że doszło do naruszenia zasady równości stron, jako że nie był w stanie wnieść skargi przeciwko decyzji okręgowego sądu administracyjnego do Najwyższego Trybunału Administracyjnego, a taką możliwość miał organ, który wydał przedmiotową decyzję. Skarżący powołał się na art. 6 ust. 1 Konwencji, który w odpowiednim zakresie stanowi: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego [...] rozpatrzenia jego sprawy [...] przez [...] sąd [...] przy rozstrzyganiu o [...] zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej”. 23.  Rząd stwierdził, że zarzut skarżącego nie dotyczył faktycznego naruszenia Konwencji, lecz hipotetycznych czy teoretycznych możliwości jej naruszenia, bowiem właściwy organ w niniejszej sprawie nie wniósł skargi. Ponadto zdolność organu wydającego przedmiotową decyzję lub właściwego ministra federalnego do wniesienia urzędowej skargi [Amtsrevision] (zob. paragraf 10 powyżej) niezależnie od wysokości grzywny nałożonej w postępowaniu nie stanowiła naruszenia zasady równości stron, jako że celem tego konkretnego środka prawnego była ochrona jednolitości i poprawności orzecznictwa okręgowych sądów administracyjnych, dzięki czemu możliwe było zapewnienie zgodności z prawem federalnym w państwie-federacji i jednolitej jego wykładni. Wreszcie, o ile ten organ i minister federalny byli w stanie wnieść urzędową skargę, tylko skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego, w którym mógł zarzucić naruszenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa lub zgłosić zastrzeżenia konstytucyjnoprawne dotyczące podstawy prawnej nałożonej grzywny i toku postępowania karnego. 24.  Skarżący zakwestionował powyższe stanowisko. Stwierdził, że fakt, iż rozpatrzenie decyzji wydanej w pierwszej instancji w drodze skargi do drugiej instancji przysługiwało tylko organowi administracyjnemu, będącemu organem ścigania w postępowaniu karnoadministracyjnym, ale nie oskarżonemu, skutkował tym, że organ cieszył się pozycją silniejszą od oskarżonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Mimo że obu stronom postępowania przysługiwały takie same prawa procesowe w pierwszej instancji, to oskarżyciel jako jedyny miał możliwość skierowania skargi na podstawie uchybień procesowych, takich jak oddalenie wniosku dowodowego, nieprzesłuchanie świadka itd., podczas gdy naruszenie praw procesowych skarżącego nie rodziło następstw, ponieważ skarżący nie miał możliwości wniesienia skargi do Najwyższego Trybunału Administracyjnego. 25.  Skarżący nadto uznał, że zdolność ministra federalnego do wniesienia urzędowej skargi do Najwyższego Trybunału Administracyjnego ma na celu zapewnienie jednolitości i poprawności orzecznictwa i wynika z uzasadnionego interesu publicznego. Rozważania te nie były jednak zasadne w odniesieniu do organu ścigania, któremu przysługiwało pełne prawo do wniesienia urzędowej skargi, które nie było ograniczone do spraw mających na celu zapewnienie jednolitości i poprawności orzecznictwa. 26.  Trybunał stale utrzymywał w swoim orzecznictwie, że Konwencja nie przewiduje instytucji actio popularis, a także, że jego zadaniem nie jest dokonywanie kontroli odpowiedniego prawa i praktyki in abstracto, ale określenie, czy sposób, w jaki zostały one zastosowane wobec skarżącego lub jaki wywarły wpływ, mógł dać podstawę do stwierdzenia naruszenia Konwencji. Zgodnie z tym w celu umożliwienia złożenia skargi na mocy art. 34 osoba musi wykazać, że środki, które zaskarżyła, dotyczyły jej w sposób bezpośredni. Jest to nieodzowne do zastosowania mechanizmu ochrony Konwencji, jednak tego kryterium nie należy stosować ściśle, mechanicznie czy w sposób wykluczający jakąkolwiek elastyczność w trakcie postępowania (zob. Roman Zakharov przeciwko Rosji [WI], skarga nr 47143/06, § 164, ETPC 2015, z dalszymi odniesieniami). 27.  W niniejszej sprawie Trybunał zauważa, po pierwsze, że w rzeczywistości wyłącznie organowi, który wydał przedmiotową decyzję, i ministrowi federalnemu właściwemu do niektórych zagadnień prawnych, określonemu zgodnie z prawodawstwem krajowym (zob. paragraf 10 powyżej), przysługiwało prawo wniesienia urzędowej skargi na podstawie zarzutu sprzeczności z prawem. Ani właściwy minister federalny ani organ, który wystawił mandat i pełnił rolę przeciwnika skarżącego w postępowaniu przed okręgowym sądem administracyjnym, nie wnieśli jednak faktycznie urzędowej skargi do Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Skarżący stwierdził, że sam fakt, iż stronie przeciwnej przysługiwało wniesienie takiej urzędowej skargi, sprawiał, że miała silniejszą pozycję w postępowaniu przed okręgowym sądem administracyjnym niż oskarżony. Niemniej z uwagi na brak uzasadnienia takiego argumentu, Trybunał nie dostrzega, w jaki sposób samo istnienie środka wzmacniało procesową pozycję strony przeciwnej na szkodę skarżącego w postępowaniu przed okręgowym sądem administracyjnym. 28.  W związku z tym fakty w niniejszej sprawie nie wskazują na to, aby skarżący mógł utrzymywać, że jest ofiarą naruszenia zasady równości stron, gwarantowanej przez art. 6 Konwencji. Niniejszy zarzut jest zatem niezgodny ratione personae z postanowieniami Konwencji w rozumieniu art. 35 ust. 3 lit. a, w związku z czym podlega odrzuceniu na podstawie art. 35 ust. 4. DOMNIEMANE NARUSZENIE ART. 2 PROTOKOŁU NR 7 DO KONWENCJI 29.  Skarżący zarzucił brak możliwości odwołania się do Najwyższego Trybunału Administracyjnego przeciwko decyzji okręgowego sądu administracyjnego. Powołał się na art. 2 Protokołu nr 7, który stanowi: „1.  Każdy, kto został uznany przez sąd za winnego popełnienia przestępstwa, ma prawo do rozpatrzenia przez sąd wyższej instancji jego sprawy, tak w przedmiocie orzeczenia o winie, jak i co do kary. Korzystanie z tego prawa, a także jego podstawy, reguluje ustawa. 2.  Wyjątki od tego prawa mogą być stosowane w przypadku drobnych przestępstw, określonych w ustawie, lub w przypadkach, gdy dana osoba była sądzona w pierwszej instancji przez sąd najwyższy albo została uznana za winną i skazana w wyniku zaskarżenia wyroku uniewinniającego sądu pierwszej instancji. Dopuszczalność 30.  Strony zgadzają się co do tego, że postępowanie przed okręgowym sądem administracyjnym przeciwko skarżącemu dotyczyło skazania za przestępstwo karne. Trybunał nie dostrzega powodu, by nie zgodzić się z tym poglądem. W istocie, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, art. 6 ust. 1 Konwencji w zakresie odnoszącym się do sprawy karnej ma zastosowanie w sprawach administracyjnych, jak ta przedmiotowa, i analogicznych postępowaniach karnoadministracyjnych, określonych w prawie austriackim (zob. Gradinger przeciwko Austrii, 23 października 1995 r., § 36, Seria A nr 328-C oraz Baischer przeciwko Austrii, skarga nr 32381/96, § 22, 20 grudnia 2001 r.). Pojęcie „przestępstwa” w pierwszym zdaniu art. 2 Protokołu nr 7 odpowiada pojęciu „oskarżenia w sprawie karnej” z art. 6 ust. 1 Konwencji (zob. Zaicevs przeciwko Łotwie, skarga nr 65022/01, § 53, 31 lipca 2007 r.). Z tego powodu art. 2 Protokołu nr 7 ma zastosowanie w niniejszej sprawie. 31.  Trybunał stwierdza, że zarzut nie jest ani w sposób oczywisty nieuzasadniony, ani niedopuszczalny z innych powodów wymienionych w art. 35 Konwencji. Należy go zatem uznać za dopuszczalny. Przedmiot skargiStanowiska stron 32.  Skarżący stwierdził, że doszło do naruszenia przysługującego mu prawa rozpatrzenia jego wyroku skazującego przez sąd wyższej instancji. Wyrok skazujący okręgowego sądu administracyjnego nie dotyczył drobnego przestępstwa, jako że zgodnie z orzecznictwem Trybunału przestępstwa zagrożone karą pozbawienia wolności do czternastu dni nie są uznawane za przestępstwa drobne (zob. Zaicevs, cyt. powyżej; Galstyan przeciwko Armenii, skarga nr 26986/03, 15 listopada 2007 r. oraz Gurepka przeciwko Ukrainie (nr 2), skarga nr 38789/04, 8 kwietnia 2010 r.). Przestępstwo, za które został skazany, było zagrożone karą do dwóch tygodni pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty. 33.  Jeżeli chodzi o argumentację Rządu, że oskarżony ma prawo zaskarżyć decyzję okręgowego sądu administracyjnego do Trybunału Konstytucyjnego, skarżący wskazał, że kompetencje decyzyjne Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie różnią się od tych przysługujących Najwyższemu Trybunałowi Administracyjnemu, zwłaszcza skoro przed Trybunałem Konstytucyjnym można podnieść jedynie naruszenie konstytucyjnie gwarantowanych praw, co oznaczało, w szczególności, że niewłaściwe zastosowanie prawa lub uchybienie procesowe można było zarzucić wyłącznie, jeżeli było ono na poziomie konstytucyjnym, na przykład poziom arbitralnego zastosowania prawa. Oddalenie wniosku dowodowego przez sąd pierwszej instancji, co miało miejsce w przypadku skarżącego, nie mogło niemniej zostać zaskarżone ze względu na nieosiągnięcie poziomu arbitralności. 34.  Rząd powołał się na szeroki margines oceny przysługujący ustawodawcy przy ustalaniu systemu ochrony prawnej i twierdził, że brak możliwości wniesienia przez skarżącego skargi przeciwko decyzji okręgowego sądu administracyjnego do Najwyższego Trybunału Administracyjnego był zgodny z art. 2 Protokołu nr 7, jako że jego podstawą był wyjątek od prawa do odwołania w sprawach karnych, mający zastosowanie w przypadku przestępstw drobnych. Przedmiotowe prawodawstwo krajowe spełnia właściwe kryteria sformułowane w orzecznictwie Trybunału, jako że maksymalną karą była grzywna w wysokości do 726 EUR i przestępstwo nie było zagrożone karą pozbawienia wolności. W sprawie Putz przeciwko Austrii (skarga nr 18892/91, decyzja Komisji z 3 grudnia 1993 r., niepubl.), Komisja za drobne przestępstwo w rozumieniu art. 2 ust. 2 Protokołu nr 7 uznała przestępstwo zagrożone sankcją karną, składającą się z grzywny w wysokości 10.000 szylingów austriackich (około 726 EUR) i do ośmiu dni pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty). 35.  Rząd stwierdził ponadto, że w każdym razie skarżący winien był skorzystać z możliwości rozpatrzenia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, co stanowiłoby wystarczające rozpatrzenie wyroku skazującego na potrzeby art. 2 Protokołu nr 7. Ocena Trybunału 36.  Trybunał najpierw oceni, czy czyn, za który został skazany skarżący, można uznać za „drobny” w znaczeniu art. 2 ust. 2 Protokołu nr 7 i czy w związku z tym sprawa podlega wyjątkowi od prawa do rozpatrzenia jej przez sąd wyższej instancji. 37.  W związku z tym Trybunał zaznacza, że w sprawozdaniu wyjaśniającym do Protokołu nr 7 wyraźnie stwierdzono, że przy ustalaniu, czy czyn stanowi drobne przestępstwo, istotnym kryterium jest to, czy za jego popełnienie grozi kara pozbawienia wolności. Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że jeżeli prawo przewiduje karę pozbawienia wolności jako karę główną, nie można uznać czynu za drobne przestępstwo w znaczeniu art. 2 ust. 2 (zob. Zaicevs, cyt. powyżej, § 55; Galstyan, cyt. powyżej, § 124; Stanchev przeciwko Bułgarii, skarga nr 8682/02, § 48, 1 października 2009 r. oraz Gurepka, cyt. powyżej, § 33). Trybunał również stwierdził, że przestępstwo drobnej kradzieży, niezagrożone karą pozbawienia wolności, jest przestępstwem drobnym, podlegającym wyjątkom dozwolonym w ustępie drugim art. 2 Protokołu nr 7 (zob. Luchaninova przeciwko Ukrainie, skarga nr 16347/02, § 72, 9 czerwca 2011 r.). Niemniej, brak zagrożenia karą pozbawienia wolności nie jest sam w sobie czynnikiem decyzyjnym w ocenie, czy czyn jest drobnym przestępstwem, pomimo jego istotności. Dokonując tej oceny Trybunał musi również uwzględnić konkretne okoliczności sprawy (zob. Saquetti Iglesias przeciwko Hiszpanii, skarga nr 50514/13, §§ 36 in fine oraz 44, 30 czerwca 2020 r., w którym zważył, że bardzo poważna kara pieniężna za przestępstwo celne, bez oceny proporcjonalności, również mogłaby wykluczać klasyfikację czynu jako drobne przestępstwo w znaczeniu tego przepisu). 38.  W niniejszej sprawie grzywna w wysokości 200 EUR, a w przypadku braku zapłaty kara pozbawienia wolności w wymiarze czterech dni, nałożona została na skarżącego za naruszenie ustawy o ruchu drogowym (zob. paragraf 5 powyżej), które uznaje się za przestępstwo karnoadministracyjne w ramach prawa krajowego. Na podstawie art. 99 ust. 3 ustawy o ruchu drogowym sankcją za przedmiotowe przestępstwo – niezawiadomienie policji o zdarzeniu, w którym doszło wyłącznie do szkody materialnej – jest „grzywna w wysokości do 726 euro [oraz] jeżeli kwota grzywny jest nieściągalna [...] kara pozbawienia wolności w wymiarze do dwóch tygodni (zob. paragraf 20 powyżej). W zakresie zróżnicowania sankcji karnych, o których mowa w ustawie o ruchu drogowym, ten najwyższy wymiar kary jest wyraźnie jednym z najmniej poważnych, co wskazuje, że w ramach krajowego porządku prawnego przedmiotowe przestępstwo zalicza się do mniej poważnych. 39.  Decyzja okręgowego sądu administracyjnego, który odrzucił skargę skarżącego na mandat (zob. paragraf 7 powyżej), nie podlegała zgodnie z art. 25a ust. 4 ustawy o sądownictwie administracyjnym zaskarżeniu do Najwyższego Trybunału Administracyjnego, ponieważ skarżącemu nie groziła grzywna w wysokości przekraczającej 750 EUR czy też kara (główna) pozbawienia wolności, a faktyczna grzywna, jaka została nałożona, nie wynosiła więcej niż 400 EUR (zob. paragraf 12 powyżej). 40.  Czyn, za który skarżący został skazany, nie był zagrożony karą pozbawienia wolności jako karą główną. Trybunał musi zatem ustalić, czy czyn, w stosunku do którego prawo przewiduje karę pozbawienia wolności w wymiarze do dwóch tygodni w przypadku braku zapłaty, można uznać za drobne przestępstwo na potrzeby art. 2 ust. 2 Protokołu nr 7; jest to zagadnienie, którego Trybunał jeszcze nie rozpatrzył. 41.  Skarżący argumentował, że taką karę należało traktować jako karę główną pozbawienia wolności i że w wyniku tego wyjątek na podstawie art. 2 ust. 2 Protokołu nr 7 dotyczący skazania za drobne przestępstwo nie miał zastosowania. Rząd nie zgodził się z tym. 42.  Trybunał uważa, że aby dokonać oceny, czy kara pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty ma wpływ na to, czy dany czyn można uznać za drobne przestępstwo, musi uwzględnić szczególne okoliczności sprawy (zob. mutatis mutandis, Saquetti Iglesias, cyt. powyżej, § 37), w szczególności prawdopodobieństwo faktycznego wykonania kary pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty. Musi zatem mieć na uwadze ramy prawne obejmujące wykonanie kary pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty. Trybunał zauważa, że po uprawomocnieniu się wyroku skazującego na grzywnę administracyjną, na podstawie art. 54b ustawy o przestępstwach administracyjnych zarządzenie wykonania kary pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty grzywny nie pozostaje do uznania organów (zob. paragraf 15 powyżej). Wręcz przeciwnie, jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie (zob. paragraf 16 powyżej), organ zobowiązany jest najpierw podjąć próbę wyegzekwowania zapłaty grzywny lub przeprowadzenia kompleksowego dochodzenia na temat sytuacji finansowej osoby skazanej. Osobę nadto należy poinformować o grożącym wykonaniu kary pozbawienia wolności i należy jej umożliwić uniknięcie tej kary poprzez zapłatę wymagalnej kwoty grzywny i złożenie wniosku o zapłatę grzywny w ratach. 43.  Trybunał w związku z tym uznaje, że pozbawienie wolności w przypadku braku zapłaty stanowi wyjątkowy środek w krajowym porządku prawnym, którego wykonanie podlega szeregowi zabezpieczeń procesowych. W szczególności osobę skazaną należy w wyraźny sposób uświadomić o tym ryzyku i należy jej umożliwić podjęcie odpowiednich środków, aby go uniknąć. W takich okolicznościach należy uznać ten środek jako zasadniczo odmienny od kary pozbawienia wolności będącej karą pierwotną, niewykluczający więc zaklasyfikowania czynu, za którego popełnienie został skazany skarżący, jako drobnego przestępstwa w znaczeniu art. 2 ust. 2 Protokołu nr 7. Trybunał nadto uznaje, że zarówno wysokość faktycznie nałożonej grzywny, jak i jej maksymalny wymiar, który groził skarżącemu, nie wydają się być same w sobie wystarczająco wysokie, aby przestępstwa nie można było uznać za drobne. Trybunał ma również na względzie, że w ramach krajowego systemu karnoadministracyjnego przedmiotowego przestępstwa nie uznaje się za poważne (zob. paragraf 38 powyżej). Co więcej, skarżący nie twierdził, że nie był w stanie zapłacić grzywny, czy też że wymierzając grzywnę o takiej wysokości, organ niedostatecznie uwzględnił jego sytuację finansową. 44.  Mając na uwadze ten wniosek nie jest konieczne zbadanie argumentów Rządu, że odwołanie do Trybunału Konstytucyjnego stanowiło procedurę odwoławczą, spełniającą wymogi art. 2 ust. 1 Protokołu nr 7, z której skarżący mógł skorzystać. 45.  Trybunał uznaje, że nie doszło do naruszenia art. 2 Protokołu nr 7 do Konwencji. Z TYCH PRZYCZYN TRYBUNAŁ Uznaje jednogłośnie zarzuty dotyczące braku możliwości odwołania do Najwyższego Trybunału Administracyjnego za dopuszczalne, a pozostałą część skargi za niedopuszczalną; Orzeka, sześcioma głosami do jednego, że nie doszło do naruszenia art. 2 Protokołu nr 7 do Konwencji. Sporządzono w języku angielskim i obwieszczono pisemnie dnia 26 października 2021 r., zgodnie z Regułą 77 §§ 2 i 3 Regulaminu Trybunału. Andrea Tamietti  Yonko Grozev  Kanclerz Przewodniczący Zgodnie z art. 45 ust. 2 Konwencji i Regułą 74 § 2 Regulaminu Trybunału do wyroku załączono opinię odrębną sędziego Vehabovicia. Y.G.R. A.N.T. OPINIA ODRĘBNA SĘDZIEGO VEHABOVICIA Stwierdzam z ogromną przykrością, że nie podzielam poglądów wyrażonych przez większość składu Izby. Oczywistym jest, że czyn, za który skarżący został skazany, nie był zagrożony karą pozbawienia wolności jako karą główną; niemniej rozstrzygnięcie czy czyn, dla którego prawo przewiduje karę pozbawienia wolności w wymiarze do dwóch tygodni w przypadku braku zapłaty, można uznać za przestępstwo „drobne” – jak uznała większość – jest punktem wyjścia dla rozważań. Jestem zdania, że czynnikiem decydującym nie jest maksymalna wysokość grzywny czy kwota grzywny faktycznie nałożonej, a pełen zakres stosowanych sankcji, do których zaliczała się możliwa kara pozbawienia wolności. Elementem decydującym jest możliwa kara w sensie abstrakcyjnym, a nie faktycznie zastosowana kara, jak w sprawie Gurepka przeciwko Ukrainie (nr 2) (skarga nr 38789/04, §§ 12 i 33, 8 kwietnia 2010 r.). W sprawie Putz przeciwko Austrii (skarga nr 18892/91, decyzja Komisji z 3 grudnia 1993 r., niepubl.), sytuacja jest odmienna od tej w niniejszej sprawie, jeżeli chodzi o wagę przestępstwa i karę, jak i procedurę zamiany sankcji pieniężnej na karę pozbawienia wolności. W przywołanej sprawie groźba zastosowania kary pozbawienia wolności w przypadku braku zapłaty bezpośrednio wynikała ze skazania skarżącego na podstawie ustawy o ruchu drogowym. Niezależnie od tego, czy jest to kara pierwotna czy wtórna, możliwa kara pozbawienia wolności niesie ze sobą poważne konsekwencje, których nie można uznać za „drobne” w znaczeniu art. 2 Protokołu nr 7 (zob. Kamburov przeciwko Bułgarii, skarga nr 31001/02, § 26, 23 kwietnia 2009 r.). Podzielam opinię, którą Trybunał wyraził w sprawie Shvydka przeciwko Ukrainie (skarga nr 17888/12, § 50, 30 października 2014 r.), iż w przypadkach, gdzie ma zastosowanie prawo do rozpatrzenia na podstawie art. 2 Protokołu nr 7, tam winno ono być równie skuteczne, co prawo dostępu do sądu zapisane w art. 6 ust. 1 Konwencji, przy uwzględnieniu istotnego miejsca, jakie w demokratycznym społeczeństwie zajmuje prawo do rzetelnego procesu sądowego. Ponadto, jak określono w pkt. 18 sprawozdania wyjaśniającego do Protokołu nr 7, można uznać, że sądy odwoławcze i kasacyjne spełniają wymóg rozpatrzenia sprawy przez sąd wyższej instancji; z kolei w tym kontekście nie wspomniano o trybunałach konstytucyjnych. W niniejszej sprawie zdaje się, że Trybunał Konstytucyjny ograniczał możliwość skarżącego do zarzucenia naruszenia przysługujących mu praw, i że skarżący miał jedynie możliwość zarzucenia niewłaściwego zastosowania prawa lub uchybienia procesowego, jeżeli osiągnęły one poziom arbitralnego zastosowania prawa. Powyższe w oczywisty sposób ograniczało zakres rozpatrzenia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny w porównaniu do tego, jakim dysponuje Najwyższy Trybunał Administracyjny. Co więcej, Trybunał Konstytucyjny nie zgodził się nawet na rozpatrzenie skargi skarżącego z uwagi na brak perspektyw na pomyślny jej wynik i uznał, że sprawa nie wymagała szczegółowego zbadania zgodności zagadnień prawnych z Konstytucją. W powyższych okolicznościach nie pozostaje mi nic innego, jak nie zgodzić się z większością w niniejszej sprawie. Jestem zdania, że skarżący nie miał możliwości skorzystania ze skutecznego rozpatrzenia dotyczącej go sprawy karnej przez sąd wyższej instancji w rozumieniu art. 2 ust. 1 Protokołu nr 7.