332/57

Nr. 1 Lawless gegen Irland Urteil vom 14. November 1960 (Kammer) – Institutionelle Verfahrensfragen – Ausgefertigt in französischer und englischer Sprache, wobei die französische Fas- sung maßgebend ist, veröffentlicht in Série A / Series A Nr. 1. Beschwerde Nr. 332/57, eingelegt am 8. November 1957; am 13. April 1960 von der Kommission vor den EGMR gebracht. EMRK: Bericht der Kommission, Art. 31; Parteistellung, Art. 44; Auslegungskom- petenz des Gerichtshofs, Art. 45 (Art. 32 n.F.). VerfO-KOM: Art. 76 (Text s.u. S. 2). Ergebnis: Verfahrenseinreden der Regierung zurückgewiesen. Sondervotum: Eins.   Sachverhalt und Verfahren: (Zusammenfassung) Dies  ist  der  erste  Fall,  den  die  Europäische Menschenrechtskommission (errichtet am 18.5.1954) dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (errichtet am 21.1.1959) vorgelegt hat. Der Beschwerdeführer (Bf.) Gerard Richard Lawless rügt in seiner Indivi- dualbeschwerde, vom 13. Juli bis 11. Dezember 1957 ohne Gerichtsurteil in Haft gehalten worden zu sein. Die Haft war, gestützt auf das Änderungsgesetz betr. Straftaten gegen den Staat von 1940 (Offences against the State (Amend- ment) Act, 1940), von einem Regierungsmitglied verfügt worden. Lawless stand im  Verdacht,  an  terroristischen  Aktivitäten  der  „Irish  Republican  Army (IRA)“ beteiligt gewesen zu sein. S.a. das Urteil in der Hauptsache, unten S. 10. Die  Europäische  Menschenrechtskommission  hatte  die  Beschwerde  am 30. August 1958 für zulässig erklärt und war – in einem, wie von der Konven- tion zwingend vorgeschrieben, nichtöffentlichen Verfahren – mehrheitlich zu dem Ergebnis gekommen, dass eine Verletzung der Konvention durch die irische Regierung nicht vorliegt. Ihr Votum ist in dem – ebenfalls nichtöffent- lichen – Bericht gem. Art. 31 der Konvention niedergelegt. Wegen der grund- sätzlichen Bedeutung der  aufgeworfenen Rechtsfragen hat die Kommission die Endentscheidung nicht dem Ministerkomitee des Europarates überlassen, sondern den Fall vor den Gerichtshof gebracht. Im Urteil Lawless (Nr. 1) geht es um prozesshindernde Einreden der iri- schen Regierung, des Weiteren um die Kontroverse, ob die Kommission ihren nichtöffentlichen Bericht dem Bf. zustellen darf, und schließlich um die Fra- ge, in welcher Weise die Stellungnahme des Bf. zum Votum der Kommission dem Gerichtshof für das von jetzt an öffentliche Verfahren, in dem der Bf. allerdings aus eigenem Recht nicht auftreten darf, durch die Kommission zur Kenntnis zu bringen ist. Im Urteil Lawless (Nr. 2) geht es um die Stellung des Bf. im Verfahren vor dem Gerichtshof (s.u. S. 8). Das Urteil Lawless (Nr. 3) ist die Entscheidung in der Hauptsache (s.u. S. 10). Zu der öffentlichen mündlichen Verhandlung am 3. und 4. Oktober 1960 sind erschienen: für  die  Europäische  Menschenrechtskommission:  C.H.M.  Wal-   dock, Präsident der Kommission, als Hauptdelegierter; C.Th. Eustathiades, Vize-Präsident der Kommission, und S. Petren, Mitglied der Kommission, als stellvertretende Delegierte; für die irische Regierung, Partei im vorliegenden Verfahren: T. Woods, ständiger Vertreter beim Europarat, Verfahrensbevollmächtigter, unterstützt durch: A. O’Keeffe, Attorney-General von Irland; S. Morrissey, Barrister-at- Law, Rechtsberater, Außenministerium; P. Reuter, Professor an der juristi- schen Fakultät in Paris; A.J. Hederman, Barrister-at-Law, Berater; und durch: O’Donovan, Chief State Solicitor; P. Berry, stellvertretender Generalsekre- tär, Justizministerium.   Anträge: Die irische Regierung beantragt in ihrer Replik auf die Stellungnahme der Kommission im schriftlichen Verfahren u.a.: „der Gerichtshof möge (1)  eine Entscheidung im vorliegenden Fall ablehnen, solange die Kommis- sion nicht überzeugend darlegt, dass sie zwischen dem 19. Dezember 1959 und dem 1. Februar 1960 die Frage der Anrufung des Gerichtshofs in kei- ner Weise behandelt hat; (2)   eine Befassung mit dem vorliegenden Fall ablehnen, solange für den Zeitraum, den die Kommission brauchte, um ihren Abschlussbericht dem Ministerkomitee und der Regierung vorzulegen, keine zufriedenstellende Erklärung gegeben worden ist; (…).“ In der mündlichen Verhandlung hat der Verfahrensbevollmächtigte der iri- schen Regierung erklärt, die Anträge zu 1 und zu 2 aus der Replik zurück- zunehmen, und abschließend beantragt: „der Gerichtshof möge (1)   erklären, dass jede Veröffentlichung des Berichts durch die Kommis- sion, außer in den von der Konvention ausdrücklich vorgesehenen Fällen, eine Verletzung der Pflichten darstellt, die der Kommission von der Kon- vention auferlegt sind; (2)   entscheiden, die Stellungnahmen des Bf. zu dem Bericht der Kommis- sion nicht zur Kenntnis zu nehmen; (3)  entscheiden, weitere Stellungnahmen des Bf. zu Fragen, die sich im vor- liegenden Verfahren stellen, nicht zur Kenntnis zu nehmen; (4)   erklären, dass eine korrekte Auslegung der Konvention die Kommis- sion nicht ermächtigt, in der Weise vorzugehen, wie sie es nach Art. 76 ih- rer Verfahrensordnung* beabsichtigt.“     * Art. 76 der VerfO-KOM lautet: Wenn ein Fall, der nach Art. 25 der Konvention an die Kommission gelangt ist, in der Folge vor den Gerichtshof gebracht wird, teilt der Sekretär der Kommission dies dem Beschwerdeführer unverzüglich mit. Wenn die Kommission nicht anders entscheidet, übermittelt der Sekretär dem Beschwerdeführer zu gegebener Zeit auch den Bericht der Kommission und informiert ihn, dass er inner- halb einer vom Präsidenten festgelegten Frist die Möglichkeit hat, zum Kommissions- bericht schriftlich Stellung zu nehmen. Die Kommission entscheidet, wie mit dieser Stellungnahme zu verfahren ist.   Entscheidungsgründe: (Übersetzung) In Erwägung, dass (…) der Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung am Oktober 1960 zur Kenntnis genommen hat, dass der Verfahrensbevoll- mächtigte der irischen Regierung die prozesshindernden Einreden der An- träge zu 1 und zu 2 aus der Replik zurückgenommen hat; dass die irische Re- gierung des Weiteren in der Sitzung vom 4. Oktober in ihren Anträgen die Einwendungen nicht aufrechterhalten hat, die sie im 7. Absatz der Replik in Bezug auf die Frageform der Feststellungen der Kommission zur Hauptsache formuliert hatte; dass demzufolge für den Gerichtshof kein Anlass besteht, sich zu diesen Fragen zu äußern; in Erwägung, dass der Gerichtshof in Anbetracht der abschließenden An- träge der Kommission und der irischen Regierung in der mündlichen Ver- handlung am 3. und 4. Oktober 1960 gehalten ist, ausschließlich die folgenden drei Fragen zu entscheiden: (i)        Steht Art. 76 der Verfahrensordnung der Kommission grundsätzlich in Widerspruch zur Konvention? (ii)      Durfte die Kommission, nachdem sie den Fall vor den Gerichtshof ge- bracht hatte, ihren Bericht dem Bf. G.R. Lawless unter den vom De- legierten der Kommission dargelegten Bedingungen zustellen, ohne die Vorschriften der Konvention zu verletzen? (iii)    Sollte der Gerichtshof, sei es auf Initiative der Kommission selbst oder sei es nach Autorisierung der Kommission durch den Gerichts- hof, die schriftlichen Stellungnahmen des Bf. Lawless zum Bericht der Kommission oder zu Fragen, die sich im Laufe des Verfahrens er- geben, über die Kommission zur Kenntnis nehmen?   (i)  Die behauptete generelle Unvereinbarkeit von Art. 76 der Verfahrens- ordnung der Kommission mit der Konvention In Erwägung, dass – unter den von der irischen Regierung in Bezug auf das Verfahren vor dem Gerichtshof erhobenen Verfahrenseinreden – Ziff. 4 der Anträge der Regierung zum Ziel hat, den Gerichtshof zu einer allgemeinen Aussage über die Vereinbarkeit von Art. 76 der Verfahrensordnung der Kom- mission mit der Konvention zu veranlassen; in Erwägung, dass die Konvention in Art. 19 die Errichtung sowohl der Kommission als auch des Gerichtshofs vorsieht, „[u]m die Einhaltung der Verpflichtungen sicherzustellen, welche die Hohen Vertragsparteien in dieser Konvention … übernommen haben“; dass sie [die Konvention] jedem dieser Organe zum Schutz der Menschenrechte bestimmte Aufgaben zugewiesen hat; dass sie der Kommission je nach dem Stand des Verfahrens unterschied- liche Zuständigkeiten übertragen hat; dass in der – im Wesentlichen in Ab- schnitt III der Konvention geregelten – Anfangsphase des Verfahrens die Hauptaufgabe der Kommission darin besteht, eine unabhängige Ermittlung des Sachverhalts vorzunehmen, eine gütliche Einigung herbeizuführen und ggf. das Initiativrecht zur Anrufung des Gerichtshofs auszuüben; dass danach, wenn ein Fall vor den Gerichtshof gebracht worden ist, die Kommission in erster Linie eine den Gerichtshof unterstützende Funktion hat und am Ver- fahren vor dem Gerichtshof beteiligt ist; dass sie jedoch in diesem Verfahrens-   abschnitt selbst Befugnisse wahrnimmt, die sich unmittelbar aus der Konven- tion ableiten und nicht vom Gerichtshof festgelegt werden; in Erwägung, dass sich aus der Gesamtheit der Bestimmungen über die Be- fugnisse des Gerichtshofs ergibt, dass dieser die Vorschriften der Konvention nicht in abstrakter Weise auszulegen hat, sondern ausschließlich in Bezug auf den konkreten Fall, mit dem er befasst worden ist; dass die Zuständigkeit des Gerichtshofs nach dem Wortlaut des Art. 45 „alle die Auslegung und Anwen- dung dieser Konvention betreffenden Fälle [umfasst]“; dass die Reichweite dieser Bestimmung durch andere Vorschriften der Konvention präzisiert und begrenzt wird, und zwar: (a) Art. 47, wonach „der Gerichtshof sich mit einem Fall nur befassen [darf], nachdem die Kommission festgestellt hat, dass die Versuche zur Erzielung einer gütlichen Einigung fehlgeschlagen sind, und nur innerhalb der in Art. 32 vorgesehenen Dreimonatsfrist“; (b) Art. 53, wo- nach allein die Hohen Vertragsparteien, „in allen Fällen, an denen sie betei- ligt sind“, durch die Entscheidungen des Gerichtshofs gebunden sind; in Erwägung, dass der Gerichtshof, wie sich aus dem Vorstehenden ergibt, keine Zuständigkeit hat, eine Bestimmung der Verfahrensordnung der Kom- mission für nichtig zu erklären, d.h. Entscheidungen zu fällen, deren Wirkun- gen sich gegenüber allen Vertragsstaaten der Konvention entfalten, denn das würde der Kompetenz zu verfahrensrechtlichen Urteilen bzw. Gutachten gleichkommen; dass demzufolge der Gerichtshof keine Prüfungskompetenz für Fragen hat, die ihm von der Kommission und der irischen Regierung in allgemeiner Weise gestellt werden; in Erwägung, dass es trotz alledem zu den Pflichten des Gerichtshofs ge- hört, in den bei ihm anhängigen konkreten Fällen über die Einhaltung der Konvention zu wachen und eventuelle Regelwidrigkeiten festzustellen und in einem solchen Fall die Anwendung jedweder verfahrensrechtlichen oder sonstigen Vorschriften, die gegen die Konvention verstoßen, abzulehnen; dass der Gerichtshof aus diesem Grund die konkrete Einrede zu prüfen hat;   (ii)  Die Zustellung des Berichts an G.R. Lawless durch die Kommission In Erwägung, dass die Kommission ihren gem. Art. 31 der Konvention er- stellten Bericht, wie im Laufe des Verfahrens festgestellt, einen Tag, nachdem sie den Gerichtshof, am 13. April 1960, mit dem vorliegenden Fall befasst hatte, dem Bf. G.R. Lawless zugestellt hat; in Erwägung, dass die irische Regierung vorträgt, die Kommission habe die Vorschriften der Konvention verletzt, indem sie G.R. Lawless von ihrem Be- richt Kenntnis gegeben hat; dass es nach dem Wortlaut von Art. 31 der Kon- vention den Vertragsstaaten ausdrücklich verwehrt sei, den Bericht zu ver- öffentlichen; dass dies ebenso für das Ministerkomitee [des Europarates] gel- te, außer wenn der betroffene Vertragsstaat die durch Entscheidung des Ministerkomitees gebotenen Maßnahmen nicht ergriffen hat; dass der Be- richt, wenn der Fall vor den Gerichtshof gebracht worden ist, dem Gerichts- hof vorbehalten und geheim bleibe, es sei denn, dass der Gerichtshof aus- drücklich eine Veröffentlichung genehmigt; dass nachdem die Vertragsstaaten sich im Rahmen der Konvention auferlegt haben, den Bericht der Kommis-   sion geheim zu halten, diese andererseits nicht frei seien, den Bericht nach Belieben – wann und wem – zugänglich zu machen, zumal die Kommission ihre Kompetenzen einzig dem freiwilligen Beitritt der Staaten zur Konven- tion verdanke; dass andernfalls die Vertragsstaaten im Hinblick auf die Ge- heimhaltungspflicht sich in einer der Kommission untergeordneten Position befinden würden; dass es kein schlichter Zufall sei, dass die Autoren der Kon- vention keine gesonderte Vorschrift eingefügt haben, die der Kommission die Veröffentlichung des Berichts verbietet; dass der einzelne [Bf.] nach dem Wortlaut der Konvention weder vor dem Ministerkomitee noch vor dem Ge- richtshof eine Rolle spiele; dass nach der Annahme des Berichts durch die Kommission der einzelne [Bf.] aus dem Verfahren „verschwinde“; in Erwägung, dass die Kommission (…); in Erwägung, dass nach Ansicht des Gerichtshofs das Verfahren in einem nach den Vorschriften der Konvention vor ihn gebrachten Fall sich von dem Verfahren unterscheidet, das vor der Kommission oder vor dem Ministerko- mitee anzuwenden ist; in Erwägung, dass die in Abschnitt III der Konvention geregelten Verfah- ren geheim sind; dass das Verfahren vor der Kommission, an dem der Bf. be- teiligt ist, gem. Art. 33 unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfindet; dass die Staaten, nachdem die Kommission ihren Bericht dem Ministerkomitee und den betroffenen Staaten zugeleitet hat, gem. Art. 31 Abs. 2 gehindert sind, den Bericht zu veröffentlichen; in Erwägung, dass nachdem ein Fall gem. Art. 48 der Konvention vor den Gerichtshof gebracht worden ist, das Verfahren einen gerichtlichen Charakter annimmt; dass in jeder demokratischen Gesellschaft i.S. der Präambel und der anderen Vorschriften der Konvention das Verfahren vor einem richterlichen Organ einen kontradiktorischen Charakter haben und öffentlich sein muss; dass dieses grundlegende Prinzip hinsichtlich der nationalen zivil- und straf- rechtlichen Gerichtsverfahren durch Art. 6 der Konvention gewährleistet ist; dass in Abschnitt IV der Konvention, der Aufbau und Zuständigkeiten des Gerichtshofs regelt, keine Vorschrift analog zu Art. 33 enthalten ist, der vor- schreibt, dass die Kommission unter Ausschluss der Öffentlichkeit tagt; dass zudem der Gerichtshof selbst in Art. 18 seiner Verfahrensordnung festgestellt hat, dass die Verhandlung vor ihm öffentlich ist, „sofern nicht der Gerichtshof aufgrund besonderer Umstände etwas anderes beschließt“; dass schließlich in Art. 51 der Verfahrensordnung vorgesehen ist, dass die Urteile des Gerichts- hofs „in öffentlicher Sitzung verkündet werden“; dass demzufolge das Verfah- ren vor dem Gerichtshof öffentlich ist; (…) in Erwägung, dass im vorliegenden Fall der Bf. G.R. Lawless, obwohl er nicht befugt ist, den Gerichtshof anzurufen oder aus eigenem Recht vor ihm zu erscheinen oder Stellungnahmen durch einen von ihm benannten Vertreter abzugeben, er gleichwohl von dem Verfahren vor dem Gerichtshof direkt be- troffen ist; dass nicht aus dem Blick geraten darf, dass es der Bf. ist, der das Verfahren vor der Kommission in Gang gebracht hat; dass der Bf. für den Fall, dass der Gerichtshof seine Rügen für begründet erklärt, durch jede Ent-   scheidung betroffen wäre, die der Gerichtshof gem. Art. 50 der Konvention zur Hauptsache fällt; dass Art. 38 seiner Verfahrensordnung den Gerichtshof ermächtigt, jede Person zu hören, deren Aussage ihm bei der Erfüllung seiner Aufgaben nützlich erscheint, was übrigens die irische Regierung und die Kommission  anerkennen; in Erwägung, dass die Kommission G.R. Lawless bei der Zustellung des Berichts ausdrücklich auf dessen vertraulichen Charakter hingewiesen hat, in- dem sie ihm untersagte, diesen zu veröffentlichen; in Erwägung, dass der Gerichtshof nach alledem der Meinung ist, dass die [Europäische Menschenrechts]Kommission nach den Vorschriften der Kon- vention befugt ist, wenn ihr dies nützlich erscheint, dem Bf. ihren Bericht oder Teile oder eine Zusammenfassung davon mit der Auflage eines Ver- öffentlichungsverbots zur Kenntnis zu geben; dass demzufolge die Kommis- sion, als sie im vorliegenden Fall ihren Bericht dem Bf. G.R. Lawless zustell- te, ihre Kompetenzen nicht überschritten hat;   (iii)  Zur Vorlage von Stellungnahmen des Bf. zum Kommissionsbericht durch die Kommission an den Gerichtshof und zu anderen im Verfahren sich ergebenden  Fragen In Erwägung, dass die Kommission beim Gerichtshof die Zustimmung be- antragt, ihm die Stellungnahmen des Bf. zum Kommissionsbericht als Doku- ment aus den Akten vorzulegen; (…) in Erwägung, dass (…) nach Art. 44 der Konvention allein die Vertragsstaa- ten und die Kommission das Recht haben, den Gerichtshof anzurufen sowie vor ihm aufzutreten; dass trotz alledem der Gerichtshof insbesondere seine Pflicht im Blick behalten muss, die Interessen des einzelnen Bf. zu wahren, der vor ihm nicht als Partei auftreten kann; dass das Verfahren vor dem Gerichtshof sowohl unter der Konvention als auch nach der Verfahrensordnung des Gerichtshofs auf Probleme gerichtet ist, die den Bf. betreffen; dass es im Interesse einer guten Ausübung der Gerichtsbarkeit liegt, dass der Gerichtshof den Standpunkt des Bf. kennt und ggf. in Erwägung zieht; dass der Gerichtshof zu diesem Zweck in jedem Fall und zuallererst über den Bericht der Kommission verfügt, der not- wendigerweise die Tatsachenbehauptungen und die rechtlichen Argumente des Bf. wiedergibt, selbst wenn [die Kommission] sich diese nicht zu eigen macht; zweitens über die schriftlichen und mündlichen Stellungnahmen der De- legierten und Berater der Kommission [verfügt], die als Vertreterin des öffent- lichen Interesses das Recht hat, die Ansichten des Bf., selbst wenn sie diese nicht teilt, als zur Erhellung der Probleme geeignetes Element vor dem Ge- richtshof in eigener Verantwortung darzulegen; dass drittens der Gerichtshof nach Art. 38 seiner Verfahrensordnung den Bf. hören kann und dass der Ge- richtshof außerdem das Recht hat, als Ermittlungsmaßnahme entweder die Kommission ex officio aufzufordern, oder sie auf Antrag zu autorisieren, ihm die Stellungnahmen des Bf. zum Kommissionsbericht oder zu jeder anderen im Laufe des Verfahrens sich stellenden spezifischen Frage vorzutragen; in Erwägung, dass im vorliegenden Fall der Antrag der Kommission, dem Gerichtshof mit seiner Zustimmung die Stellungnahmen des Bf. zum Kom-   missionsbericht vorzutragen, förmlich zur Kenntnis zu nehmen ist, dass der Gerichtshof jedoch vor Prüfung der Hauptsache nicht über genügend Er- kenntnisse verfügt, um diese Frage zu entscheiden; dass der Gerichtshof sich vorbehält, hierüber zu gegebener Zeit zu entscheiden;   Aus diesen Gründen entscheidet der Gerichtshof, –    die Rücknahme der prozesshindernden Einreden in den Anträgen zu 1 und zu 2 aus der Replik [s.o. S. 2] und der Einwendungen, die im 7. Absatz der Replik enthalten sind, durch die irische Regierung zur Kenntnis zu neh- men; –    mit sechs zu einer Stimme, die Verfahrenseinreden der Regierung in Ziff. 1, 3 und 4 der abschließenden Anträge [s.o. S. 2] zurückzuweisen; –    dass es im gegenwärtigen Stadium des Verfahrens nicht angezeigt ist, die Kommission zu autorisieren, die schriftlichen Stellungnahmen des Bf. zum Kommissionsbericht dem Gerichtshof zu übermitteln; –    einstimmig, in die Sachprüfung des Falles einzutreten. Zusammensetzung des Gerichtshofs (Kammer): die Richter Cassin, Präsident (Franzose), Maridakis (Grieche), Rodenbourg (Luxemburger), McGonigal (Ire), Balladore Pallieri (Italiener), Arnalds (Isländer), Arik (Türke); Kanzler: Modinos (Zypriot) Sondervotum: Richter Maridakis vertritt in seiner abweichenden Meinung einen der Kammer-Mehrheit entgegengesetzten Standpunkt.