33777/96

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA   CZWARTA SEKCJA   SPRAWA URBAŃCZYK przeciwko POLSCE   (SKARGA nr 33777/96)   WYROK – 1 czerwca 2004 r.   Wyrok ten stanie się prawomocny na podstawie warunków określonych   przez artykuł 44 § 2 Konwencji. Wyrok ten może ulec korekcie wydawniczej.   Europejski Trybunał Praw Człowieka (Czwarta Izba), zasiadając jako Izba   złożona z następujących sędziów:   Pan N. BRATZA, Przewodniczący,   Pan M. PELLONPÄÄ,   Pani V. STRÁŽNICKÁ,   Pan R. MARUSTE,   Pan S. PAVLOVSCHI,   Pan L. GARLICKI,   Pan J. BORREGO BORREGO, sędziowie   oraz Pan M. O’BOYLE, Kanclerz Sekcji,   obradując na posiedzeniu zamkniętym w dniu 11 maja 2004 r.,   wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w tym dniu:   POSTĘPOWANIE   1. Sprawa wywodzi się ze skargi (nr 33777/96) wniesionej w dniu 2 wrze-   śnia 1996 r. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej do Europejskiej Komi-   sji Praw Człowieka („Komisja”) na podstawie dawnego art. 25 Konwencji   o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności („Konwencja”) przez   polskiego obywatela, Pana Andrzeja Urbańczyka („skarżący”).   2. Skarżący był reprezentowany przez panią Elżbietę Urbańczyk, praw-   nika działającego w Częstochowie. Rząd polski („Rząd”) reprezentowany   był przez swojego pełnomocnika, pana Jakuba Wołąsiewicza z Ministerstwa   Spraw Zagranicznych.     3. Skarżący zarzucał, że postępowanie, w którym dochodził wydania   pozwolenia budowlanego przekroczyło rozsądny termin w rozumieniu art.   Konwencji. Skarżył się również na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 do Kon-   wencji, że jego prawo własności zostało naruszone przez to, że na skutek   długości tego postępowania nie mógł wykonywać przysługującego mu jako   właścicielowi prawa do pobudowania domu na działce.   4. Skarga została przekazana Trybunałowi w dniu 1 listopada 1998 r.,   kiedy to Protokół nr 11 do Konwencji wszedł w życie (art. 5 ust. 2 Protokołu   nr 11).   5. Skarga została przydzielona Czwartej Sekcji Trybunału (art. 52 § 1 Re-   gulaminu Trybunału). Wewnątrz tej Sekcji ustanowiono Izbę (zgodnie z art.   ust. 1 Konwencji) w celu zbadania sprawy, jak przewiduje art. 26 § 1 Re-   gulaminu Trybunału.   6. W dniu 1 listopada 2001 r. Trybunał zmienił skład swoich Sekcji (ar-   tykuł 25 § 1 Regulaminu). Sprawa ta została przydzielona nowo utworzonej   Czwartej Sekcji (art. 52 § 1 Regulaminu).   7. Na podstawie decyzji z dnia 28 maja 2002 r. Trybunał uznał skargę   za dopuszczalną.   FAKTY   I. OKOLICZNOŚCI SPRAWY   8. Skarżący urodził się w 1943 r. i mieszka w Częstochowie.   9. Na podstawie decyzji z dnia 3 kwietnia 1979 r. mienie poprzedników   prawnych skarżącego zostało wywłaszczone. Mienie obejmowało działkę   znajdującą się w Częstochowie przy ul. Wieluńskiej 30 (działka nr 30). Dom   zlokalizowany na tej działce został później zburzony.   10. W dniu 20 października 1987 r. Architekt Miejski w Częstochowie   wydał zezwolenie zezwalające J.M., właścicielowi warsztatu tapicerskiego   wynajmującemu budynki usytuowane na sąsiedniej działce (nr 28), zmoderni-   zować te budynki poprzez, między innymi, wykonanie okien i drzwi w ścianie   granicznej między dawną nieruchomością poprzedników prawnych skarżące-   go a działką nr 28. W późniejszym niesprecyzowanym terminie J.M. otworzył   sklep meblowy na działce nr 28.   11. Na mocy decyzji Rady Miejskiej w Częstochowie z dnia 6 marca   r. nieruchomość położona przy ul. Wieluńskiej 30 w Częstochowie   została zwrócona skarżącemu, jako że cel wywłaszczenia – budowa bloku   mieszkalnego – nie został zrealizowany.     A. Postępowanie dotyczące zgodności z prawem decyzji   z 20 października 1987 r.   12. 10 stycznia 1992 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Częstochow-   skiego o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 października 1987 r.   13. 28 lipca 1992 r. Wojewoda Częstochowski stwierdził nieważność de-   cyzji z 1987 r. Spółka M., będąca własnością J.M., który wynajmował działkę   nr 28, złożyła odwołanie do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownic-   twa. W dniu 9 listopada 1992 r. Minister utrzymał zaskarżoną decyzję. Spółka   M. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.   14. 3 marca 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje z dnia   lipca i 9 listopada 1992 r., na podstawie których nakazano spółce M. wy-   najmującej działkę nr 28 zablokować drzwi i okna wychodzące na działkę   skarżącego i sąsiadujące z granicą tej działki.   15. 14 czerwca 1994 r. Wojewoda Częstochowski oddalił wniosek skarżą-   cego o stwierdzenie częściowej nieważności decyzji z 1987 r. W dniu 18 sierp-   nia 1994 r. decyzja została utrzymana przez Ministra Gospodarki Przestrzen-   nej i Budownictwa. Najwidoczniej, w dniu 5 października 1994 r. skarżący   złożył odwołanie od tej decyzji.   16. 1 kwietnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje,   na podstawie których organy administracji odmówiły stwierdzenia nieważno-   ści decyzji z 1987 r. w zakresie, w jakim zezwalała ona na wykonanie drzwi   i okien w ścianie granicznej między działkami. Sąd uznał, że sprawa ta powin-   na być rozpatrzona ponownie ze szczególnym naciskiem na kwestię, czy bu-   dynek na działce nr 28 został zbudowany na podstawie pozwolenia budowla-   nego, czy też bez podstawy prawnej.   17. 10 sierpnia 1996 r. skarżący został poinformowany przez Urząd Wo-   jewódzki w Częstochowie, że zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające   w celu ustalenia, czy budynek na działce nr 28 został postawiony zgodnie   z prawem. Ponadto, w dniu 22 sierpnia 1996 r. został on powiadomiony,   że postępowanie nie zakończy się przed 26 sierpnia 1996 r.   18. 29 października 1996 r. Urząd Wojewódzki w Częstochowie odmówił   stwierdzenia nieważności decyzji z 1987 r. dotyczącej sąsiedniej działki nr 28.   Skarżący złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.   19. 19 lutego 1997 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił   w całości decyzję z 1987 r. dotyczącą działki nr 28, uznając, że wykonanie   okien i drzwi w ścianie sąsiadującej z działką nr 30 było niezgodne z prawem,   gdyż uniemożliwiało skarżącemu korzystanie z jego działki.   20. Listem z dnia 27 marca 1997 r. Urząd Miasta Częstochowy poinformo-   wał skarżącego i pozostałe strony postępowania, że sprawa dotycząca decyzji   z 1987 r. nie została załatwiona w terminie przewidzianym przez art. 35 Ko-   deksu postępowania administracyjnego. Wyznaczono nowy termin. Zgodnie   z nowym terminem sprawa miała być rozpatrzona do dnia 5 maja 1997 r.     21. 18 kwietnia 1997 r. spółka M. złożyła skargę do Naczelnego Sądu   Administracyjnego na decyzję z dnia 19 lutego 1997 r.   22. W odpowiedzi na skargę, że odwołanie od decyzji z dnia 19 lutego   r. nie zostało jeszcze rozpatrzone, skarżący został poinformowany przez   Naczelny Sąd Administracyjny listem z dnia 14 maja 1997 r., że z uwagi   na liczbę spraw zawisłych przez Sądem, istnieje opóźnienie wynoszące około   miesięcy w rozpatrywaniu spraw i wydawaniu wyroków.   23. 10 kwietnia 1997 r., J.U., jedna ze współwłaścicieli działki nr 30, która   stanowiła współwłasność również skarżącego, sprzedała swój udział w nieru-   chomości osobie trzeciej.   24. 19 maja 1997 r. skarżący złożył skargę na bezczynność administra-   cji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu 9 lipca 1997 r.   Urząd Wojewódzki w Częstochowie poinformował skarżącego, że jego skar-   ga na bezczynność organu w postępowaniu dotyczącym działki nr 28 nie mo-   gła zostać rozpatrzona w terminie 1 miesiąca przewidzianym przez prawo.   W dniu 28 lipca 1997 r. Urząd Wojewódzki w Częstochowie poinformował   skarżącego, że jego skarga była nieuzasadniona.   25. 2 lipca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głów-   nego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 1997 r., uznając,   że organy niższej instancji zaniechały ustalenia, czy nadzór Głównego Kon-   serwatora Zabytków powinien mieć zastosowanie do obszaru, na którym znaj-   dowała się działka nr 28.   26. 14 stycznia 2000 r. skarżący sprzedał swój udział w działce nr 30 oso-   bom trzecim.   27. 14 lutego 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił   decyzję z dnia 29 października 1996 r. i nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy   przez organ pierwszej instancji. Skarżący złożył odwołanie. W dniu 20 czerw-   ca 2000 r. skarżący złożył pismo do Sądu, skarżąc się, między innymi, że po-   stępowanie trwało nierozsądnie długo. Przewlekły charakter postępowania   zmusił go do sprzedania nieruchomości. Nie miał innego wyboru, gdyż nie-   ruchomość traciła na wartości na skutek długości postępowania. Jego prawa   właścicielskie zostały w sposób rażący naruszone w postępowaniu, w którym   organy wykazały oczywiste lekceważenie dla jego słusznego interesu.   28. 25 stycznia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decy-   zję z dnia 14 lutego 2000 r. wydaną przez Głównego Inspektora Nadzoru   Budowlanego, uznając, że nie ma potrzeby przekazania sprawy ponownie   do pierwszej instancji, zważywszy w szczególności na nadmierną długość   postępowania.   29. 13 stycznia 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił   decyzję z dnia 29 października 1996 r. i stwierdził nieważność całej decyzji   z 1987 r., uznając, że była ona wydana z rażącym naruszeniem postanowień   materialnego prawa budowlanego.     B. Postępowanie dotyczące wniosku skarżącego o wydanie   pozwolenia budowlanego   30. 10 stycznia 1992 r. skarżący zwrócił się do Wydziału Urbanistyki   i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w Częstochowie z wnioskiem o wy-   danie mu wskazania lokalizacyjnego na budowę domu mieszkalnego na jego   działce (nr 30).   31. 12 lutego 1992 r. Wydział wydał skarżącemu wstępne wskazanie lo-   kalizacyjne.   32. W liście z dnia 11 kwietnia 1992 r. skierowanym do Wydziału Urba-   nistyki i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w Częstochowie sąsiad skarżą-   cego, wynajmujący działkę przy ul. Wieluńskiej 28, zaprotestował przeciwko   wstępnemu pozwoleniu budowlanemu udzielonemu skarżącemu. W odpowie-   dzi datowanej na dzień 23 kwietnia 1992 r. Wydział poinformował go, że jego   zastrzeżenia były nieuzasadnione oraz że działka nr 28 musi być używana   w sposób zgodny z właścicielskimi prawami skarżącego do działki nr 30. Po-   nadto stwierdzono, że wskazanie lokalizacyjne udzielone skarżącemu było   zgodne z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego tej części mia-   sta, mającej charakter historyczny, który powinien być zachowany i rozwija-   ny. Podobne argumenty zostały wyłożone w liście z dnia 19 czerwca 1992 r.,   wysłanego najwidoczniej w odpowiedzi na dalsze skargi złożone przez sąsia-   da skarżącego.   33. 23 grudnia 1992 r. skarżący wnioskował o wydanie mu pozwolenia   budowlanego oraz przedłożył stosowną dokumentację techniczną na poparcie   swego wniosku.   34. 18 stycznia 1993 r. Dyrektor Urzędu Rejonowego w Częstochowie   zawiesił postępowanie dotyczące wniosku skarżącego o udzielenie mu osta-   tecznego pozwolenia budowlanego do czasu podjęcia ostatecznej decyzji   w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1987 r. Skar-   żący złożył odwołanie do Wojewody Częstochowskiego. Zaskarżona decyzja   została utrzymana przez Wojewodę w dniu 1 marca 1993 r. Skarżący złożył   następnie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.   35. 16 listopada 1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił skargę   skarżącego i uchylił zaskarżoną decyzję dotyczącą zawieszenia postępowa-   nia. Sąd podkreślił, po pierwsze, że postępowanie dotyczące statusu decyzji   z 1987 r. zostało faktycznie zakończone ostateczną decyzją oraz, po drugie,   że charakter tamtego postępowania, dotyczącego w istocie wykonania drzwi   i okien w ścianie granicznej między działkami nr 28 i 30, nie uniemożliwia   prowadzenia postępowania dotyczącego wniosku skarżącego o udzielenie mu   ostatecznego pozwolenia budowlanego.   36. 19 stycznia 1994 r. Urząd Rejonowy w Częstochowie poprosił skarżą-   cego o przedłożenie dokumentacji potwierdzającej jego tytuł prawny do dział-   ki nr 30.     37. Na mocy decyzji z dnia 21 lutego 1994 r. Wydział Urbanistyki, Ar-   chitektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Częstochowy odmówił   przyznania skarżącemu ostatecznego pozwolenia budowlanego. Wydział   ten uznał, że skarżący nie przedłożył dokumentów wykazujących, że propo-   nowana inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania   przestrzennego. Ponadto Wydział stwierdził, że nie została jeszcze wydana   ostateczna decyzja dotycząca wykonania drzwi i okien w ścianie granicznej   między działką skarżącego a działką nr 28.   38. 15 kwietnia 1994 r. Urząd Wojewódzki w Częstochowie oddalił od-   wołanie skarżącego od decyzji z dnia 21 lutego 1994 r.   39. 6 czerwca 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje   w sprawie odmowy udzielenia skarżącemu pozwolenia budowlanego z dnia   lutego 1994 r. i 15 kwietnia 1994 r. Sąd Administracyjny zauważył, że je-   śli skarżący rzeczywiście nie przedstawił wymaganej dokumentacji, powinien   był zostać wezwany do uzupełnienia swego wniosku zgodnie z wymogami   formalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że organy ad-   ministracyjne same zaniechały zebrania wszystkich dowodów koniecznych   do wydania odpowiedniej decyzji.   40. 31 sierpnia 1995 r. Urząd Rejonowy w Częstochowie poprosił skarżące-   go o przedłożenie dokumentów potwierdzających jego tytuł prawny do działki   oraz notarialną zgodę współwłaścicieli na postawienie budynku na niej. Skarżą-   cy został poinformowany, że jeśli nie przedłoży wymaganej dokumentacji, jego   wniosek o pozwolenie budowlane nie zostanie rozpatrzony.   41. 18 września 1995 r. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru   Budowlanego Urzędu Rejonowego poprosił skarżącego o przedłożenie de-   cyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej działki,   gdyż zgodnie z postanowieniami nowego Prawa Budowlanego z dnia 7 lipca   r. stanowiło to przesłankę dalszego rozpatrywania wniosku skarżącego   o wydanie pozwolenia budowlanego. Został on również poproszony o przed-   łożenie poprawek do pierwotnego projektu budowy, tak by uwzględnić obec-   ność okien i drzwi na granicy między działkami.   42. Postępowanie nie posunęło się do przodu do czasu, kiedy odpowied-   nio w dniu 10 kwietnia 1997 r. i 14 stycznia 2000 r. J.U. i skarżący sprzedali   swe udziały w nieruchomości osobom trzecim.   II. WŁAŚCIWE PRAWO KRAJOWE   A. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych   43. Na podstawie art. 196 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego,   mającego zastosowanie do dnia 1 października 1995 r., skarga do Naczelnego   Sądu Administracyjnego mogła zostać złożona na decyzję administracyjną   organu drugiej instancji na tej podstawie, że decyzja ta nie jest zgodna z pra-   wem.     44. Art. 207 ust. 2 stwierdzał, że sąd powinien uchylić decyzję w całości   lub w części, jeśli ustali, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa ma-   terialnego, że postępowanie prowadzące do wydania decyzji było obarczone   wadą, która powodowała nieważność decyzji lub jeśli nastąpiły takie wady   proceduralne w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji, które uza-   sadniały jego wznowienie1.   45. Zgodnie z art. 16 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym   z dnia 11 maja 1995 r., która weszła w życie w dniu 1 października 1995 r.,   sąd ten ma kompetencję do badania:   - - - - skarg na decyzje administracyjne rozstrzygające co do istoty sprawy,   skarg na postanowienia, na które służy zażalenie,   postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji,   innych niż określone wyżej aktów z zakresu administracji publicznej do-   tyczących przyznania albo uznania uprawnienia lub obowiązku2.   B. Długość postępowań administracyjnych   (a) Przed 1 października 1995 r.   46. Na podstawie art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego   z 1960 r. organ administracji był zobowiązany załatwiać sprawy bez zbędnej   zwłoki. Proste sprawy powinny być załatwiane niezwłocznie. W sprawach   wymagających postępowania wyjaśniającego decyzja pierwszej instancji po-   winna zostać wydana nie później niż w ciągu jednego miesiąca. W szczegól-   nie skomplikowanych sprawach decyzje powinny być wydane w ciągu dwóch   miesięcy.   47. Jeśli decyzja nie została wydana we wskazanych wyżej terminach,   skarga na podstawie art. 37 Kodeksu mogła być złożona do organu wyższej   instancji, który powinien wyznaczyć dodatkowy termin, oraz [nakazać] usta-   lić osoby winne niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podjąć   środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.   Art. 207 ust. 2. Decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi:   1) naruszenie prawa materialnego, chyba że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy,   2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn określonych   w art. 145 § 1,   3) inne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na   wynik sprawy. [przyp. tłum.]   Art. 16 ust. 1. Sąd orzeka w sprawach skarg na:   1) decyzje administracyjne,   2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo   kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty,   3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy   zażalenie,   4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej doty-   czące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z   przepisów prawa, (...). [przyp. tłum.]     (b) Po 1 października 1995 r.   48. W 1995 r. została uchwalona ustawa o Naczelnym Sądzie Administra-   cyjnym, która weszła w życie w dniu 1 października 1995 r. Stworzyła dalsze   szczególne procedury, w których mogła być podniesiona skarga na brak szyb-   kiego działania administracji.   49. Na podstawie art. 17 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny może   badać skargi na bezczynność administracji w postępowaniach administracyj-   nych w sprawach wskazanych w art. 16 ustawy.   50. Zgodnie z art. 26 ustawy, jeśli skarga na bezczynność organu admini-   stracji jest uzasadniona, Sąd zobowiąże właściwy organ do wydania decyzji   lub dokonania czynności bądź do przyznania albo uznania indywidualnego   uprawnienia lub obowiązku.   51. Ustawa z 1995 r. przyznała również Naczelnemu Sądowi Administra-   cyjnemu specjalne uprawnienia w celu zapewnienia przestrzegania przez or-   gany administracyjne wyroków tego sądu. Na podstawie art. 31 ustawy w ra-   zie stwierdzenia przez sąd, że organ administracji nie wykonał jego nakazu   wydania decyzji, sąd może nałożyć grzywnę na ten organ.   52. Sąd może, jeśli zezwalają na to okoliczności sprawy, wydać orzecze-   nie co do istoty sprawy.   53. Sąd może wydać takie decyzje, jeśli strona postępowania wezwała   wcześniej dany organ do wykonania nakazu sądu wydanego na podstawie   art. 17 ustawy.   54. Strona postępowania, która poniosła szkodę na skutek nieprzestrze-   gania przez organ administracji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego   wydanego na podstawie art. 17 ustawy, jest uprawniona do żądania odszko-   dowania od danego organu administracyjnego, zgodnie z zasadami odpowie-   dzialności cywilnej określonymi w Kodeksie cywilnym. Takie roszczenie po-   winno być najpierw złożone do tego organu. Decyzja w sprawie roszczenia   odszkodowawczego powinna zostać podjęta przez ten organ administracyjny   w ciągu trzech miesięcy.   55. Jeśli dany organ nie wyda orzeczenia w tym zakresie w powyższym   terminie, bądź jeśli strona nie jest usatysfakcjonowana przyznanym odszko-   dowaniem, może być złożone roszczenie odszkodowawcze przeciwko orga-   nowi administracji do sądu cywilnego.   56. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że zaniechanie działania przez   administrację zachodzi, jeśli nie podejmie ona żadnych kroków w celu zała-   twienia sprawy, lub jeśli podjęła takie kroki, ale nie skutkowały one wyda-   niem decyzji lub postanowienia, lub podjęciem innych stosownych środków.   Dla oceny skargi na bezczynność administracji przyczyny tego zaniechania   nie mają znaczenia. W szczególności bez znaczenia jest, czy czynność nie zo-   stała dokonana na skutek braku staranności organu lub na skutek jego prze-   konania, że dana decyzja lub czynność nie powinna zostać wcale wydana lub   wykonana (NSA Warszawa, wyrok z 1 grudnia 1998 r., U IV SAB 121/97).     PRAWO   I. DOMNIEMANE NARUSZENIE ARTYKUŁU 6 § 1 KONWENCJI   57. Skarżący skarży się na postawie art. 6 ust. 1 Konwencji na długość po-   stępowania, w którym wnioskował o wydanie mu pozwolenia budowlanego.   58. Art. 6 ust. 1 Konwencji we właściwej części stwierdza:   „Każdy ma prawo do ... rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie   przez ... sąd ... przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze   cywilnym ...”.   A. Okres podlegający rozpatrzeniu   59. Przedmiotowe postępowanie dotyczące pozwolenia budowlanego zo-   stało wszczęte w dniu 23 grudnia 1992 r. Było ono ściśle związane z po-   stępowaniem, które miało na celu stwierdzenie nieważności decyzji z dnia   października 1987 r. Jednakże okres podlegający rozpatrzeniu rozpoczął   się nie w tym dniu, ale w dniu 1 maja 1993 r., kiedy to weszła w życie dekla-   racja, na mocy której Polska uznała prawo do skargi indywidualnej na gruncie   dawnego art. 25 Konwencji. Trybunał odnotowuje, że w celu oceny, czy czas,   który upłynął po tej dacie, był rozsądny, należy wziąć pod uwagę stan sprawy   w tym dniu (zobacz m.in. wyrok w sprawie Humen p. Polsce [GC], nr 26614/   95, § 59, 15 października 1999 r., niepublikowany).   60. Co do zakończenia postępowania, Rząd utrzymywał, że trwało ono   do dnia 10 kwietnia 1997 r., kiedy J.U., jedna ze współwłaścicielek działki   nr 30, sprzedała swój udział na rzecz M.O. W opinii Rządu, nowy współ-   właściciel odmawiał wyrażenia zgody na budowę czegokolwiek na działce,   i w rezultacie organy administracyjne nie mogły wydać pozwolenia budowla-   nego na korzyść skarżącego. Skarżący kwestionował twierdzenia Rządu.   61. W opinii Trybunału Rząd nie przedstawił żadnych przekonujących   dowodów, że przedmiotowe postępowanie stało się bezcelowe w 1997 r. Tym   niemniej bezsporne jest, że w dniu 14 stycznia 2000 r. skarżący sprzedał swój   udział w działce nr 30. To, jak można zakładać, skutkowało utratą przez skar-   żącego interesu prawnego do wnioskowania o pozwolenie budowlane. Z tego   względu, na podstawie posiadanych danych, Trybunał uznaje, że okres pod-   legający rozpatrzeniu zakończył się w dniu 14 stycznia 2000 r., trwał więc   lat i 22 dni, z czego okres 6 lat, 8 miesięcy i 13 dni podlega pod jurysdykcję   Trybunału ratione temporis.     B. Stanowiska stron wyrażone przed Trybunałem   1. Oświadczenie Rządu   62. Rząd twierdził, że długość postępowania był rozsądna. Utrzymywał,   po pierwsze, że skarżący sam przyczynił się do przedłużenia postępowania,   gdyż nie dostarczył Urzędowi Rejonowemu w Częstochowie pewnych nie-   zbędnych dokumentów.   63. Po drugie, Rząd uznał, że sprawa była skomplikowana, głównie   z uwagi na fakt, że przed wydaniem pozwolenia budowlanego organy admi-   nistracyjne musiały ustalić ważność decyzji z 20 października 1987 r., która   zezwalała J.M. wykonanie okien i drzwi w ścianie granicznej między dział-   kami nr 30 i 28. Konieczne było również ustalenie, czy budynek usytuowany   na działce nr 28 został postawiony na podstawie pozwolenia budowlanego,   czy też bez żadnej podstawy prawnej. Rząd utrzymywał, że sprawa była jesz-   cze bardziej skomplikowana, gdyż decyzja z 20 października 1987 r. została   wydana, gdy państwo było właścicielem działki nr 30. Wskazywał na fakt,   że budynki przy ul. Wieluńskiej mieściły się w historycznej dzielnicy Czę-   stochowy, więc Wojewódzki Konserwator Zabytków musiał zdecydował,   czy były one zgodne z historycznym charakterem tego obszaru.   64. Rząd był zdania, że organy administracyjne prowadziły sprawę   z należytą starannością i wydawały decyzje bez zwłoki. Przyznał jednakże   fakt, iż postępowanie było zablokowane przez nierozwiązaną kwestię okien   i drzwi w ścianie granicznej między działkami nr 30 i 28 oraz że Naczelny Sąd   Administracyjny wydał liczne wyroki w postępowaniach dotyczących zarów-   no pozwolenia budowlanego, jak i decyzji z 1987 r.   2. Oświadczenie skarżącego   65. Skarżący odrzucił argument Rządu, że przewlekły charakter postępo-   wania był spowodowany zawiłością sprawy.   66. W jego opinii Naczelny Sąd Administracyjny opóźnił wydanie osta-   tecznej decyzji, zajmując się sprawami mniejszego znaczenia. Skarżący uznał   za szczególnie godne ubolewania, iż w wyroku z czerwca 1999 r. Sąd Admi-   nistracyjny nakazał zbadać, czy Konserwator Zabytków był właściwy do de-   cydowania o przeznaczeniu działek nr 28 i 30. Zauważył, że od lat wiedziano,   że ten obszar podlegał nadzorowi Urzędu Wojewódzkiego Konserwatora Za-   bytków. W tym kontekście skarżący odwołał się do listu z dnia 23 kwietnia   r. Wydziału Urbanistyki i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Często-   chowy, zgodnie z którym projektowany budynek współgrał z ogólną wizją   odbudowanej historycznej części miasta.   67. Co do prośby Urzędu Rejonowego z dnia 31 sierpnia 1995 r. o przed-   łożenie niezbędnej dokumentacji potwierdzającej tytuł prawny skarżącego   do jego działki, skarżący argumentował, że kłóciło się to w sposób jasny z de-     cyzją o zwrocie mu własności. Ponadto utrzymywał, że organy administracyj-   ne odmówiły mu dostępu do właściwych dokumentów.   68. Skarżący był zdania, że władze nie rozpatrzyły jego sprawy z nale-   żytą starannością. Podkreślił, że ze względu na długość postępowania mu-   siał porzucić plany inwestycyjne i sprzedać swój udział we własności działki   nr 30 za cenę poniżej jej wartości rynkowej, częściowo, aby spłacić swoje   długi. Ponadto, na skutek żądań organów administracyjnych musiał zlecić   przygotowanie zestawu planów architektonicznych domu, który zamierzał   zbudować, o wartości szacowanej w 2000 r. na około 301000 złotych. Plany   te okazały się całkowicie bezużyteczne.   C. Rozsądna długość postępowania   69. Trybunał przypomina, że rozsądna długość postępowania musi być   oceniana w świetle szczególnych okoliczności danej sprawy oraz z uwzględ-   nieniem kryteriów wypracowanych w orzecznictwie Trybunału, w szczegól-   ności stopnia zawiłości sprawy, postępowania skarżącego oraz właściwych   władz (zob. m.in. wyrok w sprawie Zwierzyński p. Polsce, nr 34049/96 z dnia   czerwca 2001 r., § 41 oraz Zawadzki p. Polsce, nr 34158/96 z dnia 20 grud-   nia 2001 r., § 69).   70. Trybunał nie znajduje nic, co by wskazywało, że wniosek skarżącego   o pozwolenie budowlane wiązał się ze szczególnie skomplikowanymi kwe-   stiami architektonicznymi lub technicznymi.   71. Trybunał uznaje, że nawet jeśli skarżący może być obwiniany o pew-   ną zwłokę z uwagi na niedostarczenie wymaganych dokumentów, nie można   uznać, że przyczynił się on do przedłużenia przedmiotowego postępowania   w stopniu decydującym.   72. W opinii Trybunału długość postępowania dotyczącego pozwolenia bu-   dowlanego nie może być badana bez uwzględnienia postępowania dotyczącego   ważności decyzji z dnia 20 października 1987 r., które rozpoczęło się w dniu   stycznia 1992 r. i trwało do 13 stycznia 2003 r. Wynik tamtego postępowania   był znacząco decydujący dla wyniku postępowania w sprawie wniosku skarżą-   cego o wydanie pozwolenia budowlanego. Trybunał zauważa, że na tok postę-   powania w sprawie ważności decyzji z dnia 20 października 1987 r. wpłynęły   okresy bezczynności po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szcze-   gólności między październikiem 1994 r. i kwietniem 1996 r. oraz między kwiet-   niem 1997 r. i lipcem 1999 r. Liczne przekazania sprawy do ponownego rozpa-   trzenia powodowały dalsze opóźnienia. Trybunał zauważa również, że dopiero   w 1996 r. organy zdecydowały się zbadać, czy zostało wydane pozwolenie bu-   dowlane w odniesieniu do budynku na sąsiedniej działce.   73. Jednocześnie władze administracyjne pozostawały bierne w odniesie-   niu do wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia budowlanego i po wrześniu   r. nie nastąpił jakikolwiek postęp w tej sprawie.     74. Trybunał przypomina, że art. 6 ust. 1 nakłada na układające się stro-   ny obowiązek zorganizowania swych systemów sądowych w taki sposób,   by ich sądy mogły działać zgodnie z wymogami tego artykułu, w tym obo-   wiązkiem rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (wyrok w sprawie Fry-   dlender przeciwko Francji, [GC], nr 30979/96, § 45, ECHR 2000-VII).   75. W świetle kryteriów wypracowanych w orzecznictwie i mając na wzglę-   dzie wszystkie okoliczności sprawy, Trybunał uznaje, że długość zaskarżonego   postępowania była nadmierna i nie pozostawała w zgodzie z wymogiem rozsąd-   nego terminu. Doszło więc do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji.   II. DOMNIEMANE NARUSZENIE ARTYKUŁU 1 PROTOKOŁU   NR 1 DO KONWENCJI   76. Skarżący skarżył się na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji,   że jego prawo własności zostało naruszone przez to, że na skutek nadmiernie   wydłużonych postępowań administracyjnych w sprawie jego wniosku o po-   zwolenie budowlane oraz ważności decyzji dotyczących budynków bezpo-   średnio sąsiadujących z jego działką, uniemożliwiono mu wykonywanie jego   właścicielskiego prawa do pobudowania domu na swoim terenie.   77. Rząd zakwestionował ten argument.   78. Art. 1 Protokołu nr 1 przewiduje:   „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia.   Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicz-   nym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasa-   dami prawa międzynarodowego.   Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa pań-   stwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu   korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpiecze-   nia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych”.   79. Mając na względzie okoliczności tej sprawy, Trybunał uważa, że skar-   ga na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 nie rodzi żadnych dodatkowych kwestii   do rozpatrzenia (zob. np. wyrok Zanghì przeciwko Włochom z dnia 19 lutego   r., Series A no. 194-C, § 23, oraz wyrok Di Pede przeciwko Włochom   z dnia 26 listopada 1996 r., Reports 1996-IV, no. 17, § 35).   III. ZASTOSOWANIE ARTYKUŁU 41 KONWENCJI   80. Artykuł 41 Konwencji stwierdza:   „Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej Proto-   kołów, oraz jeśli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się   Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Try-   bunał orzeka, gdy zachodzi potrzeba, słuszne zadośćuczynienie pokrzywdzonej   stronie”.     A. Szkoda   81. Skarżący domagał się z tytułu szkody majątkowej:   - 301000 złotych jako zwrot kwoty odpowiadającej zaktualizowanej war-   tości planów budowlanych, do których przedstawienia był zobowiązany   przez organy w celu uzyskania pozwolenia budowlanego,   - - 125000 złotych jako odszkodowanie za utratę spodziewanego zysku   z dzierżawy własności,   000 złotych jako odszkodowanie za zburzone budynki z czasów, gdy   nieruchomość poprzedników prawnych skarżącego została wywłaszczona.   82. Rząd uznał, że roszczenia skarżącego są nadmierne i że nie istnieje   bezpośredni związek między domniemaną szkodą a przedmiotowym postę-   powaniem.   83. Trybunał nie dostrzega żadnego związku przyczynowego między   stwierdzonym naruszeniem a domniemaną szkodą majątkową, odrzuca za-   tem to roszczenie. Z drugiej strony, Trybunał jest zdania, że można rozsądnie   uznać, że skarżący doznał szkody niemajątkowej z uwagi na długość postę-   powania dotyczącego wniosku o pozwolenie budowlane. Trybunał uznaje za-   tem, że w świetle szczególnych okoliczności sprawy oraz dokonując oceny   na zasadzie słuszności skarżącemu należy przyznać 5000 euro.   B. Koszty i wydatki   84. Skarżący nie dochodził zwrotu żadnych kosztów i wydatków związa-   nych z postępowaniem przed Trybunałem.   C. Odsetki   85. Trybunał uznaje za właściwe, by odsetki w razie zwłoki zostały usta-   lone zgodnie z marginalną stopą procentową Europejskiego Banku Centralne-   go, plus doliczyć trzy punkty procentowe.   Z TYCH POWODÓW TRYBUNAŁ JEDNOGŁOŚNIE   1. Uznaje, że miało miejsce naruszenie artykułu 6 ust. 1 Konwencji;   2. Uznaje, że:   (a) pozwane Państwo ma wypłacić skarżącemu, z tytułu szkody niema-   jątkowej, w ciągu trzech miesięcy od dnia, w którym wyrok stanie się   prawomocny zgodnie z artykułem 44 ust. 2 Konwencji, 5.000 euro   (pięć tysięcy euro), które będą przeliczone na polskie złote według   kursu z dnia uregulowania należności, plus jakikolwiek podatek, jaki   może być pobrany;   (b) po upływie wyżej wymienionych trzech miesięcy do dnia uregulowa-   nia należności zwykłe odsetki będą płatne od powyższej kwoty we-     dług marginalnej stopy procentowej Europejskiego Banku Centralne-   go z okresu zwłoki plus trzy punkty procentowe;   3. Oddala pozostałe roszczenia skarżącego o zadośćuczynienie.   Sporządzono w języku angielskim i obwieszczono pisemnie 1 czerwca   r., zgodnie z art. 77 §§ 2 i 3 Regulaminu Trybunału.   Michael O’BOYLE   Kanclerz   Nicolas BRATZA   Przewodniczący   69