35014/97

EUROPEJSKI TRYBUNAL PRAW CZLOWIEKA WIELKA IZBA SPRAWA HUTTEN-CZAPSKA przeciwko POLSCE (SKARGA nr 35014/97) WYROK � 19 czerwca 2006 r. Europejski Trybunal Praw Czlowieka, zasiadajc jako Wielka Izba skladajca si z nastpujcych sdzi�w: Pan L. WILDHABER, Przewodniczcy, Pan C.L. ROZAKIS, Pan J.-P. COSTA, Pan B.M. ZUPANCIC, Pan G. BONELLO, Pani F. TULKENS, Pan P. LORENZEN, Pan K. TRAJA, Pani S. BOTOUCHAROVA, Pan M. UGREKHELIDZE, Pan V. ZAGREBELSKY, Pan K. HAJIYEV, Pan E. MYJER, Pan S.E. JEBENS, Pan DAVID TH�R BJ�RGVINSSON, Pani I. ZIEMELE, sdziowie, Pani A. WYROZUMSKA, sdzia ad hoc, oraz Pan T.L. EARLY, Kanclerz Sekcji, obradujc 11 stycznia 2006 r. oraz 17 maja 2006 r. na posiedzeniach niejawnych, wydaje nastpujcy wyrok, kt�ry zostal przyjty w ostatniej, wyej wymienionej, dacie: POSTPOWANIE 1. Sprawa wywodzi si ze skargi (nr 35014/97) przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej wniesionej w dniu 6 grudnia 1994 r. do Europejskiej Komisji Praw Czlowieka (,,Komisja") na podstawie dawnego art. 25 Konwencji o Ochronie Praw Czlowieka i Podstawowych Wolnoci (,,Konwencja") przez obywatelk francusk pani Mari Hutten-Czapsk (,,skarca"). 2. Skarca byla reprezentowana przez pana B. Sochaskiego, adwokata praktykujcego w Szczecinie w Polsce. Polski Rzd (,,Rzd") byl reprezentowany przez pelnomocnika pana J. Wolsiewicza z Ministerstwa Spraw Zagranicznych. 3. Skarca zarzucala w szczeg�lnoci, e sytuacja stworzona w wyniku stosowania ustaw nakladajcych na wlacicieli budynk�w ograniczenia w odniesieniu do podwyszania czynszu oraz wypowiedzenia stosunku najmu stanowila naruszenie art. 1 Protokolu nr 1 do Konwencji. 4. Skarga zostala przekazana do Trybunalu w dniu 1 listopada 1998 r., kiedy wszedl w ycie Protok�l nr 11 do Konwencji (art. 5 � 2 Protokolu nr 11). 5. Skarga zostala przydzielona Czwartej Sekcji Trybunalu (art. 52 � 1 Regulaminu Trybunalu). 16 wrzenia 2003 r., po odbyciu posiedzenia co do dopuszczalnoci i istoty sprawy, Izba tej Sekcji, skladajca si z nastpujcych sdzi�w: Sir Nicolas Bratza, Prezes, Pan M. Pellonp��, Pani V. Str�znick�, powolana jako sdzia w odniesieniu do Polski, Pan J. Casadevall, Pan R. Maruste, Pan S. Pavlovschi, Pan J. Borrego oraz Pan M. O'Boyle, Kanclerz Sekcji, uznala skarg za czciowo dopuszczaln. 6. W wyroku z dnia 22 lutego 2005 (,,wyrok Izby") Trybunal uznal, e doszlo do naruszenia art. 1 Protokolu nr 1 do Konwencji. Ponadto Trybunal uznal, e powysze naruszenie wynika z systemowego problemu zwizanego z nieprawidlowym funkcjonowaniem legislacji krajowej w tym zakresie, w jakim nakladala ona, i nadal naklada, na wlacicieli budynk�w ograniczenia w podwyszaniu czynszu za mieszkania, uniemoliwiajc im otrzymywanie czynszu rozsdnie proporcjonalnego do koszt�w utrzymania wlasnoci. W zwizku z tym Trybunal wskazal, e w celu poloenia kresu systemowemu naruszeniu zidentyfikowanemu w niniejszej sprawie pozwane pastwo musi poprzez odpowiednie rodki prawne lub innej natury zapewni rozsdny poziom czynszu placonego skarcej i innym osobom znajdujcym si w takiej samej sytuacji lub zapewni mechanizm lagodzcy powyej wskazane konsekwencje kontroli pastwa nad podwykami czynszu dla ich prawa wlasnoci. W zakresie przyznania skarcej zadouczynienia za szkod materialn lub moraln wynikajc z naruszenia stwierdzonego w niniejszej sprawie Trybunal uznal, e kwestia zastosowania art. 41 nie jest jeszcze gotowa do rozstrzygnicia i wobec tego pozostawil j do p�niejszego rozpoznania w caloci, zwracajc si do Rzdu i skarcej o przedloenie, w terminie szeciu miesicy od daty, w kt�rej wyrok stanie si prawomocny zgodnie z art. 44 � 2 Konwencji, pisemnych stanowisk w tej kwestii, a w szczeg�lnoci o poinformowanie Trybunalu o ewentualnym porozumieniu ugodowym. W szczeg�lnoci Trybunal uznal w odniesieniu do art. 41 Konwencji, e kwesti przyznania skarcej zadouczynienia naley rozstrzygn nie tylko z uwzgldnieniem ewentualnego porozumienia, jakie moe zosta zawarte pomidzy stronami, ale take w wietle tych indywidualnych lub og�lnych rodk�w, jakie mog zosta podjte przez Rzd w celu wykonania wyroku. Do czasu wprowadzenia w ycie stosownych rodk�w o charakterze og�lnym Trybunal odroczyl rozpatrywanie skarg majcych swe r�dlo w tej samej og�lnej przyczynie (zob. � 196 wyroku Izby). 7. 20 maja 2005 roku Rzd, zgodnie z art. 43 Konwencji oraz art. 73 Regulaminu Trybunalu, zloyl wniosek o przekazanie sprawy do Wielkiej Izby. 6 czerwca 2005 roku zesp�l Wielkiej Izby przyjl wniosek. 8. Zgodnie z art. 27 �� 2 i 3 Konwencji oraz art. 24 Regulaminu Trybunalu ustalony zostal sklad Wielkiej Izby. Pani V. Str�znick�, powolana jako sdzia w odniesieniu do Polski, zrezygnowala z zasiadania w skladzie Wielkiej Izby (art. 28 Regulaminu Trybunalu). W jej miejsce Rzd powolal do pelnienia funkcji sdziego ad hoc Pani A. Wyrozumsk (art. 27 � 2 Konwencji oraz art. 29 � 1 Regulaminu Trybunalu). 9. Zar�wno skarca, jak i Rzd przedloyli pisemne stanowiska odnonie istoty skargi. Nastpnie strony zloyly odpowiedzi na stanowiska strony przeciwnej. 10. Dnia 11 stycznia 2006 r. w Budynku Praw Czlowieka w Strasburgu odbyla si jawna rozprawa (art. 59 � 3). Na rozprawie wystpili przed Trybunalem: (a) w imieniu Rzdu Pan P. STYCZE, Adwokat, Pan J. WOLSIEWICZ, Pelnomocnik, Pan Z. YDAK, Pan J. BAJOR, Pan S. JACKOWSKI, Pani A. MYKOWSKA, Doradcy; (b) w imieniu skarcej Pan B. SOCHASKI, Adwokat, Pan P. PASZKOWSKI, Doradca. Trybunal wysluchal wystpie Pana Sochaskiego, Pana Wolsiewicza i Pana Stycznia. FAKTY I. OKOLICZNOCI SPRAWY 11. Skarca, kt�ra jest obywatelk francusk polskiego pochodzenia, urodzila si w 1931 r. Przez dlugi okres mieszkala w Andresy we Francji. Obecnie mieszka w Poznaniu w Polsce. Jest wlacicielk budynku i przynalenej do niego nieruchomoci w Gdyni w Polsce. Nieruchomo naleala uprzednio do jej rodzic�w. A. Sytuacja og�lna 12. Polskie ustawodawstwo dotyczce regulacji czynszu jest konsekwencj wielu okolicznoci historycznych i wsp�lczesnych. Reim ustawowy ograniczajcy prawa wlacicieli budynk�w oraz regulujcy wzrost czynszu dzialal ju przed II wojn wiatow. Poniszy opis sytuacji og�lnej jest oparty na rozstrzygniciach polskiego Trybunalu Konstytucyjnego, kt�ry 12 stycznia 2000 r. przedstawil w jednym ze swoich wyrok�w dotyczcych zgodnoci z Konstytucj niekt�rych aspekt�w ustawodawstwa w zakresie regulacji czynszu, poglbione rozwaania odnonie uwarunkowa tych przepis�w oraz czynnik�w powodujcych utrzymanie ogranicze wywodzcych si z wczesnych lat reimu komunistycznego w Polsce. 13. System regulacji czynszu byl skutkiem wprowadzenia przez byle wladze komunistyczne tzw. publicznej gospodarki lokalami (zob. par. 67-70 poniej). Towarzyszyly mu przepisy radykalnie ograniczajce wysoko pobieranego czynszu. Stosowane przepisy wywodzily si z wyjtkowo sztywnego systemu przydzialu mieszka, kt�ry charakteryzowal pierwsze 30 lat reimu komunistycznego w Polsce. 14. Okolicznoci nie zmienily si zasadniczo po zakoczeniu rzd�w komunistycznych w 1989 r.; w rzeczywistoci na pocztku lat 90. sytuacja mieszkaniowa w Polsce byla szczeg�lnie trudna, co przejawialo si z jednej strony brakiem mieszka, z drugiej za wysokimi kosztami nabycia mieszkania. Regulowany przez pastwo czynsz, take w budynkach prywatnych, pokrywal jedynie 30% rzeczywistych koszt�w utrzymania budynk�w. W 1994 r. wzgldy spoleczne i ekonomiczne sklonily ustawodawc nie tylko do utrzymania element�w tzw. szczeg�lnego trybu najmu (zob. take par. 73 poniej) w odniesieniu do mieszka nalecych do pastwa, ale te do dalszego stosowania tego trybu � przejciowo przez okres 10 lat, kt�ry mial uplyn 31 grudnia 2004 r. � w stosunku do budynk�w i mieszka nalecych do os�b prywatnych. Podsumowujc, system stanowil polczenie ogranicze co do wysokoci pobieranego czynszu i ogranicze co do moliwoci wypowiedzenia najmu, nawet w odniesieniu do tych najemc�w, kt�rzy nie dotrzymywali warunk�w umowy. 15. Wr�d material�w zgromadzonych w 2000 r. przez Trybunal Konstytucyjny znajdowala si informacja przygotowana przez Urzd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zgodnie z t informacj w 1998 r., po czterech latach dzialania systemu regulacji czynszu, przecitny czynsz okrelony w ramach systemu pokrywal jedynie 60% koszt�w utrzymania budynk�w mieszkalnych. Brakujca cz pokrywana byla przez wlacicieli budynk�w. Skala problemu zostala okrelona jako bardzo dua, poniewa w tym czasie 2 960 000 mieszka (25,5% calych zasob�w mieszkaniowych kraju) wynajmowanych bylo w ramach systemu regulacji czynszu; liczba ta obejmowala okolo 600 000 mieszka w budynkach nalecych do prywatnych wlacicieli. Og�lna liczba mieszka w Polsce szacowana byla na okolo 11 600 000. Mieszkania w prywatnych budynkach objte systemem regulacji czynszu stanowily 5,2% zasob�w mieszkaniowych kraju. Informacja zawierala m.in. nastpujce stwierdzenie: ,,Przed ... [1994] czynsz regulowany pokrywal okolo 30% biecych koszt�w utrzymania. Obecnie po czterech latach dzialania systemu regulacji czynszu [z 1994], gminy okrelaly poziom otrzymywanego czynszu na rednim poziomie 60% koszt�w utrzymania... W odniesieniu do budynk�w nalecych do gmin, braki pokrywane s przez gminy, kt�re czsto wykorzystuj na ten cel dochody otrzymywane z najmu lokali uytkowych. W odniesieniu do budynk�w prywatnych, w kt�rych najemcy oplacaj czynsz regulowany, braki pokrywane s przez wlacicieli budynk�w". 16. W latach 2003-2004 Rzd zgromadzil w trakcie przygotowa do przedloenia projektu ustawy o zmianie ustawy o regulacji czynszu (zob. par. 114 i n. poniej) znaczn ilo material�w opisujcych obecn og�ln sytuacj mieszkaniow w Polsce. Sytuacja charakteryzuje si powanym brakiem mieszka. Zgodnie z Narodowym Spisem Powszechnym przeprowadzonym w 2002 r. brak ten, zdefiniowany jako r�nica pomidzy liczb gospodarstw a liczb mieszka, wynosi 1 500 000. Szczeg�lnie dotkliwy jest brak mieszka na wynajem. 17. W wietle danych zgromadzonych przez Gl�wny Urzd Statystyczny na temat og�lnej sytuacji finansowej gospodarstw wydatki gospodarstw na pokrycie koszt�w najmu i elektrycznoci stanowily w latach 1998-2003 14,5% � 15,4% wszystkich wydatk�w (18,6% -19,0% w gospodarstwach emeryt�w). W tym samym okresie pomidzy 7% a 10% gospodarstw zalegalo w platnociach czynszu (1998 � 7,5%; 1999 � 7%; 2000 � 7%; 2002 � 10%; 2003 � 9%). W 2000 r. okolo 54% ludnoci ylo poniej granicy ub�stwa, z czego 8% ylo poniej granicy skrajnego ub�stwa. W 2002 r. okolo 58 % ludnoci ylo poniej granicy ub�stwa, z czego 11% ylo poniej granicy skrajnego ub�stwa. 18. Rozmaite materialy otrzymane przez Urzd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast potwierdzaj, e przepisy odnoszce si do ochrony najemc�w majce zastosowanie do 31 grudnia 2004 r. (zob. take par. 89-93 poniej) ograniczaly zasoby mieszka na wynajem. Jednake zdaniem wladz wprowadzenie tzw. najmu komercyjnego � innymi slowy najmu rynkowego � poprzez zlikwidowanie ogranicze w podwyszaniu czynszu w prywatnych budynkach oraz zwolnienie wlacicieli budynk�w z obowizku zapewnienia ubogiemu najemcy lokalu zastpczego po wypowiedzeniu najmu, powinno zachci prywatnych inwestor�w do budowania dom�w czynszowych przeznaczonych jedynie na wynajem. 19. Rzd przytoczyl wiele danych w celu wskazania liczby os�b potencjalnie dotknitych przez dzialanie systemu regulacji czynszu. Stwierdzil, e zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Urzd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dzialanie odnonego ustawodawstwa dotykalo okolo 100 000 wlacicieli budynk�w oraz okolo 600 000 najemc�w. Zgodnie z innymi r�dlami cytowanymi przez Rzd og�lna liczba os�b dotknitych wynosila okolo 100 000 wlacicieli i 900 000 najemc�w. B. Okolicznoci sprawy do wydania wyroku Izby 1. Fakty, kt�re mialy miejsce przed 10 padziernika 1994 r. 20. Dom skarcej zostal wybudowany w 1936 r. jako dom jednorodzinny. Pierwotnie skladal si z dwupoziomowego mieszkania, piwnicy i strychu. 21. W czasie II wojny wiatowej w domu mieszkali olnierze armii niemieckiej. W maju 1945 r. dom przejla Armia Czerwona i umiecila w nim na pewien czas swoich oficer�w. 22. 19 maja 1945 r. Kierownik Wydzialu Mieszkaniowego Magistratu Miasta Gdynia wydal decyzj przyznajc pierwsze pitro dwupoziomowego mieszkania A.Z. 23. W czerwcu 1945 r. Sd Grodzki w Gdyni zarzdzil zwrot domu rodzicom skarcej. Rozpoczli oni renowacj domu, ale wkr�tce potem polecono im opuci nieruchomo. W padzierniku 1945 r. A.Z. wprowadzila si do domu. 24. 13 lutego 1946 r. wszedl w ycie Dekret z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu. Zgodnie z jego postanowieniami dom zostal objty publiczn gospodark lokalami (zob. take par. 13 powyej). 25. W 1948 r. wladze podjly pr�b sprzeday domu na publicznej aukcji na rzecz A.Z., kt�ra w tym czasie byla zatrudniona w Magistracie Miasta Gdyni, urzdzie odpowiedzialnym w tamtym czasie za sprawy publicznej gospodarki lokalami. W tym samym okresie rodzice skarcej usilowali bezskutecznie odzyska wlasno. 26. 1 sierpnia 1974 r. weszla w ycie ustawa Prawo lokalowe (,,ustawa z 1974 r. prawo lokalowe"). Te przepisy zastpily publiczn gospodark lokalami tzw. specjalnym trybem najmu (zob. take par. 14 powyej i 69 poniej). 27. W nieznanej dacie w 1975 r. W.P., kt�ry w owym czasie byl Kierownikiem Wydzialu Spraw Lokalowych Urzdu Miejskiego, pr�bowal kupi dom od brata skarcej. 28. 8 lipca 1975 r. Prezydent Miasta Gdyni wydal decyzj zezwalajc W.P. na zamian mieszkania, kt�re wynajmowal w innym budynku w ramach specjalnego trybu najmu na mieszkanie na parterze w budynku skarcej. Decyzja ta zostala podpisana w imieniu Prezydenta Miasta Gdyni przez urzdnika pastwowego, kt�ry byl podwladnym W.P. 28 stycznia 1976 r. Urzd Miejski w Gdyni wydal decyzj potwierdzajc, e zgodnie z przepisami regulujcymi specjalny tryb najmu mieszkanie zostalo wynajte W.P. na czas nieokrelony. P�niej, w latach 90., skarca domagala si uznania tej decyzji za niewan, ale uzyskala jedynie wydanie orzeczenia stwierdzajcego, e owa decyzja zostala wydana z naruszeniem prawa (zob. take par. 44-49 poniej). 29. 24 padziernika 1975 r. Kierownik Wydzialu Gospodarki Terenowej i Ochrony rodowiska Urzdu Miejskiego w Gdyni wydal decyzj o przejciu domu w zarzd pastwowy. Decyzja ta obowizywala od 2 stycznia 1976 r. 30. 3 sierpnia 1988 r. Sd Rejonowy w Gdyni, rozstrzygajc w zakresie wniosku krewnych A.Z. wydal wyrok, w kt�rym uznal, e po mierci A.Z. jej c�rka (J.P.) oraz zi (M.P.) odziedziczyli prawo najmu mieszkania na pierwszym pitrze w domu skarcej. 31. 18 wrzenia 1990 r. Sd Rejonowy w Gdyni wydal postanowienie stwierdzajce, e skarca nabyla w drodze dziedziczenia prawo do nieruchomoci rodzic�w. 25 padziernika 1990 r. Sd Rejonowy w Gdyni wpisal j do wlaciwej ksigi wieczystej. 32. 26 padziernika 1990 r. Prezydent Gdyni wydal decyzj przywracajc skarcej prawo zarzdzania domem. 31 lipca 1991 r. skarca, dzialajc poprzez pelnomocnika, przejla zarzdzanie domem od Gminy Miasta Gdyni. Wkr�tce potem rozpoczla renowacj domu. 33. W nieznanej dacie w latach 90. skarca zaloyla prywatn fundacj pod nazw Fundacja Bursztynowego Szlaku. Od 1991 r. podejmuje daremne wysilki umieszczenia siedziby fundacji w swoim domu. 2. Fakty, kt�re mialy miejsce po 10 padziernika 1994 r. 34. Po przejciu zarzdzania budynkiem skarca wszczla kilka postpowa � cywilnych i administracyjnych � w celu uniewanienia uprzednich decyzji administracyjnych oraz odzyskania posiadania mieszka w swoim domu. (a) Postpowania przed sdami cywilnymi (i) Postpowania eksmisyjne 35. 16 czerwca 1992 r. skarca zwr�cila si do Sdu Rejonowego w Gdyni o wydanie nakazu eksmisji jej najemc�w. W kwietniu 1993 r. na wniosek pozwanych postpowanie zostalo zawieszone. 26 kwietnia 1996 r. jej pow�dztwo zostalo oddalone. (ii) Postpowanie dotyczce przekwaterowania najemc�w i odszkodowania 36. W kwietniu 1995 r. skarca zwr�cila si do Sdu Wojew�dzkiego w Gdasku o nakazanie pozwanej Gminie Miasta Gdyni przekwaterowania lokator�w mieszkajcych w jej domu do mieszka nalecych do gminy. Zwr�cila si take do sdu o przyznanie jej odszkodowania, inter alia, tytulem tego, e wladze pozbawily jej rodzic�w i j moliwoci mieszkania w ich wlasnym domu, za dewastacj budynku oraz za arbitraln zmian jego przeznaczenia i za straty moralne. Dnia 5 lipca 1996 r. Sd Wojew�dzki orzekl, e zgodnie z ustaw o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z 2 lipca 1994 r. (,,ustawa z 1994 r.") pozwane wladze nie mialy obowizku przekwaterowania najemc�w do lokali znajdujcych si we wlasnoci gminy. Oddalil ponadto pozostal cz roszczenia. Skarca odwolala si. 37. 17 stycznia 1997 r. Sd Apelacyjny w Gdasku rozpatrzyl i oddalil jej apelacj. Zauwayl, e aden przepis ustawy z 1994 r. nie zobowizywal wladz gminnych do przekwaterowania najemc�w skarcej ani te do dostarczenia im, na wniosek skarcej, lokalu zastpczego. Odnone przepisy ustawy z 1994 r., a mianowicie art. 56 ust. 4 i 7 (zob. take par. 77 poniej) stanowily, e najemca musial opuci mieszkanie jedynie wtedy, gdy wlaciciel zaoferowal mu inne nalece do niego mieszkanie lub wladze lokalne zgodzily si przyzna najemcy lokal zastpczy nalecy do nich lub przez nie zarzdzany. Odnonie roszcze skarcej o odszkodowanie za straty finansowe doznane w wyniku wydania wadliwych decyzji administracyjnych, Sd Apelacyjny zauwayl, e takie roszczenia mog by rozstrzygane przez sdy powszechne jedynie wtedy, gdy pow�d zwr�cil si najpierw o odszkodowanie do wladz administracyjnych i wynik postpowania administracyjnego byl dla niego niekorzystny. Zwr�cil uwag skarcej na Kodeks postpowania administracyjnego, kt�ry regulowal zasady odpowiedzialnoci odszkodowawczej wladz publicznych za wydanie wadliwych decyzji. W zakresie, w jakim skarca domagala si odszkodowania za zdewastowanie domu i zmian jego przeznaczenia Sd Apelacyjny uznal, e pozwane wladze nie mog by uznane za odpowiedzialne za konsekwencje uprzednio obowizujcych ustaw. W szczeg�lnoci wladze lokalne nie byly odpowiedzialne za wydanie powojennych ustaw wprowadzajcych restrykcyjne zasady dotyczce najmu mieszka w domach prywatnych oraz publicznej gospodarki lokalami. Nie mog te odpowiada za obowizywanie specjalnego trybu najmu wprowadzonego ustaw z 1974 r. oraz dzialaniem ustawy z 1994 r., kt�ra zawierala niekt�re podobne zasady ochrony najemc�w, kt�rzy nawizali na podstawie decyzji administracyjnych stosunek najmu mieszka w domach prywatnych wlacicieli (zob. take par. 71-72 poniej). Sd zauwayl w konkluzjach, e pozwana gmina nie moe by odpowiedzialna za jakiekolwiek szkody wyrzdzone przez najemc�w skarcej. 38. Nastpnie skarca zloyla kasacj do Sdu Najwyszego. 13 listopada 1997 r. Sd Najwyszy odrzucil kasacj z powod�w proceduralnych. Sd uznal, e skarca nie spelnila wlaciwych wymog�w formalnych; w szczeg�lnoci nie wskazala konkretnych przepis�w prawa cywilnego, kt�rych naruszenie zarzucala sdom niszych instancji. (b) Postpowania administracyjne (i) Postpowanie dotyczce uniewanienia decyzji z 19 maja 1945 r. 39. W padzierniku 1995 r. skarca zwr�cila si do Samorzdowego Kolegium Odwolawczego w Gdasku o stwierdzenie niewanoci decyzji Kierownika Wydzialu Mieszkaniowego Magistratu Miasta Gdyni z 19 maja 1945 r. Na mocy tej decyzji pierwsze pitro mieszkania w domu skarcej zostalo przydzielone A.Z. Decyzja ta stanowila take podstaw dla przyznania prawa najmu mieszkania w domu skarcej nastpcom prawnym A.Z. (zob. take par. 22-23 i 30 powyej). 40. 26 czerwca 1997 r. SKO oddalilo wniosek. Uznalo, e zaskarona decyzja zostala podjta na podstawie przepis�w Dekretu o komisjach mieszkaniowych wydanego przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego dnia 7 wrzenia 1944 r. Dekret ten regulowal w owym czasie wszystkie kwestie dotyczce mieszkalnictwa. SKO stwierdzilo, e decyzja nie zostala wydana przez wlaciwy organ i w konsekwencji byla wydana z naruszeniem prawa. Jednake Kolegium nie moglo stwierdzi niewanoci decyzji, poniewa zgodnie z art. 156 � 2 Kodeksu postpowania administracyjnego, jeeli od dnia wydania decyzji wydanej z naruszeniem przepis�w uplynlo wicej ni 10 lat, SKO moglo jedynie stwierdzi, e zostala ona wydana z naruszeniem prawa. 41. Skarca odwolala si do Naczelnego Sdu Administracyjnego. 15 stycznia 1998 r. NSA odrzucil jej skarg, poniewa nie wyczerpala ona obowizkowego rodka odwolawczego w postaci wniosku do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy. 42. Nastpnie skarca zloyla taki wniosek. 23 czerwca 1998 r. SKO utrzymalo w mocy swoj decyzj z 26 czerwca 1997 r. Skarca zloyla skarg do Naczelnego Sdu Administracyjnego. Prokurator Wojew�dzki w Gdasku przylczyl si do postpowania i wni�sl skarg w imieniu skarcej. 43. 8 czerwca 1999 r. Naczelny Sd Administracyjny odrzucil obie skargi. Potwierdzil, e zaskarona decyzja byla niezgodna z prawem. Dodal, e doszlo do naruszenia zasad proceduralnych w kilku kwestiach (np. rodzice skarcej nie byli powiadomieni o postpowaniu i nigdy nie mieli moliwoci zakwestionowania decyzji; dodatkowo, brak bylo dla niej podstawy prawnej), jednake zgodnie z art. 156 � 2 Kodeksu postpowania administracyjnego sd nie m�gl uniewani decyzji, a jedynie orzec, e zostala ona wydana niezgodnie z prawem. Sd zauwayl, e powysze naruszenia zasad proceduralnych mogly by naprawione poprzez wznowienie postpowania. (ii) Postpowanie dotyczce uniewanienia decyzji z 8 lipca 1975 r. 44. W 1992 r. skarca zwr�cila si do Samorzdowego Kolegium Odwolawczego w Gdasku o stwierdzenie niewanoci decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 8 lipca 1975 r. Na mocy tej decyzji przyznano W.P. prawo najmu mieszkania na parterze domu skarcej (zob. take par. 33 powyej). 45. 27 stycznia 1994 r. SKO odrzucilo wniosek skarcej. Skarca zloyla skarg do Naczelnego Sdu Administracyjnego. 46. 14 czerwca 1995 r. sd oddalil skarg. Stwierdzil, e mieszkania w domu skarcej byly wynajmowane w ramach specjalnego trybu najmu wprowadzonego ustaw z 1974 r. i na mocy tej ustawy prezydent byl wlaciwy do wydania rzeczonej decyzji. Zauwayl ponadto, e pomimo pewnych bld�w proceduralnych popelnionych przez Prezydenta Miasta Gdyni (kt�re mogly by naprawione poprzez wznowienie postpowania) decyzja miala podstaw prawn i dlatego nie mogla by uznana za niewan. 47. 17 wrzenia 1994 r. skarca zwr�cila si do Prezydenta Miasta Gdyni o wznowienie postpowania i uniewanienie zakwestionowanej decyzji. Prezydent odrzucil wniosek, poniewa zostal zloony z uchybieniem terminu. 48. 29 grudnia 1995 r. Samorzdowe Kolegium Odwolawcze w Gdasku wznowilo z urzdu postpowanie. SKO stwierdzilo, e zaskarona decyzja zostala wydana w imieniu Prezydenta Miasta Gdyni przez urzdnika pastwowego, kt�ry byl podwladnym W.P. i ten fakt sam w sobie stanowil wystarczajc podstaw dla wznowienia postpowania zgodnie z art. 145 � 1 (3) Kodeksu postpowania administracyjnego. Okoliczno ta powodowala, e decyzja byla niezgodna z prawem. Jednake na skutek tego, e od daty wydania decyzji uplynlo ponad 5 lat, Kolegium nie moglo jej uniewani. W jego kompetencji lealo jedynie orzeczenie, e zostala ona wydana niezgodnie z prawem, jak stanowi to art. 146 � 1 Kodeksu postpowania administracyjnego. 49. Skarca zloyla skarg do Naczelnego Sdu Administracyjnego, zarzucajc, e decyzja nigdy nie zostala dorczona wlacicielom domu i powinna zosta uznana za niewan. 28 listopada 1996 r. jej skarga zostala oddalona. (iii) Postpowanie dotyczce uniewanienia decyzji z 24 padziernika 1975 r. 50. 4 padziernika 1994 r. skarca zwr�cila si do Urzdu Miasta Gdyni o wznowienie postpowania administracyjnego zakoczonego 24 padziernika 1975 r. decyzj Kierownika Wydzialu Gospodarki Terenowej i Ochrony rodowiska Urzdu Miejskiego w Gdyni. Na mocy tej decyzji budynek skarcej przejto w zarzd pastwowy (zob. take par. 29 powyej). Skarca ponadto zwr�cila si o uniewanienie tej decyzji, twierdzc, e brak jej bylo podstawy prawnej. W szczeg�lnoci dom zostal nieprawidlowo sklasyfikowany jako dom wielorodzinny, kiedy w rzeczywistoci byl i nadal jest on domem jednorodzinnym i jako taki nie powinien zosta przejty w zarzd pastwowy. Decyzja ta zdaniem skarcej wydana byla jedynie w celu osignicia korzyci przez Kierownika Wydzialu Spraw Lokalowych Urzdu Miejskiego w Gdyni. W jej opinii decyzja byla wydana wylcznie w celu legalizacji � a przez to z naruszeniem prawa � decyzji z 8 lipca 1975 r., na mocy kt�rej W.P. nabyl prawo najmu mieszkania w jej budynku. 51. 7 grudnia 1994 r. Prezydent Miasta Gdyni odm�wil wznowienia postpowania, poniewa wniosek zostal zloony z uchybieniem terminu. 12 czerwca 1995 r. Samorzdowe Kolegium Odwolawcze w Gdasku utrzymalo w mocy decyzj prezydenta. Nastpnie skarca wniosla skarg do Naczelnego Sdu Administracyjnego. 14 listopada 1996 r. sd uchylil obie decyzj, uznajc, e Prezydent Gdyni nie byl wlaciwy dla rozpatrzenia wniosku. 52. 27 lutego 1997 r. Samorzdowe Kolegium Odwolawcze w Gdasku wznowilo postpowanie zakoczone decyzj z 24 padziernika 1975 r. 28 kwietnia 1997 r. Kolegium uznalo, e decyzja zostala wydana z naruszeniem prawa, poniewa wlaciciele budynku nie zostali poinformowani o postpowaniu. Stwierdzilo, e Urzd Miejski w Gdyni nie dzialal z naleyt starannoci. W szczeg�lnoci nie poczynil stara w celu ustalenia, kto byl nastpc prawnym wlacicieli budynku. W rzeczywistoci w owym czasie skarca i jej brat regularnie placili nalene podatki od nieruchomoci do Urzdu Miejskiego. Powolujc si na art. 146 � 1 Kodeksu postpowania administracyjnego, Kolegium odm�wilo uniewanienia decyzji, poniewa od daty wydania decyzji uplynlo ponad 5 lat. 53. W nieznanej dacie w 2002 r. skarca zwr�cila si do Wojewody Pomorskiego o uznanie decyzji z 24 padziernika 1997 r.1 za niewan. Wniosek zostal przekazany do Samorzdowego Kolegium Odwolawczego w Gdasku, kt�re bylo organem wlaciwym do zajcia si spraw. Kolegium odm�wilo zajcia si wnioskiem 13 maja 2002 r., uznajc spraw za res judicata. 3. Sytuacja najemc�w skarcej (a) Powierzchnia mieszka 54. Strony przedstawily r�nice si informacje co do aktualnej powierzchni uytkowej mieszka w domu skarcej, co stanowi niezbdny czynnik dla okrelenia nalenego czynszu. (i) Rzd 55. Rzd twierdzil, e powierzchnia uytkowa domu skarcej wynosi 196 m2. Przedstawil dokument inwentaryzacji sporzdzony 1 sierpnia 1991 r. 1 Powinno by 1975 r. przez Urzd Miejski w Gdyni w zwizku z przekazaniem administracji budynkiem przez Urzd Miejski w Gdyni skarcej (zob. take par. 32 powyej). Powierzchnia uytkowa domu zostala oszacowana na 196 m2, nie zostala podana powierzchnia mieszkalna netto. W budynku znajdowaly si cztery mieszkania i adnych lokali uytkowych. Liczba pokoi mieszkalnych w mieszkaniach wynosila 12. Powierzchnia tych mieszka zostala wyliczona na 148 m2. Og�lna powierzchnia domu zostala wskazana jako 255 m2. (ii) Skarca 56. Skarca twierdzila, e og�lna powierzchnia domu zajmowana przez najemc�w, za kt�ry oplacali oni czynsz, wynosila okolo 250 m2. Na poparcie tego twierdzenia skarca przedstawila zawiadczenie z 28 maja 2001 r. wydane przez Zrzeszenie Wlacicieli i Zarzdc�w Dom�w w Gdyni, kt�re administrowalo jej domem. Zgodnie z tym zawiadczeniem dom skarcej byl podzielony, co najmniej od lat 50., na trzy mieszkania wynajmowane na podstawie stosunku najmu nawizanego na podstawie opisanych powyej decyzji administracyjnych. 57. Powierzchnia uytkowa tych mieszka dla cel�w okrelenia czynszu byla nastpujca: mieszkanie nr 1 = 127,38 m2, mieszkanie nr 3 = 67,90 m2 i mieszkanie nr 4 = 54,25 m2. W zwizku z tym og�lna powierzchnia uytkowa zajmowana przez najemc�w wynosila 249,53 m2. (b) Dokumenty zwizane z czynszem placonym przez najemc�w skarcej 58. Nieokrelonego dnia w 1995 r. W.P. zwr�cil si do Sdu Rejonowego w Gdyni o wydanie wyroku okrelajcego kwot czynszu, jak powinien placi. 20 marca 1996 r. Sd Rejonowy wydal wyrok i okrelil czynsz na poziomie 33,66 zl miesicznie. Zobowizal skarc do zaplaty koszt�w postpowania w kwocie 528,90 zl. 59. Zgodnie z zawiadczeniem z 28 maja 2001 r. wydanym przez Zrzeszenie Wlacicieli i Zarzdc�w Dom�w w Gdyni (zob. par. 56 powyej) kwoty czynszu placone przez najemc�w skarcej wynosily: za mieszkanie nr 1 (powierzchnia uytkowa 127,38 m2), zajmowane przez J.P. i M.P., 500,60 zl; za mieszkanie nr 3 (powierzchnia uytkowa 67,90 m2), zajmowane przez W.P., 322,65 zl; za mieszkanie nr 4 (dawne poddasze; powierzchnia uytkowa 54,25 m2), zajmowane przez J.W., 188,25 zl. Mieszkanie nr 2 (pierwotnie sypialnia rodzic�w skarcej, kt�ra byla nastpnie uywana jako suszarnia), z kt�rego uprzednio korzystal W.P. bez tytulu prawnego lub zgody, nie placc czynszu, bylo w tym czasie zamknite i zaplombowane przez administratora. W.P. dorczono wezwanie do zaplaty 2 982,46 zl za bezprawne korzystanie pod grob eksmisji. Na rozprawie Rzd poinformowal Trybunal, e czynsz placony przez J.P. i M.P. w dacie rozprawy (26 stycznia 2004 r.) wynosil 531,63 zl. (c) Sytuacja finansowa najemc�w 60. Na prob Izby o dostarczenie dowod�w obrazujcych sytuacj finansow najemc�w skarcej Rzd przedstawil zawiadczenie z Dzielnicowego Orodka Pomocy Spolecznej w Gdyni z 19 lutego 1993 r. Z zawiadczenia wynikalo, e W.P. otrzymywal pomoc z orodka od stycznia 1993 r. W marcu i maju 1993 r. mial otrzyma okresowy zasilek socjalny. W 1992 r. otrzymywal dodatek mieszkaniowy. W zawiadczeniu stwierdzano ponadto, e W.P. przyznano wczeniej II stopie inwalidztwa. Zar�wno niepelnosprawno, jak i jej stopie, mialy by poddane weryfikacji medycznej w maju 1993 r. 61. 12 lutego 2004 r., w odpowiedzi na zapytanie Rzdu polskiego w zwizku z niniejsz spraw, Miejski Orodek Pomocy Spolecznej w Gdyni poinformowal, e najemcy skarcej, W.P., J.P., M.P. i J.W., nie otrzymywali w ostatnich latach, tj. od 1995 r., adnej pomocy z orodka. 4. Kwoty czynszu regulowanego za m2 w Gdyni w latach 1994-2004, wedlug informacji Rzdu 62. Odpowiadajc na pytanie Trybunalu dotyczce kwot czynszu regulowanego otrzymywanego przez skarc od 10 padziernika 1994 r., Rzd stwierdzil, e nie dysponuje danymi dotyczcymi kwot czynszu otrzymywanego przez skarc w omawianym okresie. Niemniej jednak przedstawil wskaniki sluce do ustalania czynszu regulowanego okrelone przez Urzd Miejski w Gdyni dla podobnych dom�w. 63. Zgodnie z tymi informacjami w grudniu 1994 r. czynsz za m2 wynosil 9,817 starych zlotych; od stycznia do listopada 1995 r. � 1,04 zl; od grudnia 1995 do padziernika 1996 � 2,11 zl; od listopada 1996 do grudnia 1997 � 2,63 zl; od stycznia 1998 do stycznia 1999 � 3,37 zl; od lutego 1999 do stycznia 2000 � 4,01 zl; od lutego 2000 r. do lutego 2001 r. � 4,37 zl i od kwietnia 2002 r. do padziernika 2002 � 4,61 zl. 64. 10 padziernika 2002 r. na skutek wejcia w ycie wyroku Trybunalu Konstytucyjnego z 2 padziernika 2002 r. wlaciciele zyskali moliwo podwyszenia czynszu do 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania (zob. take par. 86, 102-104 i 113 poniej). Od grudnia 2002 r. do 30 czerwca 2003 r. wlaciwy wskanik przeliczeniowy wartoci odtworzeniowej mieszkania (zob. take par. 75 i 85 poniej) wynosil 2 525,30 zl. Od 1 lipca do 31 grudnia 2003 r. wynosil 2 471,86 zl. W 2004 r. wskanik przeliczeniowy zostal ustalony na poziomie 2 061,21 zl. Rzd stwierdzil, e warto odtworzeniowa mieszka w domu skarcej zostala wyliczona na podstawie nastpujcych trzech element�w: 3% jak powyej, powierzchni uytkowej mieszkania oraz wlaciwego wskanika przeliczeniowego (2 061,21 zl). Miesiczny czynsz za m2 w domu skarcej odpowiadal 3% wskanika przeliczeniowego wartoci mieszkania za m kw podzielone przez 12 miesicy (3% x 2 061,21 zl = 61,83/12 zl). Wynosil wic okolo 5,15 zl za m2. Biorc pod uwag powierzchni uytkow domu okrelo- n przez Rzd, maksymalny czynsz miesiczny wynosil 1 009,40 zl (5.15 zl x 196 m2). Biorc pod uwag powierzchni wskazan przez skarc wlaciwa kwota wynosila 1 285,08 zl (5,15 zl x 249,53 m2). 5. Poziom czynszu wolnorynkowego w Gdyni w latach 1994-2004, wedlug skarcej 65. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez skarc w latach 1994-1999 czynsz wolnorynkowy za 3 mieszkania w jej domu wynosilby do 1700 dolar�w za miesic (800 dolar�w + 500 dolar�w + 400 dolar�w odpowiednio, w zalenoci od wielkoci mieszkania). W latach 2000-2002 czynsz spadlby do 1250 dolar�w za miesic (600 dolar�w + 350 dolar�w + 300 dolar�w). W roku 2003 bylby dalej obniony do 900 dolar�w za miesic (450 dolar�w + 250 dolar�w + 200 dolar�w). Skarca twierdzila, e jej prognoza co do obnienia czynszu oparta byla o takie czynniki, jak obnienie wartoci domu na skutek jego wieku, zmniejszenia zapotrzebowania na mieszkania na wynajem i jednoczenie zwikszenia ich poday na rynku. C. Fakty przedstawione przez Rzd po wydaniu wyroku przez Izb 66. Rzd we wniosku o przekazanie sprawy do rozpoznania przez Wielk Izb z 20 maja 2005 r. poinformowal Trybunal, e dwa mieszkania nalece do skarcej zostaly zwolnine, poniewa W.P. wyprowadzil si 2 czerwca 2003 r. z mieszkania skarcej, a J.P. wraz z M.P. � 6 wrzenia 2004 r. Ponadto Rzd owiadczyl, i J.W. zaproponowano ostatnio mieszkanie komunalne i e zamierza si ona wyprowadzi. Na ustnej rozprawie Rzd stwierdzil, i J.W. wci zajmuje mieszkanie, ale zamierza si wyprowadzi w przecigu kilku tygodni. 18 kwietnia 2006 r. Rzd poinformowal Trybunal, i J.W. wyprowadzila si do mieszkania komunalnego 15 lutego 2006 r. II. WLACIWE PRAWO KRAJOWE I PRAKTYKA A. ,,Publiczna gospodarka lokalami" i ,,administracyjny tryb najmu" 67. Dekret z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu, kt�ry wszedl w ycie 13 lutego 1946 r., wprowadzil ,,publiczn gospodark lokalami", majc take zastosowanie do mieszka i lokali uytkowych znajdujcych si w prywatnych budynkach (zob. take par. 13 powyej). 68. Nastpnie, 1 wrzenia 1948 r., wszedl w ycie Dekret z 28 lipca 1948 r. o najmie lokali. Zgodnie z jego postanowieniami wladze pastwowe zarzdzaly sprawami mieszkaniowymi zar�wno w sektorze pastwowym, jak i prywatnym. Wladze publiczne zostaly upowanione do wydawania decy- zji przyznajcych najemcom poszczeg�lne mieszkania w budynkach prywatnych. Przepisy te zawieraly take zasady dotyczce regulacji czynszu. 69. Ustawa z 1974 r. wprowadzila ,,specjalny tryb najmu", kt�ry zastpil ,,publiczn gospodark lokalami", mimo to nie zmienila ona zasadniczo zasad, na jakich oparte bylo prawo najmu. Jako przyklad mona poda, e prawo najmu mieszkania w domu podlegajcym ,,publicznej gospodarce" nie mialo za podstaw umowy cywilnej, ale bylo przyznawane najemcy decyzj administracyjn. Wlaciciel takiego budynku nie mial moliwoci wyraenia opinii co do tego, kto i jak dlugo bdzie mieszkal w jej lub jego domu. Specjalny tryb najmu mial zastosowanie do lokali mieszkalnych i uytkowych. 70. Decyzje o przydziale lokalu byly w gruncie rzeczy r�wnoznaczne z przyznaniem prawa najmu mieszkania (lub lokalu uytkowego) w ramach specjalnego trybu najmu. Decyzje byly wydawane przez wlaciwe wydzialy urzd�w do spraw lokalowych (w zalenoci od tego, kt�ra z licznych reform systemu administracji publicznej byla aktualnie przeprowadzana nazywane byly r�norodnie ,,wydzialem mieszkaniowym", ,,wydzialem gospodarki lokalowej i rodowiska", ,,wydzialem mieszkaniowym"). B. Ustawa z 1994 r. 1. Zniesienie ,,specjalnego trybu najmu" i wprowadzenie nowego systemu regulacji czynszu 71. Ustawa ta weszla w ycie 12 listopada 1994 r. Celem jej wprowadzenia bylo przeprowadzenie reformy prawa regulujcego stosunki pomidzy wlacicielami i najemcami. Mimo i ustawa znosila ,,specjalny tryb najmu" i rozluniala regulacj czynszu, m.in. poprzez zezwolenie na rynkowe i wolne ustalanie czynszu za lokale uytkowe, a take zezwolenie, by czynsze za lokale mieszkalne byly swobodnie ustalane w umowach cywilnych pomidzy wlacicielami i najemcami, to utrzymywala regulacj czynszu w lokalach mieszkalnych, w kt�rych prawo najmu zostalo uprzednio przyznane najemcy decyzj administracyjn. 72. Ustawa z 1994 r. wprowadzila system ,,czynszu regulowanego" i okrelila szczeg�lowe zasady obliczania czynszu za lokale mieszkalne, kt�re do tego czasu byly poddane ,,specjalnemu trybowi najmu". Przepisy dotyczce regulacji czynszu, kt�rych ratio legis byla ochrona najemc�w znajdujcych si w trudnej sytuacji finansowej w okresie transformacji od systemu mieszkaniowego poddanego kontroli pastwa do systemu wolnorynkowego, mialy obowizywa do 31 grudnia 2004 r. Ustawa z 1994 r. utrzymala, mimo nieznacznych r�nic redakcyjnych, zasady dotyczce ochrony najemc�w przed wypowiedzeniem najmu nawizanego na podstawie uprzednich decyzji administracyjnych oraz prawo wstpienia w stosunek najmu nastpc�w prawnych najemcy. 2. Prawo wstpienia w stosunek najmu przez nastpc�w prawnych najemcy 73. Art. 8 ust. 1 ustawy brzmial: ,,1. W razie mierci najemcy jego zstpni, wstpni, pelnoletnie rodzestwo, osoby przysposabiajce albo przysposobione oraz osoba, kt�ra pozostawala faktycznie we wsp�lnym poyciu maleskim z najemc, mieszkajcy z nim stale do chwili jego mierci, wstpuj w stosunek najmu lokalu oraz nabywaj jego uprawnienia i obowizki zwizane z [najmem] tym lokalem, chyba e si tego prawa zrzekn wobec wynajmujcego. Nie dotyczy to os�b, kt�re w chwili mierci najemcy mialy tytul prawny do zajmowania innego lokalu mieszkalnego. 2. W razie braku os�b uprawnionych do wstpienia w stosunek najmu lub w razie zrzeczenia si przez nie tego prawa, stosunek najmu lokalu wygasa". 3. Czynsze regulowane 74. Art. 20 stwierdzal co nastpuje: ,,1. Z tytulu najmu najemca jest obowizany oplaca czynsz. 2. W wypadkach przewidzianych ustaw wysoko czynszu ustala si w spos�b w niej okrelony (czynsz regulowany). W pozostalych wypadkach czynsz jest wolny. 3. Wysoko czynszu powinna uwzgldnia stan techniczny i poloenie domu, powierzchni i wyposaenie lokalu oraz inne czynniki podwyszajce lub obniajce jego warto uytkow. 4. Wysoko czynszu strony okrelaj w umowie". 75. Art. 25, kt�ry zgodnie z art. 56 ust. 2 (zob. par. 77 poniej) mial take zastosowanie do mieszka nalecych do os�b prywatnych objtych uprzednio specjalnym trybem najmu przewidywal: ,,1. Czynsz regulowany, z zastrzeeniem art. 66, oplacaj najemcy lokali tworzcych mieszkaniowy zas�b gminy oraz stanowicych wlasno Skarbu Pastwa, pastwowych os�b prawnych lub os�b prawnych prowadzcych eksploatacj budynk�w w celach niezarobkowych, z wyjtkiem sp�ldzielni mieszkaniowych. 2. Maksymalny czynsz regulowany nie moe przekracza w stosunku rocznym 3% wartoci odtworzeniowej lokalu. 3. Warto odtworzeniow lokalu wyznacza iloczyn jego powierzchni uytkowej i wskanika przeliczeniowego 1 m2 powierzchni uytkowej budynku mieszkalnego. 4. Wojewoda (wlaciwy), w drodze zarzdzenia, ustala co kwartal wysoko wskanika przeliczeniowego 1 m2 powierzchni uytkowej budynku mieszkalnego. 4. Przeksztalcenie ,,najmu administracyjnego" w ,,najem umowny" 76. Zgodnie z przepisami przejciowymi ustawy prawo najmu mieszkania przyznane najemcy decyzj administracyjn mialo by traktowane jako najem nawizany na podstawie umowy zawartej na podstawie wlaciwych przepis�w Kodeksu cywilnego. Najemcy takich mieszka mieli oplaca czynsz regulowany do 31 grudnia 2004 r. Zgodnie z art. 55 ustawy najem mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o ustaw z 1974 r. mial pozosta w mocy. 77. Art. 56 przewidywal dalsze regulacje w odniesieniu do ,,najmu administracyjnego". Przewidywal w omawianym zakresie: ,,1. Najem nawizany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytulu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowoci publicznej gospodarki lokalami albo szczeg�lnego trybu najmu jest, w rozumieniu ustawy, najmem umownym zawartym na czas nie oznaczony. 2. Do dnia 31 grudnia 2004 r. wlcznie czynsz najmu lokali, nawizanego w spos�b, o kt�rym mowa w ust. 1, poloonych w domach stanowicych wlasno os�b fizycznych albo lokali stanowicych wlasno takich os�b, ustala si zgodnie z przepisami o czynszu regulowanym. ... 4. W razie gdy wlaciciel, o kt�rym mowa w ust. 2, zamierza zamieszka w swoim lokalu i w tym celu zwalnia na rzecz najemcy zajmowany dotychczas lokal znajdujcy si w zasobach gminy, najemca jest obowizany opr�ni lokal wlaciciela i przenie si do lokalu zwolnionego, jeeli spelnia on przewidziane ustaw wymagania dla lokalu zamiennego. W takim wypadku wlaciciel moe wypowiedzie najem w trybie art. 32 ust. 2. ... 6. Przepisy ust. 4 ... stosuje si odpowiednio, jeeli w lokalu wlaciciela ma zamieszka jego pelnoletnie dziecko lub rodzice. 7. Przepis ust. 4 stosuje si odpowiednio, jeeli wlaciciel lokalu zaoferuje najemcy lokal zamienny stanowicy jego wlasno lub jeeli lokal zamienny na wniosek wlaciciela dostarczy gmina. W takim wypadku najemca placi czynsz regulowany". 5. Obowizki wlacicieli nieruchomoci w odniesieniu do utrzymania nieruchomoci 78. Art. 9 ustawy zawieral szczeg�low list obowizk�w wlacicieli wynikajcych ze stosunku najmu. Odnosila si ona zar�wno do wlacicieli wynajmujcych mieszkania za swobodnie ustalany czynsz wolnorynkowy, jak i wlacicieli otrzymujcych czynsz regulowany. Wymieniala ona take rodzaje prac, jakie musz by wykonywane przez wlacicieli w ramach umowy najmu. Artykul ten przewidywal w omawianym zakresie: ,,1. Wynajmujcy jest zobowizany do zapewnienia sprawnego dzialania istniejcych urzdze technicznych budynku, umoliwiajcych najemcy korzystanie z owietlenia i ogrzewania lokalu, cieplej i zimnej wody, wind, zbiorczej anteny i innych urzdze nalecych do wyposaenia lokalu lub budynku. ... 3. Do wynajmujcego naley w szczeg�lnoci: 1) utrzymanie w naleytym stanie, porzdku i czystoci pomieszcze i urzdze budynku, slucych do wsp�lnego uytku mieszkac�w, oraz jego otoczenia, 2) dokonywanie napraw budynku, jego pomieszcze i urzdze oraz przywr�cenie poprzedniego stanu budynku uszkodzonego, niezalenie od przyczyn, z tym e najemc obcia obowizek pokrycia szk�d powstalych z jego winy, 3) dokonywanie napraw lokali, napraw lub wymiany instalacji i element�w wyposaenia technicznego, w zakresie nie obciajcym najemcy, a zwlaszcza: a) napraw i wymiany wewntrznych instalacji wodocigowej, gazowej i cieplej wody � bez urzdze odbiorczych, a take napraw i wymiany wewntrznej instalacji kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami, instalacji elektrycznej, telefonicznej oraz anteny zbiorczej � z wyjtkiem osprztu, b) wymiany piec�w grzewczych, stolarki okiennej i drzwiowej oraz podl�g, posadzek i wykladzin podlogowych, a take tynk�w...". 6. Wypowiedzenie najmu w odniesieniu do najemcy oplacajcego czynsz regulowany 79. W praktyce, jeeli najemca nie mial zalegloci w oplacaniu czynszu regulowanego przekraczajcych 2 miesice, najem nie m�gl zosta wypowiedziany, chyba e najemca taki korzystal z mieszkania ,,w spos�b niezgodny z jego przeznaczeniem", niszczyl mieszkanie lub budynek, w spos�b powtarzajcy si i racy naruszal spok�j i porzdek lub podnajl mieszkanie bez uprzedniej zgody wlaciciela (art. 31 i 32 ustawy z 1994 r.). Jednake nawet jeeli najemca mial zalegloci czynszowe przekraczajce 2 miesice, wlaciciel byl zobowizany poinformowa go na pimie o zamiarze wypowiedzenia najmu i wyznaczy mu jednomiesiczny termin do zaplaty zar�wno zalegloci, jak i biecego czynszu miesicznego. Jeeli po wypowiedzeniu stosunku najmu najemca nie opucil mieszkania (co zdarzalo si czsto ze wzgldu na dotkliwy brak tanich mieszka na wynajem oraz wysokich koszt�w kupna mieszkania), wlaciciel lokalu musial wnie pow�dztwo o eksmisj. Po wydaniu nakazu eksmisji, wlaciciel lokalu w celu wykonania wyroku i opr�nienia lokalu musial zwr�ci si do wlaciwych wladz samorzdowych, aby zapewnily najemcy ,,lokal zastpczy". A poniewa zas�b takich mieszka byl bardzo maly, egzekucja i opr�nianie mieszkania moglo trwa wiele lat. Wraz z uprawomocnieniem si nakazu eksmisji najemca, tak dlugo jak zajmowal lokal, byl zobowizany do placenia tzw. odszkodowania za bezumowne korzystanie, r�wnego 200% aktualnego czynszu. Jeli kwota ta nie pokrywala strat poniesionych przez wlaciciela lokalu w zwizku z wydatkami na utrzymanie lokalu, m�gl on w�wczas wytoczy pow�dztwo o dodatkowe odszkodowanie. C. Wyroki Trybunalu Konstytucyjnego uznajce niekt�re przepisy ustawy z 1994 r. za niezgodne z Konstytucj 1. Wyrok z 12 stycznia 2000 r. 80. 12 stycznia 2000 r. Trybunal Konstytucyjny orzekajc w przedmiocie pytania prawnego Sdu Najwyszego, uznal za niekonstytucyjny art. 56 ust. 2 w zwizku z, inter alia, art. 25 ustawy z 1994 (zob. par. 75 i 77 powyej). Orzekl, e przepisy te byly niezgodne z art. 64 � 3 Konstytucji (ochrona wlasnoci) w zwizku z art. 2 (zasada demokratycznego pastwa prawnego i sprawiedliwoci spolecznej) oraz art. 31 � 3 (zasada proporcjonalnoci) Konstytucji (zob. take par. 107 i 109-110 poniej) w zwizku z art. 1 Protokolu nr 1 do Konwencji, poprzez to, e naloyly one niewsp�lmierny i z punktu widzenia dopuszczalnych ogranicze prawa wlasnoci, niepotrzebny ciar finansowy na wykonywanie prawa wlasnoci przez wlacicieli budynk�w, kt�rzy posiadali mieszkania objte systemem regulacji czynszu. Trybunal stwierdzil, e niekonstytucyjne przepisy utrac moc z dniem 11 lipca 2001 r. W praktyce oznaczalo to, e do tego czasu parlament powinien uchwali now, zgodn z Konstytucj, ustaw regulujc t kwesti. 81. Przed wydaniem wyroku Trybunal Konstytucyjny zwr�cil si do Prezesa Urzdu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o informacj dotyczc zastosowania ustawy z 1994 r., a w szczeg�lnoci sposobu okrelania ,,wskanika przeliczeniowego 1 m2 powierzchni uytkowej budynku mieszkalnego", jak przewidywal to art. 25 ustawy. Zgodnie z otrzyman informacj poziom czynszu regulowanego nigdy nie osignl ustawowych 3% wartoci odtworzeniowej, jak przewidywal art. 25 ust. 2, ale okrelany byl przez gminy na poziomie 1,3% tej wartoci. W konsekwencji poziom czynszu regulowanego pokrywal jedynie 60% koszt�w eksploatacji budynk�w. R�nic musieli pokry wlaciciele budynk�w z wlasnych rodk�w. Nie pozwalalo to im na tworzenie funduszy remontowych. 82. W wyroku Trybunal Konstytucyjny przywizal ogromn wag do faktu, e wlaciwe przepisy dotyczce czynszu regulowanego doprowadzily do sytuacji, w kt�rej wydatki ponoszone przez wlacicieli budynk�w byly znacznie wysze ni czynsze placone przez najemc�w, a ci ostatni ,,nie mieli wplywu na okrelenie wysokoci czynszu regulowanego". Zdaniem Trybunalu nieadekwatno �wczenie otrzymywanego czynszu regulowanego skutkowala postpujcym obnieniem wartoci tak zwanych kamienic czynszowych, a to z uplywem czasu pocigalo za sob konsekwencje podobne do skutk�w wywlaszczenia. Wyrok zawiera obszerne uzasadnienie, kt�rego gl�wne zaloenia mog by podsumowane nastpujco: ,,Jednym z podstawowych skladnik�w prawa wlasnoci jest moliwo pobierania poytk�w z przedmiotu wlasnoci, co ma szczeg�lne znaczenie w modelu gospodarki rynkowej. Ustawodawca moe jednak to prawo pobierania poytk�w regulowa i ogranicza, m.in. ze wzgldu na socjalny kontekst korzystania z wlasnoci oraz na obowizki, jakie wlasno rodzi w og�le. W skrajnych przypadkach ... moliwe jest nawet przejciowe wykluczenie moliwoci ... uzyskiwania dochodu z d�br stanowicych przedmiot wlasnoci. Jeeli jednak ograniczenia prawa wlasnoci p�jd jeszcze dalej i ustawodawca postawi wlaciciela w sytuacji, gdy jego wlasno musi mu przynosi straty, a zarazem naloy na wlaciciela obowizek loenia na utrzymanie przedmiotu tej wlasnoci w okrelonym stanie, to mona bdzie m�wi o ograniczeniu, kt�re narusza ,,istot" prawa wlasnoci. Trybunal Konstytucyjny zauwaa, e obowizujce przepisy dokonuj bardzo powanego ograniczenia moliwoci korzystania i rozporzdzania przez wlaciciela lokalami, okrelonymi w art. 56 ust. 1 ustawy z 1994 r. W szczeg�lnoci, przepis ten przeksztalcil wszystkie istniejce wczeniej stosunki najmu (o ile zostaly nawizane na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale ...) w najem umowny na czas nieokrelony. ... Trybunal Konstytucyjny nie ocenia zgodnoci powyszych rozwiza z konstytucj, bo nie jest to przedmiotem pytania prawnego Sdu Najwyszego. Trybunal Konstytucyjny stwierdza jedynie, e na tle tych rozwiza wlaciciel budynku jest praktycznie pozbawiony wplywu zar�wno na to, kto jest najemc lokali w tym budynku, jak i na to, czy stosunek najmu z tymi osobami bdzie nadal kontynuowany. ... Moliwoci korzystania i rozporzdzania [przez wlaciciela budynku] przedmiotem wlasnoci s wic poddane bardzo powanym ograniczeniom. Nie zostaly one wprawdzie przekrelone calkowicie, bo wlaciciel nadal moe sw�j budynek (lokal) sprzeda, ustanowi na nim hipotek, nie ma te ogranicze w odniesieniu do dziedziczenia. Trzeba jednak zauway, e wylczenie praw wlaciciela do dysponowania lokalami poddanymi reimowi ustawy z 1994 r. wplywa w spos�b deprecjonujcy na rynkow warto budynku. W tym samym inne, nie odebrane wlacicielowi, moliwoci korzystania i rozporzdzania [jego wlasnoci] ulegaj zasadniczej redukcji, a prawo wlasnoci nabiera pozornego charakteru... Zarazem przepisy prawa nakladaj na wlaciciela budynku szereg istotnych obowizk�w. ... Wikszo z tych ustaw nie ogranicza si do naloenia okrelonych obowizk�w na wlacicieli budynk�w, ale te przewiduje okrelone kary za niewypelnienie lub nienaleyte wypelnianie tych obowizk�w. ... Trybunal Konstytucyjny stwierdza, e ustawa z 1994 r., zwlaszcza praktyka jej stosowania, nie zapewnily dostatecznych mechanizm�w r�wnowaenia wskazanych wyej koszt�w utrzymania budynku, jego urzdze i otoczenia, wplywami z czynsz�w regulowanych. ... Trybunal Konstytucyjny uwaa za potrzebne zwr�cenie uwagi jeszcze na dwa dalsze elementy, kt�re wyznaczaj sytuacj prawn wlacicieli: - po pierwsze, nieadekwatno czynsz�w regulowanych do rzeczywistych wydatk�w na utrzymanie budynku nie pozwala ... [wlacicielom budynk�w] wygospodarowywa rezerw na tworzenie funduszy remontowych i trosk o utrzymanie budynku w dobrym stanie. Rezultatem jest postpujcy proces dekapitalizacji tzw. kamienic czynszowych. Postrzega to naley z jednej strony w kategoriach prawa wlasnoci, jako proces stopniowego pozbawiania tego prawa, z biegiem czasu prowadzcego do skutk�w podobnych do wywlaszczenia. Z drugiej strony ma to te wymiar og�lnospoleczny, bo wiele budynk�w wielomieszkaniowych zblia si do swej ,,mierci technicznej", a w�wczas nie tylko wlaciciel utraci swoj wlasno, ale take lokatorzy utrac moliwo zamieszkiwania, co bdzie trudne do pogodzenia z obowizkami wladz publicznych, o kt�rych mowa w art. 75 ust. 1 konstytucji; - po drugie, nieadekwatno czynsz�w regulowanych do rzeczywistych wydatk�w na utrzymanie budynku nie zostala dostrzeona w prawie podatkowym. ... [Zgodnie z tymi przepisami] wlaciciel budynku jest traktowany tak samo jak przedsibiorca lub wynajmujcy w celach zarobkowych i ponosi musi konsekwencje finansowe wszystkich strat powstalych w wyniku najmu lokali. ... [Odnonie zasady proporcjonalnoci zawartej w art. 31 � 3 Konstytucji] ... za uzasadnione ... mona wic uzna takie uksztaltowanie wysokoci czynszu, by nie pozostawal on w racej dysproporcji do moliwoci finansowych najemc�w, tak aby moliwe bylo zachowanie godnego poziomu ycia (a w kadym razie minimum egzystencji) po jego oplaceniu. Odpowiada bowiem wsp�lczesnemu pojmowaniu idei ,,pastwa socjalnego", eby od wszystkich czlonk�w spoleczestwa da pewnych ofiar na rzecz tych, kt�rzy nie s w stanie sami zapewni egzystencji sobie i swoim rodzinom. Z natury rzeczy rozloenie tych ofiar zaley od poziomu dochod�w i obcia silniej ludzi lepiej sytuowanych. Tych ofiar, z natury rzeczy, mona te da od wlacicieli, stosownie do og�lnej zasady, i ,,wlasno zobowizuje". Zarazem jednak rozloenie obcie, jakie nakladane s w ten spos�b na poszczeg�lnych czlonk�w spoleczestwa nie moe by dowolne i musi zachowywa racjonalne proporcje. Na tle wymaga art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji, za ,,konieczne" w polskich realiach spolecznych mona wic uznawa dalsze obowizywanie przepis�w ograniczajcych prawo wlasnoci wlaciciela budynku (lokalu), a w szczeg�lnoci wylczajcych nieskrpowan swobod w ustalaniu wysokoci czynszu oraz innych oplat pobieranych od lokator�w z tytulu zajmowania lokalu. ... Za ,,konieczne" � w kadym razie w okresie przejciowym mona te uzna jeszcze dalej idce ograniczenia prawa wlasnoci, przekrelajce swobod pobierania poytk�w przez ustalenie wysokoci czynszu w taki spos�b, aby czynsz pokrywal tylko koszty eksploatacji i utrzymania budynku. Analiza unormowa ustawy z 1994 r. prowadzi jednak do stwierdzenia, e wprowadzone w nich ograniczenia prawa wlasnoci nie zatrzymuj si na tym poziomie. Obecne ujcie przepis�w o czynszu regulowanym w spos�b wiadomy pozostawia jego wysoko poniej rzeczywistych koszt�w ponoszonych przez wlaciciela budynku. Rozwizanie takie, samo w sobie nie musialoby by uznane za niekonstytucyjne, gdyby r�wnolegle istnialy inne mechanizmy prawne rekompensujce ponoszone w ten spos�b straty. Mechanizm�w takich jednak nie stworzono. Tym samym, obowizujce przepisy oparte s na zaloeniu, i wlasno musi � do 2004 r. przynosi straty wlacicielowi, a zarazem e wlaci- ciel ma obowizek loenia na utrzymanie przedmiotu swojej wlasnoci w okrelonym stanie. Oznacza to, e ustawa z 1994 r. przerzucila na wlacicieli budynk�w gl�wny ciar ofiar, jakie spoleczestwo musi ponie na rzecz najemc�w, a w kadym razie tych spor�d najemc�w, kt�rzy znajduj si w trudnej sytuacji finansowej. Nie wykorzystano natomiast innych moliwych rodk�w, jak chociaby dofinansowywania ze rodk�w publicznych koszt�w utrzymania i remont�w budynk�w, o kt�rych mowa w art. 56 ust. 1, pelnego uwzgldnienia w przepisach podatkowych strat oraz naklad�w ponoszonych przez wlaciciela, czy zr�nicowania wysokoci czynszu w zalenoci od dochod�w najemcy. Zamiast tego posluono si rodkiem najprostszym (bo pozornie najtaszym spolecznie), tzn. uksztaltowano maksymaln wysoko czynsz�w na niskim poziomie, dozwolono radom gmin na odstpstwa poniej tego poziomu, a przez to zaloono, e pozostale koszty utrzymania budynku pokryje jego wlaciciel z wlasnych r�del. Nie zachowano przy tym jakiejkolwiek proporcji pomidzy rozkladem ciar�w (ofiar) pomidzy wlacicieli a pozostalych czlonk�w spoleczestwa. Trybunal Konstytucyjny podkrela raz jeszcze, e w dobie dzisiejszej istnieje � konstytucyjnie uznana konieczno ochrony praw lokator�w (a wic nie tylko najemc�w), i moe ona znajdowa wyraz m.in. w przepisach ustalajcych maksymaln wysoko czynsz�w. Nie jest jednak konstytucyjn koniecznoci, aby realizacja tej ochrony odbywala si przede wszystkim na koszt os�b fizycznych, bdcych wlacicielami budynk�w, bo nie tylko na nich ciy obowizek solidaryzmu spolecznego i pomocy slabszym. Moliwe jest przyjcie innych rozwiza prawnych, tak aby zarazem zapewni najemcy niezbdn ochron, a wlacicielowi minimum rodk�w, pozwalajcych na pokrywanie niezbdnych koszt�w, kt�re czciowo wylicza art. 21 ustawy. Nie jest rzecz Trybunalu Konstytucyjnego wskazywanie konkretnych rozwiza oraz okrelanie relacji pomidzy obcieniami, jakie maj spoczywa na najemcach, wlacicielach i na og�le spoleczestwa. Trybunal uznaje jednak, e nie ma argument�w konstytucyjnych uzasadniajcych konieczno naloenia tych koszt�w przede wszystkim na wlacicieli. ... Tym samym art. 56 ust. 2 naley uzna za niezgodny z konstytucj. Ograniczenie prawa wlasnoci ... kt�re nie jest ,,konieczne", nie czyni te zado konstytucyjnym wymaganiom wynikajcym z zasady proporcjonalnoci. [Inne rozstrzygnicia] Uznanie, e art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r. narusza zasad proporcjonalnoci, zwalnia Trybunal Konstytucyjny od obowizku zajmowania stanowiska jeszcze wobec zarzutu naruszenia przez ten przepis ,,istoty" prawa wlasnoci, bo [dodatkowe rozstrzygnicie w tej kwestii] nie wplynloby to ju w aden spos�b na merytoryczne rozstrzygnicie sprawy. Tylko wic na marginesie naley zauway, e ocena, czy zachowana zostala ,,istota" prawa wlasnoci, musi by dokonywana ... te na tle sumy istniejcych ogranicze tego prawa. ... Wersja tej instytucji przyjta jednak w art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r., skumulowana z innymi regulacjami odnoszcymi si do budynk�w prywatnych przybrala posta nie pozostawiajc wlacicielowi nawet minimalnego substratu prawa wlasnoci. W przekonaniu Trybunalu Konstytucyjnego doszlo w ten spos�b do zniweczenia istotnego skladnika prawa wlasnoci, jakim jest prawo pobierania poytk�w, przy jednoczesnym wydreniu z treci drugiego skladnika, jakim jest prawo rozporzdzania. W efekcie prawu wlasnoci zostal nadany w gruncie rzeczy pozorny charakter, a to przekrela realizowanie przez to prawo funkcji, jak ma ono spelnia w porzdku prawnym opartym na zaloeniach wskazanych w art. 20 konstytucji [zasad spolecznej gospodarki rynkowej, aktywnoci gospodarczej, wlasnoci prywatnej, solidarnoci, dialogu i wsp�lpracy]. [Odnonie konstytucyjnych aspekt�w sytuacji najemc�w] Sformulowane zostalo w ten spos�b swego rodzaju zobowizanie ustawodawcy, i do 31 grudnia 2004 stosunki najmu w lokalach, kt�re stanowi zas�b mieszkaniowy gminy, a take w lokalach [bdcych wlasnoci prywatn] ... zachowaj sw�j dotychczasowy ksztalt, m.in. co do wysokoci czynszu [3% wartoci odtworzeniowej mieszkania]. ... Trybunal Konstytucyjny jest zdania, e na tle zasad: ochrony zaufania obywatela do pastwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczestwa prawnego, wynikajcych z klauzuli pastwa prawnego (art. 2 konstytucji) i majcych charakter wicy dla ustawodawcy � odstpienie od tego modelu stosunk�w najmu byloby dopuszczalne tylko w razie zaistnienia szczeg�lnej koniecznoci publicznej. Taka konieczno w obecnej chwili nie zachodzi ... Na marginesie zauway naley, e zakrelenie maksymalnego terminu obowizywania czynszu regulowanego w budynkach (lokalach) stanowicych wlasno os�b fizycznych wyraa te zobowizanie ustawodawcy � adresowane do wlacicieli � do zniesienia obecnego ksztaltu tej instytucji nie p�niej ni z kocem 2004 r. Take to zobowizanie widzie naley na tle zasady zaufania obywatela do pastwa. [Rozstrzygnicia kocowe] Konstytucyjna niedopuszczalno sprowadzania przychodu wlaciciela poniej pewnego minimum nie oznacza automatycznie koniecznoci podwyszania czynsz�w obciajcych najemc�w, bowiem problem moe zosta rozwizany przez odpowiednie zaangaowanie publicznych rodk�w finansowych. 2. Wyrok z 10 padziernika 2000 r. 83. W wyroku z 10 padziernika 2000 r. Trybunal Konstytucyjny uznal, e art. 9 ustawy z 1994 r. (zob. par. 78 powyej) w zakresie, w jakim nakladal na wlacicieli budynk�w obowizki, byl niezgodny z konstytucyjnymi zasadami ochrony prawa wlasnoci oraz sprawiedliwoci spolecznej, poniewa w szczeg�lnoci nakladal na nich duy ciar finansowy, kt�ry nie byl w aden spos�b proporcjonalny do dochodu uzyskiwanego z czynszu regulowanego. Trybunal Konstytucyjny orzekl, e przepis ten traci moc z dniem 11 lipca 2001 r. 3. Poprawki ustawodawcze bdce konsekwencj wyrok�w TK 84. W wyniku wyrok�w Trybunalu Konstytucyjnego z 12 stycznia i 10 padziernika 2000 r. Sejm przyjl now ustaw regulujc problemy mieszkalnictwa i stosunki pomidzy wlacicielami budynk�w i najemcami. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokator�w, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (,,ustawa z 2001 r.") weszla w ycie 10 lipca 2001 r. Uchylila ustaw z 1994 r. i zastpila uprzedni system regulacji czynszu innym ustawowym mechanizmem kontroli czynszu, kt�ry ograniczal moliwoci podwyszania poziomu czynszu przez wlacicieli nieruchomoci. Ustawa z 2001 r. byla nastpnie stopniowo nowelizowana. Najwaniejsze zmiany przyjte przez Sejm 17 i 22 grudnia 2004 r. weszly w ycie 1 stycznia 2005 r. (zob. �� 124-132 poniej). D. Ustawa z 2001 r. 1. Ograniczenia w podwyszaniu czynszu 85. Art. 9 ustawy z 2001 r. wyliczal sytuacje, kiedy wlaciciel m�gl podwyszy czynsz. Przepis ten w wersji majcej zastosowanie do 10 padziernika 2002 r. (zob. � 102 poniej) brzmial w omawianym zakresie nastpujco: ,,1. Podwyszanie czynszu lub innych oplat za uywanie lokalu (np. za elektryczno, wod, centralne ogrzewanie itp.), z wyjtkiem oplat niezalenych od wlaciciela, nie moe by dokonywane czciej ni co 6 miesicy. 2. W razie podwyszenia oplat niezalenych od wlaciciela jest on obowizany do przedstawienia lokatorowi na pimie zestawienia oplat wraz z przyczyn ich podwyszenia. 3. Podwyki czynszu lub innych oplat za uywanie lokalu, z wyjtkiem oplat niezalenych od wlaciciela, nie mog w danym roku przekracza redniorocznego wzrostu cen towar�w i uslug konsumpcyjnych og�lem w minionym roku w stosunku do roku poprzedzajcego rok miniony nie wicej ni o: 1) 50% � jeeli roczna wysoko czynszu nie przekracza 1% wartoci odtworzeniowej, 2) 25% � jeeli roczna wysoko czynszu jest wysza ni 1% i nie przekracza 2% wartoci odtworzeniowej, 3) 15% � jeeli roczna wysoko czynszu jest wysza ni 2% wartoci odtworzeniowej". Dane o wzrocie cen, o kt�rym mowa w zdaniu pierwszym, s podawane w komunikatach Prezesa Gl�wnego Urzdu Statystycznego. ... ,,8. Warto odtworzeniow lokalu stanowi iloczyn jego powierzchni uytkowej i wskanika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni uytkowej budynku mieszkalnego". 86. Dalsze ograniczenie podwyszania czynszu przez wlacicieli wynikalo z art. 28 ust. 2 ustawy z 2001 r., kt�ry przewidywal, e czynsz regulowany nie m�gl przekroczy 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania. Przepis ten obowizywal do 31 grudnia 2004 r., do czasu wyznaczonego ju wczeniej ustaw z 1994 r. (zob. take � 77 powyej). Art. 28 ust. 2 brzmial: ,,Do dnia 31 grudnia 2004 r., w stosunkach najmu powstalych przed dniem wejcia w ycie ustawy, wysoko czynszu w lokalach, w kt�rych obowizywal w dniu wejcia w ycie ustawy czynsz regulowany, nie moe przekracza w stosunku rocznym 3% wartoci odtworzeniowej lokalu". 2. Wypowiedzenie stosunku najmu 87. Art. 11 ustawy z 2001 r. wyliczal sytuacje, w kt�rych wlaciciel m�gl wypowiedzie najem nawizany na podstawie decyzji administracyjnej. Art. 11 ust. 1 i 2 brzmial w omawianym zakresie nastpujco: ,,1. Jeeli lokator jest uprawniony do odplatnego uywania lokalu, wypo- wiedzenie przez wlaciciela stosunku prawnego moe nastpi tylko z przyczyn okrelonych w niniejszym artykule ... Wypowiedzenie powinno by pod rygorem niewanoci dokonane na pimie oraz okrela przyczyn wypowiedzenia. 2. Nie p�niej ni na miesic naprz�d, na koniec miesica kalendarzowego, wlaciciel moe wypowiedzie stosunek prawny, jeeli lokator: 1) pomimo pisemnego upomnienia nadal uywa lokalu w spos�b sprzeczny z umow lub niezgodnie z jego przeznaczeniem lub zaniedbuje obowizki, dopuszczajc do powstania szk�d, lub niszczy urzdzenia przeznaczone do wsp�lnego korzystania przez mieszkac�w albo wykracza w spos�b racy lub uporczywy przeciwko porzdkowi domowemu, czynic uciliwym korzystanie z innych lokali, lub 2) jest w zwloce z zaplat czynszu lub innych oplat za uywanie lokalu co najmniej za trzy pelne okresy platnoci pomimo uprzedzenia go na pimie o zamiarze wypowiedzenia stosunku prawnego i wyznaczenia dodatkowego, miesicznego terminu do zaplaty zaleglych i biecych nalenoci, lub 3) wynajl, podnajl albo oddal do bezplatnego uywania lokal lub jego cz bez wymaganej zgody wlaciciela, lub 4) uywa lokalu, kt�ry wymaga opr�nienia w zwizku z koniecznoci rozbi�rki lub remontu budynku, z zastrzeeniem art. 10 ust. 4". 88. Zgodnie z art. 11 ust. 3 wlaciciel lokalu, kt�ry otrzymywal czynsz niszy ni 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania, m�gl wypowiedzie stosunek najmu z powodu niezamieszkiwania najemcy przez okres dluszy ni 12 miesicy w mieszkaniu lub z powodu tego, e najemcy przyslugiwal tytul prawny do innego lokalu poloonego w tej samej miejscowoci. Art. 11 ust. 4 przewidywal, e wlaciciel m�gl wypowiedzie stosunek najmu z p�lrocznym wypowiedzeniem, o ile zamierzal zamieszka w nalecym do niego lokalu i dostarczyl najemcy lokal zastpczy lub jeeli lokator byl uprawniony do lokalu, kt�ry spelnial kryteria przewidziane dla ,,lokalu zamiennego". Zgodnie z art. 11 ust. 5 wlaciciel m�gl zakoczy stosunek najmu z trzyletnim wypowiedzeniem, o ile zamierzal zamieszka w nalecym do niego lokalu i nie dostarczyl lokatorowi lokalu zastpczego. 89. Jednake art. 12 ust. 1 dalej ograniczal moliwo wypowiedzenia stosunku najmu. Jeeli wypowiedzenie stosunku najmu mialo nastpi z przyczyn i w trybie, o kt�rych m�wil art. 11 ust. 2 pkt 2 (niezaplacone zalegloci czynszowe mimo faktu uprzedzenia na pimie o zamiarze wypowiedzenia i wyznaczenia dodatkowego terminu na zaplat), a dochody lokatora umoliwialyby mu ubieganie si w danej gminie o przyznanie lokalu socjalnego, wypowiedzenie nie moglo nastpi, jeeli wlaciciel nie zaproponowal lokatorowi zawarcia ugody w sprawie zaplaty zaleglych i biecych nalenoci. Jeli chodzi o sytuacj, w kt�rej pomimo zakoczenia stosunku najmu najemca nie opucil lokalu, wlaciciel musial � tak jak i wedlug wczeniejszych przepis�w � wnie pozew o eksmisj i nawet jeli uzyskal nakaz eksmisji, nie m�gl odzyska posiadania lokalu dop�ki najemca nie otrzymal od wladz samorzdowych lokalu zastpczego. 3. Obowizki dotyczce utrzymania i napraw 90. Ustawa z 2001 r. w wersji majcej zastosowanie do 1 stycznia 2005 r. nie zawierala specjalnych przepis�w ustalajcych obowizki wlacicieli nieruchomoci i najemc�w w odniesieniu do utrzymania i napraw mieszka i budynk�w mieszkalnych. Kwestie te regulowane byly czciowo przez wlaciwe przepisy Kodeksu cywilnego (kt�ry mial zastosowanie w zakresie, w jakim dana kwestia nie byla uregulowana przez ustaw z 2001 r.), a czciowo przez ustaw Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (,,ustawa Prawo budowlane"), kt�ra okrelala og�lne obowizki wlacicieli budynk�w. 91. Art. 662 Kodeksu cywilnego, kt�ry zawiera og�ln zasad, brzmi w omawianym zakresie nastpujco: ,,1. Wynajmujcy powinien wyda najemcy rzecz [najmu] w stanie przydatnym do um�wionego uytku i utrzymywa j w takim stanie przez czas trwania najmu. 2. Drobne naklady polczone ze zwyklym uywaniem rzeczy obciaj najemc". 92. Art. 675 kc brzmi w omawianym zakresie nastpujco: ,,1. Po zakoczeniu najmu najemca obowizany jest zwr�ci rzecz [najmu] w stanie nie pogorszonym; jednake nie ponosi odpowiedzialnoci za zuycie rzeczy bdce nastpstwem prawidlowego uywania". 93. Art. 681 wymienia drobne naklady, kt�re obciaj najemc. Brzmi on nastpujco: ,,Do drobnych naklad�w, kt�re obciaj najemc lokalu, nale w szczeg�lnoci: drobne naprawy podl�g, drzwi i okien, malowanie cian, podl�g oraz wewntrznej strony drzwi wejciowych, jak r�wnie drobne naprawy instalacji i urzdze technicznych, zapewniajcych korzystanie ze wiatla, ogrzewania lokalu, doplywu i odplywu wody". 94. Art. 61 ustawy Prawo budowlane przewiduje: ,,Wlaciciel lub zarzdca obiektu budowlanego jest obowizany utrzymywa i uytkowa obiekt zgodnie z zasadami, o kt�rych mowa w art. 5 ust. 2". Art. 5 ust. 2 przewiduje:2 2) warunki uytkowe [budynku powinny by zapewnione] zgodn[ie] z przeznaczeniem obiektu, w szczeg�lnoci w zakresie: a) zaopatrzenia w wod i energi elektryczn oraz, odpowiednio do potrzeb, w energi ciepln i paliwa, przy zaloeniu efektywnego wykorzystania tych czynnik�w, b) usuwania ciek�w, wody opadowej i odpad�w. 4. Wstpienie w stosunek najmu 95. Art. 691 kc przewiduje w omawianym zakresie: ,,1. W razie mierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu loka- lu wstpuj: malonek nie bdcy wsp�lnajemc lokalu, dzieci najemcy i jego wsp�lmalonka, inne osoby, wobec kt�rych najemca byl obowizany do wiadcze alimentacyjnych, oraz osoba, kt�ra pozostawala faktycznie we wsp�lnym poyciu z najemc. � 2. Osoby wymienione w � 1 wstpuj w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeeli stale zamieszkiwaly z najemc w tym lokalu do chwili jego mierci. � 3. W razie braku os�b wymienionych w � 1 stosunek najmu lokalu mieszkalnego wygasa". E. Wyrok Trybunalu Konstytucyjnego z 2 padziernika 2002 r. 96. 11 grudnia 2001 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zloyl wniosek do Trybunalu Konstytucyjnego, w kt�rym zwr�cil si m.in. o stwierdzenie niezgodnoci z konstytucyjn zasad ochrony praw wlasnoci art. 9 ust. 3 ustawy z 2001 r. (zob. par. 89 powyej). Rzecznik odni�sl si do licznych skarg, kt�re otrzymywal od wlacicieli skarcych si, e poziom czynszu okrelonego 2 Powinno by art. 5 ust. 1 pkt 2. zgodnie z tym artykulem nie pokrywal podstawowych koszt�w utrzymania budynk�w mieszkalnych. Twierdzil take, e ostatnio wprowadzone zasady okrelania czynszu stawialy wlacicieli w jeszcze bardziej niekorzystnej sytuacji ni zasady okrelone w ustawie z 1994 r., kt�re ju zostaly uchylone jako niezgodne z Konstytucj. Rzecznik skrytykowal ustawodawstwo z powodu tego, e bylo wyjtkowo niesp�jne. Odni�sl si w szczeg�lnoci do � jego zdaniem bldnej � ustawowej korelacji pomidzy wzrostem czynszu a wzrostem cen d�br i uslug konsumpcyjnych, kt�ry w rzeczywistoci nie pozostawal w zwizku z kosztami utrzymania budynk�w mieszkalnych. Dodal, e nadal brakuje przepis�w pozwalajcych wlacicielom na zrekompensowanie strat poniesionych w zwizku z wydatkami na utrzymanie nieruchomoci. 97. Przedstawiciele Sejmu oraz Prokurator Generalny zwr�cili si do Trybunalu Konstytucyjnego o odrzucenie wniosku. 98. Trybunal wezwal do udzialu w postpowaniu oraz do przedstawienia pisemnych stanowisk organizacje zrzeszajce wlacicieli nieruchomoci i lokator�w. Polskie Zrzeszenie Lokator�w, Polska Unia Wlacicieli Nieruchomoci oraz Og�lnopolskie Stowarzyszenie Wlacicieli Nieruchomoci zloyli pisma procesowe odpowiednio w dniach 16, 17 i 18 wrzenia 2002 r. 99. Polska Unia Wlacicieli Nieruchomoci przedloyla material statystyczny dowodzcy, e poziom czynszu regulowanego ksztaltujcy si na poziomie okolo 1,5% wartoci odtworzeniowej budynku, pokrywal 40% koszt�w eksploatacji. Unia przedstawila przykladowe wyliczenie miesicznego czynszu oparte o redni warto odtworzeniow, redni wielko mieszkania oraz rednie wynagrodzenie krajowe brutto. Przy zaloeniu, e rednia warto odtworzeniowa wynosila 2200 zl, a czynsze osigaj poziom 1,5% teje wartoci, czynsz za mieszkanie o powierzchni 40 m2. wynosi okolo 110 zl. Kwota ta, co podkrelono, stanowila 5% redniego wynagrodzenia krajowego brutto, a dla por�wnania ich zdaniem, w krajach Unii Europejskiej czynsz stanowi 25-30% redniego wynagrodzenia brutto. 100. Og�lnopolskie Stowarzyszenie Wlacicieli Nieruchomoci przedstawilo stanowisko, i kwestionowany przepis byl niezgodny z konstytucyjn zasad proporcjonalnoci, poniewa grupa okolo 100 000 wlacicieli obciona byla w caloci kosztami opieki spolecznej udzielanej przez pastwo polskie okolo 900 000 najemc�w, przy braku jakiegokolwiek wsparcia finansowego ze strony okolo 15 milion�w polskich podatnik�w. 101. Polskie Zrzeszenie Lokator�w uznalo, e kwestionowane przepisy byly zgodne z Konstytucj. Zwr�cilo uwag na fakt, i dua grupa najemc�w, szczeg�lnie tych, kt�rym przyznano prawo najmu na drodze decyzji administracyjnych, znajdowalo si w trudnej sytuacji finansowej. Zrzeszenie zwr�cilo uwag na fakt, e w okresie publicznej gospodarki lokalami najemcy ci poczynili naklady i w ten spos�b uczestniczyli w kosztach utrzymania budynk�w, mimo i nie byli do tego prawnie zobowizani. Na rozprawie, odpowiadajc na pytania sdzi�w, Prezes Zrzeszenia przyznal, e wr�d najemc�w oplacajcych czynsz regulowany znajdowaly si take osoby dobrze sytuowane, w stosunku do kt�rych podwyka czynszu bylaby uzasadniona. 102. 2 padziernika 2002 r. Trybunal Konstytucyjny zasiadajc w pelnym skladzie orzekl, e art. 9 ust. 3 ustawy z 2001 r. jest niezgodny z art. 64 �� 1 i 2 oraz art. 31 � 3 Konstytucji (zob. take par. 109 i 110 poniej). Przepis ten zostal w zwizku z tym uchylony z dniem 10 padziernika 2002 r., tj. od daty publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw. 103. W uzasadnieniu wyroku Trybunal Konstytucyjny obszernie zacytowal sw�j wyrok z 12 stycznia 2000 r. (zob. par. 84-86 powyej). We wnioskach uznal, e fakt, i ustawa z 2001 r. zniosla system czynszu regulowanego nie poprawil sytuacji wlacicieli, poniewa w zamian za to wprowadzony zostal wadliwy mechanizm kontroli wzrostu czynszu. Jego zdaniem art. 9 ust. 3 nie tylko ,,zamrozil" niekorzystn sytuacj wlacicieli, ocenion ju jako niezgodn z Konstytucj, ale wrcz, ze wzgldu na zmieniajce si warunki ekonomiczne, znaczco zredukowal moliwo podwyki czynszu w celu pokrycia wydatk�w poniesionych przez wlacicieli w zwizku z utrzymaniem nieruchomoci. Trybunal przypomnial, e ju w swoim wyroku z 12 stycznia 2000 r. uznal, e odnone przepisy obarczaly gl�wnym ciarem, jakie spoleczestwo musialo ponie w celu dofinansowania najemc�w znajdujcych si w trudnej sytuacji finansowej, wlacicieli nieruchomoci. Stwierdzil, e art. 9 ust. 3 utrzymywal stan naruszenia prawa wlasnoci, kt�re zaistnialo na gruncie ustawy z 1994 r., w szczeg�lnoci dlatego, e wlaciciele nieruchomoci nie zostali zwolnieni z adnego z cicych na nich uprzednio obowizk�w dotyczcych utrzymania nieruchomoci. 104. Gl�wna myl uzasadnienia Trybunalu Konstytucyjnego brzmiala nastpujco: ,,... w momencie przejcia od czynszu regulowanego do czynszu umownego, ograniczenie dopuszczalnoci jego podwyek jest koniecznoci. ... W wikszoci pastw europejskich ustawodawcy kontroluj wzrost czynszu najmu. Wprowadzenie odpowiedniego mechanizmu w prawie polskim wydaje si szczeg�lnie uzasadnione, a jego niezbdno wynika przede wszystkim z niedostatku mieszka i braku rynku najmu, na kt�rym moglyby si ksztaltowa ceny. Bardzo niski poziom poday mieszka do wynajcia tworzy sytuacj, w kt�rej lokatorzy mog by poddani dyktatowi wynajmujcych. Std konieczno reglamentacji wzrostu czynszu. Uznajc j, Trybunal Konstytucyjny wyraa jednak przekonanie, i mechanizm wprowadzony w kwestionowanym przepisie jest wadliwy i � obiektywnie rzecz oceniajc � nie nadaje si do osignicia adnego z cel�w, jakim � wedlug zaloe ustawodawcy � mial sluy. ... W pierwszej kolejnoci Trybunal Konstytucyjny zajl si wplywem regulacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy na sytuacj wlacicieli mieszka, w kt�rych pod rzdami ustawy o najmie lokali mieszkalnych obowizywal czynsz regulowany. Kwestionowany przepis, w ocenie Trybunalu, nie tylko ,,zamrozil" niekorzystn sytuacj wlacicieli, powstal pod rzdami ustawy z 1994 r. i ocenion przez Trybunal jako niezgodn z Konstytucj, ale wrcz � ze wzgldu na zmieniajce si warunki ekonomiczne � sytuacj t pogorszyl. ... W momencie wejcia w ycie obecnej regulacji (10 lipca 2001 r.) najemcy placili czynsz ustalony przez rady gmin, kt�ry � wedlug informacji dostarczonych przez Prezesa Urzdu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast � rednio pokrywal 60% biecych koszt�w eksploatacji budynk�w. Nowa ustawa nie dostosowala obowizujcych stawek czynszu do wysokoci, jak mona by � ewentualnie � ustali w oparciu o wytyczne sformulowane przez Trybunal Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku [z 12 stycznia 2000 r.]. Ustawodawca nie dal te wlacicielom budynk�w moliwoci podniesienia czynszu do stanu gwarantujcego pokrycie koszt�w. Ustawa o ochronie praw lokator�w zamrozila poziom czynszu i przyjla go za punkt wyjcia do dokonywania na przyszlo podwyek. ... Zdaniem Trybunalu Konstytucyjnego, racjonalne uksztaltowanie poziomu czynszu wymagalo dokonania jednej z dwu operacji: albo jednorazowego podniesienia zanionych stawek czynszu regulowanego i restryktywnej ochrony lokator�w przed ich dalszymi podwykami, albo � przy zamroeniu istniejcych stawek � dopuszczenia znacznych, stosunkowo szybko nastpujcych po sobie podwyek, do chwili osignicia akceptowanego poziomu. Tymczasem ustawodawca, zachowujc nieracjonalnie niskie stawki wyjciowe czynszu, dopucil tylko cile reglamentowane podwyki, uzaleniajc je przy tym od stopy inflacji. Ustawodawca nie wzil pod uwag, i przy cigle malejcej stopie inflacji dopuszczalne podwyki s minimalne, wynosz zaledwie kilka procent czynszu i � ze wzgld�w rachunkowych � nie daj szans na dojcie do stawki gwarantujcej oplacalno, czy przynajmniej zwrot koszt�w utrzymania kamienicy. Obnienie inflacji, generalnie bdce wszak oznak normalizacji gospodarki, dla wlacicieli kamienic oznacza stagnacj czynszu na niskim poziomie. Pogorszenie sytuacji wlacicieli mieszka, kt�rzy pobierali czynsz regulowany, wynika take z por�wnania poziomu podwyek czynszu � z obecnie dopuszczalnymi podwykami. Jak wynika z informacji Urzdu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zbieranych pod rzdami ustawy z 1994 r. i dostarczonych Trybunalowi w toku postpowania w sprawie ... , rady gmin podnosily corocznie stawki czynszu regulowanego w spos�b istotny; w 1996 r. o rednio 30% przy blisko 20% inflacji, ale ju w 1997 r. � rednio o 31% przy 13% inflacji. Tempo dochodzenia do czynszu racjonalnego bylo szybsze ni obecnie, ju choby dlatego, e gminy, same bdc wlacicielami budynk�w mieszkalnych, instytucjonalnie byly zainteresowane realnym podnoszeniem czynszu. Trybunal Konstytucyjny zwraca wreszcie uwag, i na tle dawnych regulacji wlaciciele budynk�w mieszkalnych mieli w perspektywie uwolnienie czynszu. Niezalenie bowiem od wysokoci czynszu regulowanego, narzuconego im przez gmin, mieli wiadomo, e poczwszy od 2005 r. bd mogli swobodnie negocjowa stawki. Tymczasem w wietle art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie lokator�w ta korzystna perspektywa zniknla. Wprawdzie po [31 grudnia ] 2004 r. nie bdzie ju obowizywal pulap 3% wartoci odtworzeniowej lokalu przewidziany w art. 28 ust. 2 ustawy, ale � ze wzgldu na tre art. 9 ust. 3 � dojcie do tego pulapu i tak nie jest realne. ... Zdaniem Trybunalu Konstytucyjnego wskazane wyej okolicznoci wystarczajco uzasadniaj tez, i sytuacja wlacicieli budynk�w mieszkalnych objtych czynszem regulowanym jest obecnie zdecydowanie mniej korzystna, ni ta pod rzdami ustawy o najmie lokali mieszkalnych. ... (P)rzeciwnie tre art. 9 ust. 3 ustawy utrwalila stan naruszenia wlasnoci. Na tym etapie rozwaa niezbdne jest ustalenie, jak wyglda ich sytuacja w innych dziedzinach, poza ograniczeniem podwyek czynszu. Gdyby bowiem po wydaniu wyroku Trybunalu z 12 stycznia 2000 r. ustawodawca zmienil w spos�b zasadniczy kt�ry z element�w ksztaltujcych sytuacj prawn wlacicieli budynk�w, rekompensujc im straty zwizane z zanionymi czynszami najmu, ocena samej wysokoci czynszu dokonywana w niniejszej sprawie musialaby przebiega wedlug innych kryteri�w, ni wskazane przez Trybunal w 2000 r. W okresie po wydaniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., poza wprowadzeniem nowej ustawy dotyczcej ochrony praw lokator�w, nie nastpily zmiany legislacyjne, kt�re w szerszym zakresie zmienilyby sytuacj wlacicieli budynk�w. Nadal ci na nich obowizki wynikajce z Prawa budowlanego, kt�rych niewykonywanie, jak podkrela Rzecznik Praw Obywatelskich, obwarowane jest sankcjami karnymi. Nie zmienily si przepisy regulujce podatek dochodowy od os�b fizycznych, przynajmniej gdy chodzi o dopuszczalno odliczania od podatku (lub podstawy opodatkowania) kwot wydatkowanych na utrzymanie budynk�w, w kt�rych mieszkania s wynajmowane lokatorom. Ustawodawca nie wprowadzil te preferencyjnych kredyt�w na remonty. ... Trybunal Konstytucyjny zwraca te uwag, e pod rzdami ustawy o ochronie lokator�w nie poprawila si w zasadzie sytuacja wlacicieli budynk�w w zakresie moliwo zakoczenia stosunku najmu. ... W konsekwencji w pelni uzasadnione jest odwolanie si do argument�w, jakimi poslugiwal si Trybunal Konstytucyjny oceniajc art. 56 ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych. Cho zmienily si poddane analizie przepisy, a ocena dotyczy calkowicie r�nych instrument�w prawnych (w dawnej ustawie � czynsz regulowany; obecnie � reglamentacja podwyek), istota sporu i przedmiot oceny pozostaj w istocie te same: chodzi o sytuacj wlacicieli lokali mieszkalnych, kt�rym ustawodawca narzuca zanione stawki czynszu najmu. Dodatkowo, na tle art. 9 ust. 3 ustawy niezwykle wyrane stalo si zr�nicowanie poloenia wlacicieli budynk�w w zalenoci od tego, czy s podmiotami stosunku najmu podlegajcego w przeszloci czynszowi regulowanemu, czy te umowy najmu z czynszem wolnym. Jak to wskazano wyej, w praktyce dzialanie mechanizmu podwyki czynszu pogra t pierwsz grup wlacicieli, a jednoczenie w spos�b nieuzasadniony, kosztem lokator�w promuje drug. Trybunal Konstytucyjny stwierdza wic, e regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie jest r�wnoznaczna z dalszym naruszaniem prawa wlasnoci okrelonej grupy wlacicieli budynk�w mieszkalnych, a mianowicie tych wlacicieli, z kt�rymi stosunek najmu zostal nawizany na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu albo na podstawie innego tytulu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowoci publicznej gospodarki lokalami. Ustawodawca nie tylko nie zweryfikowal stawek czynszu regulowanego, uznanych za niekonstytucyjne, ale dodatkowo poprzez wprowadzenie restrykcyjnego przepisu dotyczcego podwyek czynszu, praktycznie zamrozil ich wysoko na poziomie, kt�rego nie da si pogodzi z konstytucyjnymi gwarancjami prawa wlasnoci. ... Wypada powt�rzy, za uzasadnieniem powolanego wyroku [z 12 stycznia 2000], i ograniczenia te podyktowane s niewtpliwie potrzeb ochrony porzdku publicznego i praw innych os�b, tj. najemc�w. Zgodnie z orzecznictwem Trybunalu, art. 31 ust. 3 Konstytucji wymaga jednak, by ograniczenia byly konieczne. W przypadku czynszu najmu, Trybunal Konstytucyjny za ,,konieczne" � w kadym razie w okresie przejciowym � uznal ograniczenia prawa wlasnoci ,,przekraczajce swobod pobierania poytk�w przez ustalenie wysokoci czynszu w taki spos�b, aby czynsz pokrywal tylko koszty eksploatacji i utrzymania budynku". Zejcie poniej tego minimum Trybunal ocenil jako niekonstytucyjne. Przerzucenie ciaru dofinansowania najmu wylcznie na jedn grup spoleczn, jak stanowi wlaciciele budynk�w mieszkalnych, take uznane zostalo za niekonstytucyjne, poniewa nie tylko na nich ciy obowizek solidaryzmu i pomocy slabszym. Trybunal Konstytucyjny dostrzegal i nadal dostrzega moliwo zastosowania innych, ni przyjte, rozwiza prawnych, kt�re doprowadzilyby do bardziej r�wnomiernego rozloenia na czlonk�w spoleczestwa ciaru wynikajcego z koniecznoci zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Obcieniem nim wylcznie jednej grupy wlacicieli budynk�w mieszkalnych nie jest wic konieczne. W konsekwencji Trybunal Konstytucyjny ocenia, e � bdce skutkiem stosowania art. 9 ust. 3 ustawy � ograniczenie prawa wlasnoci ... nie odpowiada kryteriom zasady proporcjonalnoci i wykracza poza dopuszczalny poziom ogranicze prawa wlasnoci wskazany w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunal Konstytucyjny nie ma kompetencji do ustalania minimalnej wysokoci czynszu. ... [Jednake] z punktu widzenia ochrony praw wlacicieli, Trybunal Konstytucyjny raz jeszcze podkrela decydujce znaczenie prawidlowo ustalonego poziomu koszt�w utrzymania i biecej eksploatacji budynk�w. Wyznacza on absolutne minimum stawki czynszu. ... Z kolei gdy chodzi o realizacj konstytucyjnie gwarantowanych praw najemc�w, Trybunal Konstytucyjny podkrela przede wszystkim, i mimo stwierdzenia w niniejszym wyroku niekonstytucyjnoci art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokator�w, w ustawie pozostaj istotne ograniczenia swobody podnoszenia czynszu. Najwaniejszym jest niewtpliwie pozostajcy w mocy art. 28 ust. 2 ustawy, zgodnie z kt�rym ... do 31 grudnia 2004 r. stawka czynszu w skali rocznej nie moe przekroczy 3% wartoci odtworzeniowej lokalu". F. Wyrok Trybunalu Konstytucyjnego z 12 maja 2004 r. 105. 12 maja 2004 r. Trybunal Konstytucyjny rozpoznal skarg konstytucyjn wniesion przez pana J-M. O., kt�ry kwestionowal zgodno z Konstytucj art. 9 ust. 3 oraz 28 ust. 3 ustawy z 2001 r. (zob. par. 85 i 86 powyej). Twierdzil, e przepisy te byly niezgodne z art. 64 � 1 (ochrona prawa wlasnoci) Konstytucji w zwizku z art. 31 � 3 (zasad proporcjonalnoci). W swoich stanowiskach pisemnych Prokurator Generalny oraz przedstawiciele Sejmu zwr�cili si do Trybunalu o umorzenie postpowania w zakresie badania zgodnoci z Konstytucj art. 9 ust. 3, poniewa zostal on ju uchylony przez wyrok z 2 padziernika 2002 r. oraz o stwierdzenie, e art. 28 ust. 3 byl zgodny z Konstytucj. Na rozprawie J-M. O. twierdzil, e jego zamiarem jest popieranie skargi jedynie w zakresie dotyczcym art. 28 ust. 3. 106. Trybunal Konstytucyjny stwierdzil, e art. 28 ust. 3 jest zgodny z Konstytucj i uznal: ,,Jak wynika z cytowanych wyej orzecze [wyroki Trybunalu Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 i 2 padziernika 2002], utrzymywanie g�rnej granicy oplat za mieszkanie bylo ju przedmiotem badania przez Trybunal Konstytucyjny i zostalo uznane za konieczne dla porzdku publicznego w pastwie co najmniej w okresie przejciowym. Potrzeba ochrony lokator�w przed nadmiernie wysokimi czynszami uzasadniona jest sytuacj mieszkaniow w Polsce bdc nastpstwem kilkudziesiciu lat publicznej gospodarki lokalami, kt�ra doprowadzila do powszechnie odczuwanego braku mieszka. Ograniczenie wysokoci czynszu � takie jak wprowadzone zaskaronym przepisem � nie narusza istoty prawa wlasnoci, nie pozbawia bowiem wlaciciela podstawowych uprawnie wynikajcych z tego prawa. Podkreli naley, e prawo najmu jest te jednym z praw majtkowych podlegajcych ochronie z mocy art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a istot wielu praw majtkowych, w tym prawa najmu, jest ograniczenie prawa wlasnoci. Ustalenie g�rnej granicy wysokoci czynszu w zaskaronym przepisie nastpilo z wyranie okrelonym horyzontem czasowym � do koca 2004 r. � a to r�wnie moe wplywa na ocen czasowego ograniczenia prawa wlasnoci jako nienaruszajcego jego istoty. Trzeba r�wnie podkreli, i wprowadzenie wyranej cezury czasowej w art. 28 ust. 2 ustawy oznacza te zobowizanie si ustawodawcy wobec wlacicieli lokali, podlegajce ocenie z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do pastwa i stanowionego przez nie prawa". G. Wlaciwe przepisy konstytucyjne 107. Art. 2 Konstytucji przewiduje: ,,Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym pastwem prawnym, urzeczy- wistniajcym zasady sprawiedliwoci spolecznej". 108. Art. 20 zawiera podstawowe zasady, na jakich oparty jest system gospodarczy w Polsce. Brzmi on nastpujco: ,,Spoleczna gospodarka rynkowa oparta na wolnoci dzialalnoci gospodarczej, wlasnoci prywatnej oraz solidarnoci, dialogu i wsp�lpracy partner�w spolecznych stanowi podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej". 109. Art. 31 � 3 przewiduje: ,,Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolnoci i praw mog by ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy s konieczne w demokratycznym pastwie dla jego bezpieczestwa lub porzdku publicznego, bd dla ochrony rodowiska, zdrowia i moralnoci publicznej, albo wolnoci i praw innych os�b. Ograniczenia te nie mog narusza istoty wolnoci i praw". 110. Art. 64 chroni prawo wlasnoci w nastpujcych slowach: ,,1. Kady ma prawo do wlasnoci, innych praw majtkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. Wlasno, inne prawa majtkowe oraz prawo dziedziczenia podlegaj r�wnej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Wlasno moe by ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa wlasnoci". 111. Art. 75 odnosi si do ochrony najemc�w. Brzmi on nastpujco: ,,1. Wladze publiczne prowadz polityk sprzyjajc zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczeg�lnoci przeciwdzialaj bezdomnoci, wspieraj rozw�j budownictwa socjalnego oraz popieraj dzialania obywateli zmierzajce do uzyskania wlasnego mieszkania. 2. Ochron praw lokator�w okrela ustawa". 112. Art. 76 przewiduje: ,,Wladze publiczne chroni konsument�w, uytkownik�w i najemc�w przed dzialaniami zagraajcymi ich zdrowiu, prywatnoci i bezpieczestwu oraz przed nieuczciwymi praktykami wolnorynkowymi. Zakres tej ochrony okrela ustawa". H. Og�lne skutki uchylenia art. 9 ust. 3 ustawy z 2001 r. 113. Po 10 padziernika 2002 r. na skutek wyroku Trybunalu Konstytucyjnego moliwe stalo si podwyszanie przez wlacicieli czynszu do 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania. Pod koniec 2002 r. poziom czynszu og�lnie wzr�sl. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Rzd w rejonie Warszawy, gdzie uprzednio czynsz wynosil 2,17 zl za m2., czynsz wzr�sl czterokrotnie i osignl okolo 10 zl za m2. w 2004 r. Zgodnie z informacjami publikowanymi w polskiej prasie 3% wartoci odtworzeniowej odpowiadalo w wikszoci innych miast okolo 5-6 zl za m2. Poziom swobodnie ustalanego czynszu umownego jest nadal wyszy; niekiedy, szczeg�lnie w duych miastach, r�nica moe siga nawet 200-300%. I. Zmiany do ustawy wprowadzone w grudniu 2004 r. 1. Prace przygotowawcze i przyjcie poprawek przez Sejm (a) Projekt rzdowy 114. Na pocztku 2003 r. Rzd rozpoczl przygotowania do przedloenia projektu ustawy zmieniajcej ustaw z 2001 r. Projekt zostal przedloony Sejmowi 30 grudnia 2003 r. 115. W uzasadnieniu projektu ustawy zawarte bylo stwierdzenie, e celem proponowanych zmian bylo midzy innymi ,,okrelenie praw i obowizk�w wlacicieli i lokator�w w celu wzmocnienia ochrony slabszej strony", ,,wprowadzenie nowych zasad ochrony lokator�w przed nadmiernym wzrostem czynszu i innych oplat z tytulu uytkowania mieszkania", oraz ,,zredukowanie dysproporcji pomidzy konstytucyjnie gwarantowan ochron lokator�w a prawami konstytucyjnymi wlacicieli". 116. Rzd zaproponowal wprowadzenie licznych poprawek do obowizujcych przepis�w. Najbardziej znaczc i kontrowersyjn zmian bylo brzmienie art. 28, zgodnie z kt�rym (ustp 2) system regulacji czynszu, pomimo faktu, e kres jego obowizywania zostal wyznaczony przez ustawodawc na 31 grudnia 2004 r., mial by utrzymany do koca 2008 r. w odniesieniu do wszystkich stosunk�w najmu powstalych przed 10 lipca 2001 r., w kt�rych najemcy placili czynsz regulowany. W praktyce obejmowalo to wszystkie stosunki najmu mieszka znajdujcych si w budynkach prywatnych nawizane na podstawie decyzji administracyjnych. Przepis mial mie zastosowanie gl�wnie do wlacicieli prywatnych, a jego dzialanie mialo nieznaczny wplyw w odniesieniu do publicznych zasob�w mieszkaniowych i sp�ldzielni mieszkaniowych. Uzasadnienie projektu zawieralo stwierdzenie, e uchylenie systemu czynszu regulowanego w caloci ,,spowodowaloby dramatyczny wzrost czynszu" po zakoczeniu roku 2004 r., a proponowane ograniczenie ,,zezwoliloby na lagodne przejcie od poziomu czynszu z koca roku 2004 r. do poziomu okrelonego zgodnie z zasadami og�lnymi". Rzd proponowal wic, by czynsz regulowany zostal zamroony na maksymalnym poziomie 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania do 31 grudnia 2004 r., do koca 2005 r. na poziomie do 3,25%; do koca 2006 r. na poziomie do 3,5%, do koca 2007 r. na poziomie do 3,75%; do koca 2008 r. na poziomie do 4%. 117. Wskazywane skutki proponowanego zamroenia czynszu na prawo wlasnoci indywidualnych wlacicieli spowodowaly zwikszenie zainteresowania spoleczestwa tym problemem i daly impuls do oywionej dyskusji publicznej. Propozycja byla mocno krytykowana przez organizacje wlacicieli. 118. Ostatecznie 5 padziernika 2004 r. Rzd przedloyl Sejmowi autopoprawk do projektu ustawy. Wycofal pierwotn propozycj zamroenia poziomu czynszu po 31 grudnia 2004 r. Utrzymal jednak propozycj ograniczenia wzrostu czynszu za najem nawizany na podstawie uprzednich decyzji administracyjnych. (b) Projekt poselski 119. 22 czerwca 2004 r. grupa deputowanych z partii ,,Prawo i Sprawiedliwo" przedstawila projekt poprawek do ustawy z 2001 r. 120. Og�ln ide proponowanych zmian bylo, jak zostalo to wyjanione w uzasadnieniu: ,,... zapewnienie realnej ochrony praw lokator�w, gwarantowanych w art. 75 ust. 2 i art. 76 konstytucji poprzez: a) zapobieenie naduywaniu przez wlacicieli prawa do wypowiedzenia umowy na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z 2001 r. ... b) zapobieganie patologiom wynikajcym z niewywizywania si przez wlacicieli budynk�w z obowizk�w, jakie spoczywaj na nich z tytulu najmu lokali mieszkalnych (w tym take w przypadku, kiedy wlaciciele s nieznani, a gmina nie sprawuje zarzdu budynkiem)". (c) Debata sejmowa 121. Sejm podjl decyzj o r�wnoczesnym rozpatrywaniu obu projekt�w. Pierwsze czytanie mialo miejsce 6 padziernika 2004 r. Drugie czytanie, po sporzdzeniu sprawozdania Komisji Sejmowych Infrastruktury, Polityki Spolecznej i Rodziny oraz Samorzdu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz po przyjciu poprawek, odbylo si 17 listopada 2004 r. Po trzecim czytaniu, kt�re odbylo si 19 listopada 2004 r., projekt zostal przyjty przez Sejm i przekazany do Senatu oraz Prezydenta RP tego samego dnia. 6 grudnia 2004 r. Senat zaproponowal wprowadzenie kilku poprawek, z kt�rych najbardziej znaczca, dotyczca art. 8 ustawy, ograniczala maksymalny wzrost czynszu do poziomu 10% rocznie w sytuacjach, kiedy placony czynsz przekraczal 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania. 122. 17 grudnia 2004 r. Sejm przyjl niekt�re z poprawek Senatu, w tym poprawk do art. 9. Tego samego dnia ustawa zostala przekazana Prezydentowi RP do podpisania. Prezydent podpisal j 23 grudnia 2004 r. 123. 22 grudnia 2004 r. na skutek midzy innymi doniesie prasowych o tym, e art. 9 ustawy z 2001 r. w nowym brzmieniu nie wylcza moliwoci jednorazowej podwyki czynszu nawet w przypadkach, kiedy czynsz byl r�wny lub niszy ni 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania, Sejm przyjl w postpowaniu przyspieszonym kolejny projekt zmieniajcy ustaw z 2001 r. Projekt zostal przedloony przez grup deputowanych i zawieral jedynie jedn propozycj, a mianowicie dodanie kolejnego ustpu do art. 9 ustawy z 2001 r. (zob. par. 136 poniej). Tego samego dnia projekt zostal przekazany i przyjty przez Senat. Prezydent RP podpisal ustaw 23 grudnia 2004 r. 2. Poprawka z 17 grudnia 2004 r. 124. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokator�w, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niekt�rych ustaw (,,Poprawka z 17 grudnia 2004 r.") weszla w ycie 1 stycznia 2005. (a) Ograniczenia w podwyszaniu czynszu 125. Art. 1 ust. 8 poprawki z dnia 17 grudnia 2004 r. wprowadzil do ustawy z 2001 r. nowy art. 8 a. Ten nowy przepis zostal przygotowany w celu wykonania zar�wno wyroku Trybunalu Konstytucyjnego z 2 padziernika 2002 r., jak i realizacji konstytucyjnej zasady ochrony praw lokator�w. Poddaje on wzrost czynszu r�nym ograniczeniom. W omawianym zakresie brzmi on nastpujco: ,,1. Wlaciciel moe podwyszy czynsz albo inne oplaty za uywanie lokalu, wypowiadajc [najemcy] jego dotychczasow wysoko, najp�niej na koniec miesica kalendarzowego, z zachowaniem termin�w wypowiedzenia. 2. Termin wypowiedzenia wysokoci czynszu albo innych oplat za uywanie lokalu wynosi 3 miesice, chyba e strony w umowie ustal termin dluszy. ... 4. Podwyka, w wyniku kt�rej wysoko czynszu albo innych oplat za uywanie lokalu przekroczy w skali roku 3% wartoci odtworzeniowej lokalu, moe nastpi tylko w uzasadnionych przypadkach. Na pisemne danie lokatora wlaciciel w terminie 7 dni przedstawi na pimie przyczyn podwyki i jej kalkulacj. 5. W cigu 2 miesicy od dnia wypowiedzenia lokator moe zakwestionowa podwyk, o kt�rej mowa w ust. 4, wnoszc pozew do sdu o ustalenie, e podwyka jest niezasadna albo jest zasadna, lecz w innej wysokoci, albo odm�wi przyjcia podwyki ze skutkiem rozwizania umowy z uplywem okresu dokonanego wypowiedzenia. Ciar udowodnienia zasadnoci podwyki ciy na wlacicielu. ... 7. Przepisy ust. 1-6 nie maj zastosowania do podwyek: 1) nieprzekraczajcych w skali roku 10% dotychczasowego czynszu albo dotychczasowych oplat za uywanie lokalu, ... 3) oplat niezalenych od wlaciciela". 126. Zgodnie z art. 1 ust. 9 lit. a poprawki z 19 grudnia 2004 r. ustpy 1 i 2 art. 9 ustawy z 2001 r. zostaly przeredagowane w nastpujcy spos�b: ,,1. Podwyszanie czynszu lub innych oplat za uywanie lokalu, z wyjtkiem oplat niezalenych od wlaciciela [np. za elektryczno, wod, centralne ogrzewanie itp.], nie moe by dokonywane czciej ni co 6 miesicy, a jeeli poziom rocznego czynszu lub innych oplat za uywanie lokalu, z wylczeniem oplat niezalenych od wlaciciela, przekracza 3% wartoci odtworzeniowej lokalu, to roczna podwyka nie moe by wysza ni 10% dotychczasowego czynszu albo dotychczasowych oplat za uywanie lokalu, liczonych bez oplat niezalenych od wlaciciela. 2. W razie podwyszania oplat niezalenych od wlaciciela jest on obowizany do przedstawienia lokatorowi na pimie zestawienia oplat wraz z przyczyn ich podwyszenia. Lokator obowizany jest oplaca podwyszone oplaty tylko w takiej wysokoci, jaka jest niezbdna do pokrycia przez wlaciciela koszt�w dostarczenia do lokalu uywanego przez lokatora dostaw, o kt�rych mowa w art. 2 ust. 1 pkt 8 [np. elektryczno, woda, ogrzewanie]". (b) Wypowiedzenie stosunku najmu 127. Art. 1 ust. 11 lit. a poprawki z 17 grudnia 2004 r. wprowadzil pewne zmiany w zakresie wypowiadania stosunku najmu przez indywidualnych wlacicieli. Nowy art. 11 ustawy z 2001 r. r�ni si jedynie nieznacznie od uprzednio obowizujcych przepis�w o wypowiadaniu stosunku najmu (zob. par. 87-88 powyej). Art. 11 ust. 1 brzmi obecnie w omawianym zakresie nastpujco: ,,Jeeli lokator jest uprawniony do odplatnego uywania lokalu, wypowiedzenie przez wlaciciela stosunku prawnego moe nastpi tylko z przyczyn okrelonych w ust. 2-5 ... Wypowiedzenie powinno by pod rygorem niewanoci dokonane na pimie". Ust. 2, 4 i 5 art. 11 pozostawione zostaly bez zmian. Ust. 3 brzmi obecnie nastpujco: ,,Wlaciciel lokalu, w kt�rym czynsz jest niszy ni 3% wartoci odtworzeniowej lokalu w skali roku, moe wypowiedzie stosunek najmu: 1) z zachowaniem szeciomiesicznego terminu wypowiedzenia, z powodu niezamieszkiwania najemcy przez okres dluszy ni 12 miesicy, 2) z zachowaniem miesicznego terminu wypowiedzenia, na koniec miesica kalendarzowego, osobie, kt�rej przysluguje tytul prawny do innego lokalu poloonego w tej samej miejscowoci, a lokator moe uywa tego lokalu, jeeli lokal ten spelnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego". 128. W odniesieniu do przypadk�w, kiedy w lokalu wlaciciela ma zamieszka on sam, jego pelnoletni zstpny lub osoba, wobec kt�rej na wlacicielu spoczywa obowizek alimentacyjny (zob. take par. 93 powyej), tre obecnego art. 11 ust. 7 przewiduje, e wypowiedzenie stosunku najmu, pod rygorem niewanoci, powinno wskazywa osob majc zamieszka w lokalu wlaciciela. Okresy wypowiedzenia (6 miesicy lub 3 lata odpowiednio) pozostaly bez zmiany. 129. Zgodnie z art. 11 ust. 12 wypowiedzenie najmu w odniesieniu do najemcy, kt�ry w dniu otrzymania wypowiedzenia przekroczyl 75 lat, a kt�ry po uplywie 3-letniego okresu wypowiedzenia nie bdzie posiadal tytulu prawnego do innego lokalu, ani nie ma os�b, kt�re zobowizane s wobec niego do wiadcze alimentacyjnych, staje si skuteczne dopiero w chwili mierci lokatora. (c) Obowizki w zakresie utrzymania nieruchomoci i napraw 130. Poprawka z 17 grudnia 2004 r. wprowadzila w art. 5 nowy przepis � art. 6 a � wyliczajcy obowizki wlacicieli wynikajce ze stosunku najmu. Powtarza on zasadniczo przepis art. 9 ustawy z 1994 r. (zob. par. 78 powyej). 131. Art. 6 b, wprowadzony przez ten sam art. 5 poprawki z 17 grudnia 2004 r., okrela obowizki lokator�w. W omawianym zakresie przewiduje on: ,,1. Najemca jest obowizany utrzymywa lokal oraz pomieszczenia, do uywania kt�rych jest uprawniony, we wlaciwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym okrelonym odrbnymi przepisami oraz przestrzega porzdku domowego. Najemca jest take obowizany dba i chroni przed uszkodzeniem lub dewastacj czci budynku przeznaczone do wsp�lnego uytku, jak dwigi osobowe, klatki schodowe, korytarze, pomieszczenia zsyp�w, inne pomieszczenia gospodarcze oraz otoczenie budynku". Ust. 2 zawiera dokladn list prac naprawczych i konserwatorskich koniecznych do utrzymania mieszkania. 3. Poprawka z 22 grudnia 2004 r. 132. Ustawa o zmianie ustawy o ochronie praw lokator�w, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (,,Poprawka z 22 grudnia 2004 r.") weszla w ycie 1 stycznia 2005 r. Art. 1 w omawianym zakresie brzmi nastpujco: ,, W art. 9 po ust. 1 [ustawy z 2001 r.] dodaje si ust. 1a w brzmieniu: Przepis ust. 1 stosuje si take w przypadku podwyszania czynszu lub innych oplat za uywanie lokalu, z wyjtkiem oplat niezalenych od wlaciciela, jeeli poziom rocznego czynszu lub innych oplat za uywanie lokalu, z wylczeniem oplat niezalenych od wlaciciela, po podwyce mialby przekroczy 3% wartoci odtworzeniowej lokalu". J. Wyrok Trybunalu Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2005 r. 1. Zakwestionowanie konstytucyjnoci poprawek z grudnia 2004 r. 133. 4 stycznia 2005 r. Polska Unia Wlacicieli Nieruchomoci zloyla wniosek do Trybunalu Konstytucyjnego, w kt�rym zakwestionowala konstytucyjno poprawek z 17 grudnia i 22 grudnia 2004 r. (,,poprawki z grudnia 2004 r."). Unia zarzucala w szczeg�lnoci, e przepisy rozcigajce kontrol pastwa nad wzrostem czynszu za mieszkania nalece do prywatnych wlacicieli byly niezgodne z konstytucyjnymi zasadami ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do pastwa oraz stanowionego przez nie prawa. W tym kontekcie przedstawiciele Unii podkrelili, e wladze polskie, lamic dobrowolnie przyjte na siebie w oparciu o dwie kolejne ustawy, a mianowicie ustaw z 1994 r. oraz ustaw z 2001 r., zobowizanie do zakoczenia dzialania systemu regulacji czynszu z dniem 31 grudnia 2004 r., nie zniosly zakwestionowanego systemu i po prostu zastpily go innymi ograniczeniami wzrostu czynszu. 134. 19 stycznia 2005 r. Prokurator Generalny zloyl wniosek do Trybunalu Konstytucyjnego kwestionujcy konstytucyjno poprawek z grudnia 2004 r. W szczeg�lnoci sprzeciwil si przepisom ograniczajcym wzrost czynszu do 10% twierdzc inter alia, e te ograniczenia stanowily nieuzasadnion ingerencj w prawo wlasnoci wlacicieli nieruchomoci. Zarzucal ponadto, e Sejm dzialal z naruszeniem obowizku poszanowania zasady ,,przyzwoitej legislacji", szczeg�lnie obowizku formulowania przepis�w prawnych w spos�b poprawny i sp�jny. 135. Trybunal Konstytucyjny wezwal Marszalka Sejmu, dzialajcego w imieniu Sejmu, Og�lnopolskie Stowarzyszenie Wlacicieli Nieruchomoci oraz Polsk Uni Lokator�w do wzicia udzialu w postpowaniu i przedstawienia pisemnych stanowisk. Marszalek Sejmu oraz Og�lnopolskie Stowarzyszenie Wlacicieli Nieruchomoci poparli w calej rozcigloci wniosek Prokuratora Generalnego. Stowarzyszenie przedstawilo szczeg�lowe wyliczenia poziom�w czynsz�w, jakie bylyby konieczne do pokrycia koszt�w utrzymania budynk�w mieszkalnych. Stowarzyszenie utrzymywalo, e w przypadku wikszoci takich budynk�w istniala ,,luka remontowa" wynoszca okolo 60% koszt�w odtworzenia wartoci lokalu poprzez remonty generalne oraz e dla zapewnienia wystarczajcych rodk�w na ten cel poziom czynsz�w powinien osign 6% wartoci odtworzeniowej lokalu rocznie. Polska Unia Lokator�w uznala, e istniejca moliwo podwyszenia czynszu ustalona na poziomie 3% wartoci odtworzeniowej o 10% w skali rocznej ju i tak nadmiernie obcia najemc�w mieszka. Unia twierdzila, e stowarzyszenie wlacicieli nieruchomoci przedstawilo wyolbrzymione dane odnonie koszt�w niezbdnych napraw. Odnoszc si do podwyek czynsz�w Unia podkrelila, e pomoc finansowa pastwa dla najemc�w praktycznie nie istnieje. 2. Wyrok z 19 kwietnia 2005 r. 136. 19 kwietnia 2005 r. Trybunal Konstytucyjny rozpoznal wniosek Prokuratora Generalnego. Trybunal uchylil art. 1 pkt 9 lit. a poprawki z 17 grudnia 2004 r. w zakresie, w jakim wyznaczal on maksymalny roczny 10-procentowy pulap podwyek dotychczasowych czynsz�w, jeli ich wysoko przekraczala 3% wartoci odtworzeniowej oraz uchylil w caloci art. 1 poprawki z 22 grudnia. W wyroku tym Trybunal dokonal poglbionej analizy prawa mieszkaniowego obowizujcego od 1994 do 2004 roku oraz jego historycznego i spolecznego kontekstu. Trybunal odni�sl si do swoich poprzednich wyrok�w, kt�rymi uchylal kolejne wadliwe przepisy prawa oraz do ich konsekwencji. Wyrok zawiera obszerne uzasadnienie oraz gruntown ocen rozlicznych uwarunkowa spolecznych, politycznych oraz ekonomicznych rzutujcych na obecny stan polskiego ustawodawstwa mieszkaniowego. Istota argumentacji Trybunalu Konstytucyjnego zostala podsumowana w kolejnych paragrafach. 137. W pierwszej kolejnoci Trybunal Konstytucyjny przeanalizowal zaskarone przepisy z punktu widzenia zasady pastwa prawnego ustanowionej w art. 2 Konstytucji (patrz take � 107 powyej). ,,Zdaniem [Trybunalu Konstytucyjnego] zasady poprawnej legislacji zostaly przez uchwalenie przepis�w w zakwestionowanym zakresie wyranie naruszone, co musi prowadzi do uznania tych przepis�w za niezgodne z wyraon w art. 2 Konstytucji zasad pastwa prawnego. Nowelizacje, wbrew intencjom samego ustawodawcy, czego potwierdzeniem jest tre pisemnego stanowiska Sejmu [zloonego w tej sprawie], wylczyly mechanizm rynkowy, podczas gdy zamiarem wprowadzenia ogranicze hamujcych podwyki miala by w istocie ochrona lokator�w, czyli os�b, kt�re w konkretnym wypadku nie godz si na proponowan podwyk. Dostrzega si wyran niesp�jno pomidzy przepisami poprawki w pierwszym projekcie a treci przepis�w wprowadzonych w wyniku inicjatywy parlamentarnej. W konsekwencji aden z zaloonych cel�w [regulacji ustawowej] w tej dziedzinie nie zostal osignity. Nie nastpilo uwolnienie oplat w racjonalnych granicach uwzgldniajcych postulaty sprawiedliwoci i ochrony praw wlacicieli, ani te nie zostaly wprowadzone skuteczne i precyzyjnie okrelone mechanizmy ochrony praw lokator�w przed naduywaniem [prawa wlacicieli nieruchomoci do] swobodnego ksztaltowania tych oplat. Nowe brzmienie art. 9 ust. 1 i 1a naruszylo take zasad ... zaufania do pastwa i stanowionego przez nie prawa. Nie ulega bowiem wtpliwoci, o czym byla ju wczeniej mowa, e ustawodawstwo ostatniego dziesiciolecia konsekwentnie a do chwili uchwalenia ustawy z 17 grudnia 2004 r. utrwalalo spoleczne przekonanie przede wszystkim os�b bezporednio zainteresowanych sytuacj wlacicieli i lokator�w, e czynsze regulowane i jednoczenie ograniczone do poziomu 3% wartoci odtworzeniowej lokalu oraz wylcznie do pewnej kategorii lokali bd obowizywa tylko w okresie przejciowym, tj. do 31 grudnia 2004 r. Taki wlanie okres zostal [wyznaczony] aby umoliwi rzdowi i ustawodawcy wypracowanie nowego kompleksowego, wieloaspektowego systemu regulacji stosunk�w pomidzy wlacicielami (wynajmujcymi) a najemcami (lokatorami), kt�ry winien naleycie uwzgldni zar�wno usprawiedliwione interesy stron, jak stworzy realn perspektyw przygotowania si adresat�w do przetrwania okresu najtrudniejszego i przyjcia w pelni nowego ukladu rzeczy, po to, by wzajemne stosunki pomidzy stronami najmu (czy stosunk�w analogicznych) mogly by ksztaltowane w spos�b racjonalny i przede wszystkim z uwzgldnieniem konkretnych warunk�w, w jakich dochodzi do okrelenia czynszu (oplat za uywanie lokalu). Data 31 grudnia 2004 r., jako koniec okresu przejciowego, podtrzymana zostala take w nowej ustawie o ochronie lokator�w z 2001 r., co dodatkowo utrwalalo przekonanie, e po tej dacie mechanizm ustalania czynszu bdzie odpowiadal zasadzie wolnoci um�w. To spoleczne przekonanie utwierdzane bylo jednoznaczn wymow orzecznictwa Trybunalu Konstytucyjnego, kt�ry podkrelal przy licznych okazjach przejciowy charakter czynszu regulowanego. Naley wic stwierdzi, e w latach 1994-2004 zostaly ustalone jednoznaczne ,,reguly gry", kt�rych okres obowizywania byl wyranie wskazany przez ustaw o najmie lokali (art. 56 ust. 2) i nastpnie niejako potwierdzony przez art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie lokator�w. ... W orzecznictwie Trybunalu Konstytucyjnego wielokrotnie formulowano tez o koniecznoci przestrzegania przez ustawodawc horyzontu czasowego dla takich ,,regul gry", kt�ry sam ustalil. Teza taka wypowiedziana byla midzy innymi w ... uzasadnieniu [jego wyroku z 12 stycznia 2000 r.] W wyroku ... Trybunal Konstytucyjny wyrazil pogld, e odstpienie od zasady czynszu regulowanego w dziesicioletnim okresie przejciowym dopuszczalne byloby tylko w sytuacjach wyjtkowych, w przeciwnym razie doszloby do naruszenia zasady bezpieczestwa prawnego wyraonej w art. 2 Konstytucji. Uwagi te prowadz do wniosku, e uchwalenie kwestionowanej regulacji i ogloszenie jej 29 grudnia 2004 r., z moc od 1 stycznia 2005 r., naruszylo ustalone wczeniejszym ustawodawstwem ,,reguly gry", zakrelone jednoznacznym horyzontem czasowym. [Mialo to miejsce w sytuacji, w kt�rej] nie powstaly adne okolicznoci, ani zdarzenia nadzwyczajne, uzasadniajce i usprawiedliwiajce ich rozcignicie na okres dluszy. Zlamanie swego rodzaju przyrzeczenia, wyraonego w ustawie, musi by uznane za wyraz szczeg�lnej nieodpowiedzialnoci wladzy publicznej i tym samym � za wyjtkowo race naruszenie zasady ochrony zaufania do pastwa i stanowionego przez nie prawa, bdcej jednym z fundament�w zasady pastwa prawa." 138. Nastpnie Trybunal Konstytucyjny odni�sl si do zasady ochrony wlasnoci i zasady proporcjonalnoci: ,,Z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji wynika zasada r�wnej dla wszystkich ochrony wlasnoci i innych praw majtkowych. Wr�d ,,innych praw majtkowych" naley take wyr�ni prawo najmu lokalu mieszkalnego oraz inne prawa, kt�rych przedmiotem jest lokal slucy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Kade z tych praw, zar�wno wlacicieli (wynajmujcych), jak i najemc�w, korzysta z ochrony konstytucyjnej, cho niejednakowej. Zwykle dochodzi bdzie do kolizji tych d�br, ale � jak slusznie stwierdzono [w jednym z wczeniejszych orzecze Trybunalu Konstytucyjnego] � uproszczeniem byloby liniowe traktowanie tej kolizji i uznanie, e zapewnienie pewnego stopnia ochrony jednemu z tych d�br oznacza musi automatycznie uszczuplenie stopnia ochrony drugiego. Trybunal Konstytucyjny ma peln wiadomo, jak trudne jest wywaenie usprawiedliwionych interes�w zar�wno wlacicieli, jak i najemc�w oraz stworzenie dla tych relacji najwlaciwszych rozwiza. Szczeg�lnie w warunkach polskich, w kt�rych prawa wlacicieli dlugo nie byly respektowane, a przez dziesiciolecia obowizywala tzw. publiczna gospodarka lokalami. [To] wraz z innymi jeszcze czynnikami ustrojowymi i gospodarczymi, doprowadzilo do niespotykanej, np. w krajach Europy Zachodniej, degradacji substancji mieszkaniowej, kt�rej skutki dotykaly i dotykaj nie tylko wlacicieli, ale obracaj si w istocie rzeczy take przeciwko lokatorom. Wychodzenie z tej zapaci bdzie trudne i potrwa wiele lat, a efektywna zmiana obecnego stanu rzeczy najprawdopodobniej nie bdzie mogla si oby bez zaangaowania rodk�w publicznych, w formach dostosowanych do konkretnych sytuacji (por. wyrok TK [z 12 stycznia 2000]). Spraw ustawodawcy jest wic denie do takiego harmonijnego uksztaltowania pozycji prawnej wlacicieli oraz lokator�w, aby mona bylo m�wi raczej o podanej komplementarnoci tych stosunk�w, ni o relacji charakteryzujcej si nieuchronnym antagonizmem. Szczeg�lnym wykladnikiem tej relacji s oplaty za korzystanie z lokalu, w tym czynsze. Winne one zapewni wynajmujcemu wlacicielowi pokrycie koszt�w eksploatacji i remontu budynku, ale take zwrot wyloonego kapitalu (amortyzacja) oraz godziwy zysk, poniewa przepisy ustawowe nie mog niweczy jednego z podstawowych uprawnie skladajcych si na tre prawa wlasnoci, jakim jest pobieranie poytk�w z wlasnoci. ... Bylo to moliwie � jak stwierdzil Trybunal Konstytucyjny [w swoim wczeniejszym orzeczeniu] � w okresie przejciowym, kiedy to za usprawiedliwione uznano ograniczenie pobierania poytk�w [poprzez ustanowienie] takiego czynszu, kt�ry jedynie pokrywal koszty eksploatacji i utrzymania budynku. Obecnie s niezbdne calociowe regulacje, kt�re w spos�b pelny i precyzyjny okrel elementy skladowe czynszu. Ustawa o ochronie lokator�w sprecyzowala, co naley rozumie pod pojciem oplaty niezalene od wlaciciela ..., ale nie wskazala ... element�w skladowych czynszu jako takiego. Tym samym sdowa kontrola zasadnoci podwyek czynszu jest w duym stopniu iluzoryczna. ... Jednoczenie � zdaniem Trybunalu Konstytucyjnego � konieczne jest r�wnie uwzgldnienie usprawiedliwionego interesu najemcy (lokatora) i stworzenie rzeczywistych mechanizm�w jego ochrony przed naduyciem prawa przez wynajmujcego. Niezbdne jest take zbudowanie takiego instrumentarium, kt�re pozwoli wesprze lokator�w znajdujcych si w trudniejszej sytuacji finansowej i yciowej. Nie moe to nastpowa, tak jak to dzialo si dotychczas, przede wszystkim kosztem wlacicieli, lecz gl�wnie w drodze uruchomienia specjalnych rodk�w publicznych. Obowizek solidaryzmu spolecznego i pomocy slabszym ciy bowiem na calym spoleczestwie. ... Przez ostatnich kilkanacie lat podejmowano w Polsce pr�by ochrony pozycji prawnej najemcy, czy te szerzej lokatora, w drodze ustawowego ustalania procentowych wskanik�w poziomu czynszu, czy te g�rnego pulapu, bd te wprowadzenia pewnych rygor�w wzmoonej kontroli po przekroczeniu pewnej granicy, ale w zasadzie zawsze w oderwaniu od konkretnych uwarunkowa, w jakich znajduj si konkretni wlaciciele i konkretni lokatorzy. Wyjtkiem jest tu obowizek urzdowego okrelania tzw. wskanika odtworzeniowego, kt�ry oczywicie r�nicuje, ale tylko regionalnie, obliczanie podstawy czynszu, majc jednak w istocie charakter dalece sformalizowany i mechaniczny. Koniec okresu przejciowego dla czynszu regulowanego musi oznacza rzeczywiste zerwanie z automatyzmem ustawowego ksztaltowania czynszu, okrelania jego pulapu czy ogranicze podwyek. Naley oczekiwa stworzenia systemu rozwiza elastycznych, dostosowanych do wymaga nowoczesnej gospodarki mieszkaniowej, kt�re kladc nacisk na swobod stron w ksztaltowaniu wysokoci czynszu, umoliwi jednoczenie skuteczn kontrol przed dowolnoci i naduyciem tej swobody. Zaskarone regulacje zezwalaj stronom ... na bardzo wski margines swobody, nieuwzgldniajcy konkretnych uwarunkowa, wynikajcych ze stanu technicznego lokali i budynk�w, jak i sytuacji yciowej i materialnej najemc�w (lokator�w) czy determinant lokalnych. Ustawodawca ma nadziej, e eliminowanie nieprawidlowoci podwyszania czynsz�w, poza arytmetycznym wskazaniem granic wzrostu, nastpi w specjalnym trybie kontroli sdowej wynikajcej z art. 8a, polczonej z mechanizmem ograniczenia podwyszania czynszu, okrelonym w art. 9 ustawy o ochronie lokator�w, a w szczeg�lnoci w art. 9 ust. 1 i 1a. Ustawodawca, deklarujc zniesienie w przyszloci czynszu regulowanego, nie przyrzekal nigdy, e od dnia 1 stycznia 2005 r. jego wysoko, ustalana przez strony, przestanie by w og�le kontrolowana. Tego rodzaju sdowa kontrola czynszu bylaby jednak skuteczna, gdyby ustawa przejrzycie okrelala jego elementy i formulowala czytelne kryteria oceny. Tak si jednak nie stalo. Ustawa o ochronie lokator�w w og�le zrezygnowala ze wskazania, w jaki spos�b czynsz winien by ustalany (czym innym jest bowiem samo jego podwyszanie), chociaby w tak szcztkowym zakresie, jak czynil to art. 20 ustawy o najmie lokali. Tym samym pozbawila kontrolujcy podwyk sd moliwoci obiektywnego sprawdzenia, w oparciu o konkretnie wskazane jej elementy skladowe i jasne kryteria ich oceny, czy jest ona zasadna, czy nie (art. 8a ust. 5 ustawy o ochronie lokator�w), a tym samym stworzyla ryzyko niejednolitoci rozstrzygni sdowych. Nadto naley zauway, e mechanizm hamujcy wprowadzony w art. 9 ust. 1 i 1a, w pewnych sytuacjach albo wylcza sdow kontrol czynszu w og�le, albo czyni j zupelnie iluzoryczn ... . W rezultacie ... w obydwu zaskaronych nowelizacjach doszlo do naruszenia zasady proporcjonalnoci wyraonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, przez wadliwe ustalenie regul ksztaltowania oplat, nie pozwalajce na dostateczn ochron wlacicieli, czy te praw lokator�w". 139. W kontekcie zasady proporcjonalnoci Trybunal Konstytucyjny odni�sl si r�wnie do wyroku Izby Trybunalu w nastpujcy spos�b: ,,Szczeg�ln uwag Trybunal Konstytucyjny powicil analizie orzeczenia Europejskiego Trybunalu Praw Czlowieka z 22 lutego 2005 r. w sprawie Hutten-Czapska przeciwko Polsce. ... Z uwagi na dat orzekania, [rozwaania] ETPC braly ju pod uwag, stan prawny na dzie 1 stycznia 2005 r. Obejmowaly wic obydwie grudniowe nowelizacje regulacje ustawy o ochronie lokator�w, jak i wniosek Prokuratora Generalnego. Stanowisko ETPC � zdaniem Trybunalu Konstytucyjnego � dostarcza dodatkowych argument�w przemawiajcych za uznaniem, e nowelizacje te, w czci zaskaronej wnioskiem, naruszaj zasad ochrony zaufania do pastwa i stanowionego przez nie prawa, przewidzian w art. 2 polskiej Konstytucji, a take podwaaj w niedopuszczalny spos�b powszechne w pastwach czlonkowskich Rady Europy standardy ochrony wlasnoci". 140. Nastpnie Trybunal przeszedl do analizy sytuacji og�lnej: ,,Trybunal Konstytucyjny nadal podziela pogld (wyraony w orzeczeniu z 12 stycznia 2000 r., ...), i ,,odpowiada wsp�lczesnemu pojmowaniu idei <<pastwa socjalnego>>, eby od wszystkich czlonk�w spoleczestwa da pewnych ofiar na rzecz tych, kt�rzy nie s w stanie sami zapewni egzystencji sobie i swoim rodzinom. (...) Na tle wymaga art. 31 ust. 3 [Konstytucji] za <<konieczne>> w polskich realiach spolecznych mona wic uznawa dalsze obowizywanie przepis�w ograniczajcych prawo wlasnoci wlaciciela budynku (lokalu), a w szczeg�lnoci wylczajcych nieskrpowan swobod w ustalaniu wysokoci czynszu oraz innych oplat pobieranych od lokator�w z tytulu zajmowania lokalu. Ta ostatnia uwaga miala szczeg�lne znaczenie przede wszystkim dla oceny prawodawstwa w okresie przejciowym, ale nie mona uzna, e z chwil koca tego okresu utracila ju calkowicie swoj aktualno. ... Pastwa, kt�re � tak jak Polska � przechodz gruntown transformacj ustrojow i ekonomiczn, musz bowiem skonstruowa narzdzia legislacyjne, umoliwiajce wycofywanie si z konsekwencji zaszloci historycznych (arbitralne, wladcze wkraczanie pastwa we wlasno prywatn) i zapewniajce przejcie do sytuacji wlaciwych dla demokratycznych, liberalnych pastw prawa. Zadanie to jest bardzo trudne zwlaszcza dlatego, e brak sprawdzonych wzor�w postpowania w takich wypadkach. Skala zjawiska przekracza dowiadczenia powojenne pastw Europy Zachodniej. Zmiany w tym zakresie nastpuj metod pr�b i bld�w, s powolne i niedostatecznie efektywne, na co Trybunal Konstytucyjny zwracal ju uwag w cytowanych wczeniej orzeczeniach. Nie jest wic moliwe w sprawach dotyczcych praw wlacicieli dom�w mieszkalnych, pozbawionych w swoim czasie moliwoci pelnego korzystania ze swej wlasnoci, proste przywr�cenie im tej moliwoci przez nieograniczone urynkowienie czynsz�w. Takie dzialanie w sytuacji, gdy domy prywatne objte w swoim czasie tzw. publiczn gospodark lokalami, zostaly zdekapitalizowane i wymagaj bardzo powanych naklad�w remontowych i biecych koszt�w utrzymania, oznaczaloby naloenie na najemc�w ciar�w godzcych w ich egzystencj. ... Trzeba te mie na uwadze, e jeli w ostatnich dziesicioleciach naruszano prawa wlacicieli, to dzialo si tak nie w wyniku dziala najemc�w, ale skutkiem przede wszystkim niewlaciwego ustawodawstwa. Usuwanie po latach zaniedba tych niekorzystnych skutk�w nie moe tym samym odbywa si kosztem najemc�w, a na pewno nie wylcznie na ich rachunek, musi natomiast odpowiednio mobilizowa do stosownych dziala przede wszystkim sam wladz publiczn". 141. We wnioskach kocowych Trybunal Konstytucyjny podkrelil, e jego rozstrzygnicie w niniejszej sprawie bylo zdeterminowane zakresem zaskarenia przez Prokuratora Generalnego i w zwizku z tym wyrok nie m�gl w spos�b definitywny i calociowy rozwiza podstawowych kwestii wynikajcych z funkcjonowania systemu czynszu regulowanego. W szczeg�lnoci Trybunal nie m�gl zaj si mechanizmem r�wnowaenia interes�w lokator�w i wlacicieli, kt�rego nadal brakuje w istniejcym systemie prawnym. Zwaywszy na fakt, e art. 8a i 9 ust. 1 ustawy z 2001 r. (w zakresie, w jakim nadal obowizuj po ich uchyleniu) nie przewiduj satysfakcjonujcego i sp�jnego mechanizmu, a take ze wzgldu na brak jakiejkolwiek odpowiedniej inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie, Trybunal Konstytucyjny zdecydowal si na przygotowanie w tej sprawie sygnalizacji adresowanej do Sejmu, kt�rej przedmiotem mialo by sformulowanie wyranych postulat�w co do stworzenia mechanizmu, dziki kt�remu nastpi doprecyzowanie przeslanek kontroli sdowej czynsz�w i podobnych oplat. K. Uwagi Trybunalu Konstytucyjnego z 29 czerwca 2005 r. 142. 29 czerwca 2005 r. Trybunal Konstytucyjny wydal postanowienie, w kt�rym przedstawil uwagi pod adresem Sejmu (,,uwagi z czerwca 2005"), zapowiedziane w wyroku z 19 czerwca 2005 r. Postanowienie, w omawianym zakresie, brzmi jak nastpuje: ,,1. Punkt wyjcia W obecnym stanie prawnym, zmienionym wyrokiem Trybunalu Konstytucyjnego [z 19 kwietnia 2005], wlaciciele mog podwysza czynsz lub inne oplaty za uywanie lokalu nie czciej ni co 6 miesicy, przy czym podwyka, w wyniku kt�rej czynsz lub inna oplata za uywanie lokalu przekroczy w skali roku 3% wartoci odtworzeniowej, moe nastpi tylko w uzasadnionych przypadkach. ... [L]okator moe zakwestionowa podwyk, wnoszc pozew do sdu o ustalenie, e podwyka jest niezasadna, lub jest zasadna, lecz w innej wysokoci, bd to odm�wi przyjcia podwyki ze skutkiem rozwizania umowy z uplywem okresu dokonanego wypowiedzenia. Jednake sdowa kontrola podwyszania czynszu, jak i sam ustawowy tryb podwyszania go s jednak wylczone, jeli podwyka nie przekracza w skali roku 10% dotychczasowego czynszu albo dotychczasowych oplat. 2. Brak ustawowych kryteri�w kontroli sdowej [Ustawa z 2001 r.] nie wskazuje jednak, i to jest zasadniczym jej mankamentem, na podstawie jakich kryteri�w sdy powszechne maj dokonywa kontroli podwyek czynsz�w i oplat za uywanie lokali. Prowadzi to do sytuacji niekorzystnej z punktu widzenia praw i obowizk�w zar�wno wlacicieli, jak i lokator�w. Tryb sdowej kontroli � bez normatywnego wskazania jej przesla- nek � staje si tym samym, jeli nie iluzoryczny, to na pewno bardzo utrudniony i nieprzewidywalny. Moe on te prowadzi w tych warunkach do rozstrzygni zgola arbitralnych. Jest bardzo prawdopodobne, e w istniejcym stanie prawnym sdy bylyby zmuszone nie tyle kontrolowa sam prawny mechanizm podwyek, co tworzy ad hoc system kryteri�w, pozwalajcych dopiero nastpnie ustala zasadno podwyki. Naley jednoczenie podkreli, e wylczenie co do zasady trybu sdowej kontroli podwyek czynsz�w i oplat w przypadku, jeli nie przekraczaj one w skali roku 10% dotychczasowego czynszu, albo dotychczasowych oplat za uywanie lokalu, w wielu przypadkach bdzie pozbawialo lokator�w koniecznej ochrony, a niejednokrotnie moe doprowadzi w cigu kilku lat do wywindowania czynsz�w na poziom obiektywnie nieusprawiedliwiony. Powysze uwagi prowadz do wniosku, e wprowadzony ustaw system ustalania g�rnego pulapu wysokoci czynszu i oplat za uywanie lokalu oraz kontrolowania okrelanych algorytmicznie jego podwyek, usprawiedliwiony w okresie przejciowym ... nie moe zadowalajco sluy ani ochronie praw wlacicieli, ani ochronie usprawiedliwionych interes�w lokator�w, kt�rzy powinni by � w myl art. 76 Konstytucji RP � chronieni przez wladze publiczne przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Konieczne s wic kompleksowe regulacje tej materii, zachowujce jednoczenie rozwizania elastyczne. ... 3. Czynniki wplywajce na wysoko tzw. czynszu pocztkowego Problematyka ksztaltowania wysokoci czynszu i oplat za uywanie lokalu nie moe by rozpatrywana jedynie w zakresie kryteri�w i zasad ich podwyszania. Konieczne jest bowiem przede wszystkim ustawowe okrelenie punktu wyjcia � czyli element�w skladowych czynszu, uwzgldniajcych we wlaciwy spos�b prawa wlacicieli budynk�w. Zarazem jednak, nie tracc z pola widzenia koniecznej komplementarnoci relacji wlaciciel � lokator, trzeba mie na uwadze, e istot obowizku lokatora jest placenie czynszu ekonomicznie uzasadnionego, a zatem czynszu niewyg�rowanego, podyktowanego usprawiedliwionym interesem ekonomicznym wlaciciela. Punktem wyjcia do okrelenia tak ... czynszu powinno by wskazanie, e katalog jego element�w nie moe [by okrelony bez odniesienia do] koszt�w remont�w biecych i eksploatacji budynku oraz odpowiednio liczonej amortyzacji, a take godziwego zysku. ... Konieczno uwzgldnienia w czynszu koszt�w remont�w i eksploatacji nie wymaga szerszego uzasadnienia; narzuca si z sil oczywistoci. Take i godziwy zysk zwizany z wykonywaniem prawa wlasnoci jest elementem niezbdnym dla zapewnienia rzeczywistej ochrony praw plyncych z wlasnoci. Bez zysku nie moe by mowy o nowych inwestycjach czy tylko modernizacjach, podyktowanych postpem technicznym, podejmowanych take w interesie i z korzyci dla lokator�w. Przyszle szczeg�lowe rozwizania legislacyjne musz uwzgldnia jednak, e r�ne cele dzialalnoci podmiot�w publicznych (Skarb Pastwa, inne pastwowe osoby prawne i samorzdy) oraz prywatnych (w tym sp�ldzielczych) musz r�nicowa take ich oczekiwania co do wysokoci spodziewanego zysku. ... Za konieczny element skladowy czynszu naley uzna take zwrot w odpowiednim czasie kapitalu wyloonego przez wlaciciela na wzniesienie budynku (ewentualnie na zakup zwizanej z nim nieruchomoci), rozumianego jako podstawa odpowiednio liczonej amortyzacji. ... 4. Dodatkowe instrumenty kontroli Instrumentem pomocniczym, pozwalajcym sdom na wnikliw kontrol podstaw ustalania czynsz�w oraz ich podwyek, m�glby by m.in. tworzony przez administracj publiczn w dialogu spolecznym z lokalnymi organizacjami lokator�w i wlacicieli, system monitorowania oplat za uywanie lokalu w poszczeg�lnych gminach (ewentualnie dzielnicach duych miast), przewidujcy na przyklad okresowe publikowanie informacji o wysokoci przecitnych oplat na danym terenie. Systemy takie s znane w niekt�rych krajach europejskich, jako tzw. lustro czynszowe. ... 5. Problematyka dodatk�w mieszkaniowych Tak ustalona w odniesieniu do kadego indywidualnego domu mieszkalnego usprawiedliwiona wysoko czynszu lub innych oplat za uywanie lokalu zderzalaby si czsto z sytuacj finansow lokator�w. ... W takich wypadkach lokatorzy gorzej sytuowani powinni by obejmowani systemem indywidualnych, usprawiedliwionych okolicznociami wiadcze ze rodk�w publicznych, stanowicych realne wsparcie dla wywizywania si z obowizku regularnego uiszczania czynszu do pewnego wskazanego poziomu. ... 8. Instrumenty niezbdnego wsparcia wlacicieli W pewnych sytuacjach moe si [nawet] okaza (dotyczy to przede wszystkim budynk�w prywatnych objtych nadzorem konserwatorskim), e prawidlowo ustalony czynsz nie bdzie wystarczal na pokrycie wszystkich wydatk�w koniecznych dla prawidlowej eksploatacji, a w szczeg�lnoci na niezbdne remonty czy wskazan modernizacj. Dla tego rodzaju cile okrelonych przypadk�w system finans�w publicznych powinien przewidywa formy indywidualnego wsparcia dla wlacicieli zobowizanych do ponoszenia dodatkowych koszt�w zwizanych z utrzymaniem budynku. Wsparcie to moe przybiera r�ne formy, poczynajc od dotacji celowych, poprzez formy preferencyjnego kredytowania inwestycji wskazanego rodzaju, a na zwolnieniach podatkowych koczc. ... ... 10. Niesp�jno regulacji dotyczcej praw i obowizk�w stron stosunku najmu lokalu mieszkalnego. Trybunalu Konstytucyjny uwaa za konieczne take odniesienie si do rozbienoci w okreleniu katalogu obowizk�w wynajmujcego i najemcy, wskazanych w nowych art. 6a-6f ustawy o ochronie praw lokator�w oraz w dotyczcych najmu lokalu przepisach ... kodeksu cywilnego. Niezgodne z zasadami popraw- nej legislacji jest zamieszczenie przepis�w dotyczcych wylcznie stosunku najmu lokalu mieszkalnego nie w kodeksie cywilnym, zawierajcym peln regulacj dotyczc stosunku najmu, ale w ustawie, kt�rej przedmiotem jest ochrona praw og�lu lokator�w, a nie regulacja treci stosunku najmu. [Uwagi kocowe] Przedmiotem sygnalizacji Trybunal Konstytucyjny czyni uchybienia i luki, na kt�rych istnienie zwracal ju uwag w uzasadnieniach swoich wyrok�w, bd w informacjach o dzialalnoci Trybunalu Konstytucyjnego w ostatnich latach. ... Usunicie ich w najbliszym czasie jest konieczne take ze wzgldu na majc w tym wypadku szczeg�lne znaczenie zasad spolecznej gospodarki rynkowej. Aktualnie nie jest ju moliwe fragmentaryczne, czy te przejciowe, regulowanie tej problematyki. Raz jeszcze wymaga podkrelenia, e konieczne s w tej materii rozwizania kompleksowe, o celach wyranie okrelonych i zgodnych z Konstytucj". L. Zakwestionowanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich pozostalych przepis�w ustawy z 2001 roku odnoszcych si do podwyek czynszu 143. 24 sierpnia 2005 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystpil z wnioskiem do Trybunalu Konstytucyjnego o uznanie niekt�rych przepis�w ustawy z 2001 r. za niezgodne z Konstytucj. Rzecznik wnioskowal, midzy innymi, uznanie art. 8a ust. 4, 5, 7 pkt) 1 ustawy z 2001 r. (w wersji zmienionej w grudniu 2004) za niezgodne z art. 64 �� 1 i 2 Konstytucji (zasada ochrony prawa wlasnoci) w zwizku z art. 31 � 3 (zasada proporcjonalnoci) i art. 76 (zasada ochrony konsument�w przeciwko nieuczciwym praktykom rynkowym). Ponadto Rzecznik wni�sl o uznanie art. 9 ust. 1 ustawy z 2001 r. za niezgodny z art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego pastwa prawa). 144. Na wstpie Rzecznik Praw Obywatelskich powolal si na wyrok Trybunalu Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2005 r. i stwierdzil, e wyrok ten nie pozostawia absolutnie adnych wtpliwoci, i zasadniczym obowizkiem wladzy ustawodawczej jest stworzenie mechanizmu prawnego r�wnowacego konstytucyjnie chronione prawa wlacicieli nieruchomoci i najemc�w. W rzeczywistoci pr�by zmierzajce do stworzenia takiego mechanizmu okazaly si nieskuteczne, gl�wnie ze wzgldu na to, e wladze przyznaly priorytet biecym interesom politycznym, a nie prawu, co pokazalo wiele wczeniejszych orzecze Trybunalu Konstytucyjnego. 145. Odnoszc si do zakwestionowanego przepisu art. 8 a, Rzecznik Praw Obywatelskich podkrelil przede wszystkim jego wewntrzn niesp�jno. Stwierdzil, e z jednej strony ust. 4 i 5 poddawaly kontroli sdowej podwyki czynszu powyej 3% wartoci odtworzeniowej w skali roku, z drugiej jednak strony ostatni z wymienionych ustp�w, czytany a contrario, oznaczal, e kade inne podwyki nie musz by uzasadnione. Nastpnie Rzecznik odni�sl si do postanowienia sygnalizacyjnego Trybunalu Konstytucyjnego, wskazujc, e brakuje kryteri�w ustawowych dla okrelenia tego, czym s ,,uzasadnione podwyki". W istocie, jak utrzymywal Rzecznik, z punktu widzenia wlacicieli nieruchomoci kada podwyka czynszu jest uzasadniona, poniewa albo zwiksza zysk, albo ogranicza straty wynikajce z wlaciwego utrzymania, natomiast z punktu widzenia najemc�w kada taka podwyka jest ,,nieuzasadniona", poniewa oznacza wiksze wydatki. Odnoszc si do art. 9 ust. 1, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzil, e jest to przepis niejasny i niezgodny z zasad poprawnej legislacji wynikajc z zasady demokratycznego pastwa prawnego, poniewa, tytulem przykladu, nie okrela on, kiedy rozpoczyna si szeciomiesiczny termin, istotny dla okrelenia punktu, od kt�rego dana podwyka byla stosowana. W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich brak przejrzystoci nie m�gl by usunity po prostu poprzez odpowiedni interpretacj tych przepis�w i stwarzal moliwe r�dlo konflikt�w pomidzy wlacicielami nieruchomoci i najemcami. 146. W dacie wydania wyroku Trybunalu wniosek Rzecznika byl nadal rozpatrywany przez Trybunal Konstytucyjny. Na 17 maja 2006 r. wyznaczona zostala rozprawa. PRAWO I. TWIERDZENIA RZDU O NIEDOPUSZCZALNOCI RATIONE TEMPORIS 147. Rzd, podobnie jak czynil to na etapie badania dopuszczalnoci w postpowaniu przed Izb, utrzymywal, e rzekome naruszenie prawa wlasnoci skarcej mialo miejsce przed 10 padziernika 1994, czyli dat ratyfikowania przez Polsk Protokolu nr 1 do Konwencji. A. Decyzja Izby o dopuszczalnoci 148. W decyzji z 16 wrzenia 2003 r. Izba odrzucila twierdzenia Rzdu o niezgodnoci ratione temporis z nastpujcych powod�w: ,,Jurysdykcja czasowa (ratione temporis) Trybunalu rozciga si jedynie na okres po ratyfikacji Konwencji bd jej protokol�w przez pozwane pastwo. Poczynajc od daty ratyfikacji wszystkie dzialania i zaniechania pastwa musz pozostawa w zgodzie z Konwencj bd protokolami do niej, a fakty majce miejsce po dacie ratyfikacji nale do wlaciwoci Trybunalu, nawet jeeli s one jedynie wynikiem wczeniej zaistnialych sytuacji (zob., na przyklad, Yaci and Sargin p. Turcji, wyrok z 8 czerwca 1995, Series A no. 319-A, zob. 16, � 40, i Almeida Garrett, Mascarenhas Falc�o and Others p. Portugalii, nr 29813/ 96 i nr 30229/96, � 43, ECHR 2000-I). A zatem Trybunal jest zasadniczo wlaciwy do rozpatrzenia okolicznoci sprawy co do ich zgodnoci z Konwencj jedynie, jeeli mialy one miejsce po 10 padziernika 1994 r., dacie ratyfikacji przez Polsk Protokolu nr 1. Moe jednake wzi pod uwag okolicznoci, kt�re nastpily przed ratyfikacj w zakresie, w jakim mog one by traktowane jako stwarzajce sytuacj rozcigajc si poza t dat lub mog by wlaciwe dla zrozumienia fakt�w, kt�re mialy miejsce po tej dacie. (zob. Broniowski p. Polsce (decyzja) [WI], nr 31443/96 [WI], � 74 19 grudnia 2002). Trybunal zauwayl ponadto, e zarzut skarcej nie dotyczy jednostkowego, okrelonego rodka, czy te decyzji podjtej przed, czy nawet po, 10 padziernika 1994 r., ale dotyczy ciglej niemonoci odzyskania posiadania nieruchomoci oraz uzyskiwania odpowiedniego czynszu za wynajem domu. Trybunal take zauwayl, e istnieje zgoda co do tego, e kwestionowana sytuacja powstala w oparciu o ustawy obowizujce przed i po dacie wejcia w ycie Protokolu w stosunku do Polski i trwa nadal. Z tego powodu twierdzenie Rzdu o niedopuszczalnoci na podstawie braku jurysdykcji ratione temporis musi zosta oddalone". B. Strony 149. Rzd, w swoich ustnych i pisemnych owiadczeniach, odwolal si do decyzji Izby, w tym do jej twierdzenia, e nie bdzie ona rozwaala moliwego wplywu na prawo wlasnoci skarcej decyzji podjtych, czy ustaw stosowanych, przed 10 padziernika 1994 r. Ponadto Rzd zacytowal wyrok Izby i wskazal, e Trybunal precyzujc zakres sprawy i w szczeg�lnoci swoj wlaciwo temporaln uznal, e nie bdzie rozpatrywal decyzji wladz o przejciu przez pastwo zarzdu nad domem skarcej czy o umieszczeniu najemc�w w jej mieszkaniach, a sprawa przed Trybunalem dotyczy bdzie kwestii, czy doszlo do naruszenia art. 1 Protokolu nr 1 na skutek dzialania przepis�w prawnych w ksztalcie obowizujcym od 10 padziernika 1994 r. 150. A zatem, jak argumentowal Rzd, naley zauway w tym kontekcie, e administracja publiczna sprawami lokalowymi, wprowadzona pod rzdami komunistycznymi, pozbawila wlacicieli nawet teoretycznych praw w odniesieniu do ich wlasnoci. W dacie wejcia w ycie Protokolu nie mieli oni zatem adnych praw do zakoczenia stosunk�w najmu swoich lokali ani do okrelenia poziomu czynsz�w. Kolejne ustawy, w wersjach obowizujcych od 10 padziernika 1994 do dnia dzisiejszego, nie wprowadzily adnych restrykcji, kt�re ograniczalyby praktycznie nieistniejce do tego momentu prawa, ale wrcz przeciwnie, stopniowo wzmacnialy prawo wlasnoci skarcej i innych wlacicieli odnonie najmu ich lokali. Z tego te wzgldu w opinii Rzdu nie doszlo do naruszenia prawa wlasnoci skarcej w okresie objtym wlaciwoci temporaln Trybunalu. 151. Skarca podkrelila, e sytuacja, na kt�r si skary, ma swoj przyczyn w kolejnych wchodzcych w ycie ustawach, kt�re � zar�wno przed, jak i po 10 padziernika 1994 � ograniczaly prawa wlacicieli budynk�w i uniemoliwialy jej korzystanie z wlasnoci. C. Ocena Trybunalu 152. Na wstpie Trybunal zauwayl, e przedmiotem niniejszej skargi, co jasno wynika z twierdze skarcej opartych o Konwencj, jest zarzut naruszenia jej prawa wlasnoci o charakterze ciglym ,,w wyniku stosowania ustaw narzucajcych jej umowy najmu i ustalenia nieodpowiedniego poziomu czynsz�w" (zob. � 154 poniej). Prawd jest, e ,,narzucenie um�w najmu" skarcej mialo swoje r�dlo w funkcjonowaniu ,,specjalnego trybu najmu" sigajcego roku 1974 (zob. �� 71 i 76 powyej), niemniej jednak to ustawa z 1994 r. wraz z jej wejciem w ycie 12 listopada 1994 wprowadzila system ,,czynszu regulowanego" i wlczyla dom skarcej do tego systemu. Ustawa ta zr�wnala z prawnego punktu widzenia tzw. najem administracyjny mieszka skarcej z najmem opartym na wolnej woli stron zwyklej umowy cywilnoprawnej (zob. �� 72-79 powyej). Kolejne ustawy mieszkaniowe, kt�re wchodzily w ycie po tej dacie i nadal obowizuj, zachowaly ten system (zob. �� 80-145 powyej). Wreszcie Trybunal uwaa, e rozwaenie nowego argumentu Rzdu, i w momencie wejcia w ycie Protokolu skarca nie miala adnych praw do zakoczenia stosunk�w najmu ani okrelenia czynszu oraz i ustawy, kt�re weszly w ycie po 10 padziernika 1994 r. nie pogorszyly, ale w istocie poprawily jej sytuacj (zob. � 150 powyej), jest bardziej wlaciwe przy ustalaniu, czy polskie wladze ustanowily sluszn r�wnowag pomidzy dotknitymi interesami. 153. A zatem Wielka Izba nie widzi powod�w odstpienia od rostrzygnicia Izby, i naley odrzuci podniesiony przez Rzd zarzut niedopuszczalnoci skargi z powodu braku wlaciwoci ratione temporis Trybunalu. II. ZARZUT NARUSZENIA ART. 1 PROTOKOLU NR 1 DO KONWENCJI 154. Skarca zarzucala na podstawie art. 1 Protokolu nr 1 do Konwencji, e sytuacja stworzona wskutek stosowania ustaw, kt�re obligowaly j do bycia stron okrelonych um�w najmu oraz ustanawiajcych nieodpowiedni poziom czynszu, stanowila cigle naruszenie jej prawa do poszanowania mienia. Twierdzila, e naruszona zostala istota jej prawa wlasnoci, poniewa nie tyl- ko nie byla ona w stanie osiga jakiegokolwiek dochodu z wlasnoci, ale te wskutek ogranicze dotyczcych moliwoci wypowiadania um�w najmu mieszka poddanych systemowi regulacji czynszu, nie mogla odzyska utraconego posiadania i korzysta ze swojej wlasnoci. Art. 1 Protokolu nr 1 przewiduje: ,,Kada osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie moe by pozbawiony swojej wlasnoci, chyba e w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustaw oraz zgodnie z og�lnymi zasadami prawa midzynarodowego. Powysze postanowienia nie bd jednak w aden spos�b narusza prawa pastwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z wlasnoci zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatk�w bd innych nalenoci lub kar pieninych". A. Zakres sprawy 155. Izba, odnoszc si do indywidualnego i og�lnego wymiaru sprawy (zob. � 141 wyroku Izby), stwierdzila, inter alia: ,, ... domniemane cigle naruszenie artykulu 1 Protokolu nr 1 nie dotyczy jedynie tej konkretnej skarcej w niniejszej sprawie, ale ma take znaczcy � spoleczny, prawny i ekonomiczny � wymiar w odniesieniu do skutk�w zakwestionowanego ustawodawstwa dla praw licznych innych os�b. Zgodnie z informacjami przedloonymi przez Rzd, funkcjonowanie systemu regulacji czynszu w Polsce dotknlo okolo 100 000 wlacicieli budynk�w, kt�rych wlasno jest przedmiotem takich samych ogranicze, jak te, kt�rych dotyczy niniejsza skarga. Ponadto okolo od 600 000 do 900 000 najemc�w korzysta ze specjalnych zasad dotyczcych poziomu czynszu regulowanego oraz wypowiedzenia um�w najmu w tym systemie ... Rozpatrzenie okolicznoci niniejszej sprawy bdzie dlatego te mialo niewtpliwie konsekwencje dla praw wlasnociowych duej liczby os�b. Dlatego te Trybunal bdzie musial oceni zgodno postpowania Polski z artykulem 1 Protokolu nr 1 nie tylko z perspektywy lcznego dzialania obu zakwestionowanych ogranicze na prawa wlasnociowe skarcej w okresie podlegajcym rozpatrzeniu, ale te w szerszym kontekcie. Trybunal bdzie musial wyj poza indywidualne roszczenie skarcej oparte na Konwencji i wzi pod uwag konsekwencje dzialania systemu czynszu regulowanego na zagwarantowane w Konwencji prawa calej potencjalnie dotknitej grupy os�b (zob. Broniowski przeciwko Polsce [WI], 31443/96, �� 189 i nastp., ECHR 2004-...)". 156. Wielka Izba, nie przesdzajc w tym miejscu swojego orzeczenia w kwestii, czy niniejsza sprawa nadaje si, czy nie � jak utrzymuje Rzd � do zastosowania procedury wyroku pilotaowego (zob. �� 227-228 poniej) uwaa, e kontekst og�lny sprawy, a w szczeg�lnoci, jak trafnie wskazala Izba, liczba os�b potencjalnie dotknitych dzialaniem systemu czynszu re- gulowanego w Polsce i jego konsekwencje dla praw gwarantowanych przez Konwencj dla tych os�b, mog by zasadnie uwzgldnione przy rozpatrywaniu indywidualnej sprawy skarcej. B. Zgodno z art. 1 Protokolu nr 1 1. Stosowanie zasad zawartych w art. 1 Protokolu nr 1 157. Art. 1 Protokolu nr 1 zawiera trzy oddzielne zasady: zasada pierwsza, zawarta w zdaniu pierwszym pierwszego paragrafu, ma charakter generalny i gwarantuje poszanowanie mienia; druga zasada, zawarta w drugim zdaniu pierwszego paragrafu, m�wi o moliwoci pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami; trzecia zasada, zawarta w drugim paragrafie stanowi, e pastwa strony s uprawnione, inter alia, do uregulowania sposobu korzystania z mienia zgodnie z interesem powszechnym. Te trzy zasady nie s jednake odrbne w tym sensie, e nie ma pomidzy nimi zwizku. Zasady druga i trzecia dotycz konkretnych przypadk�w ingerencji w prawo do poszanowania mienia i dlatego te naley je interpretowa w wietle og�lnego charakteru zasady pierwszej (zob. m.in. James i inni przeciwko Wielkiej Brytanii, wyrok z 21 lutego 1986 r., Seria A nr 98, s. 29-30, � 37; kt�ry powtarza w czci zasady wskazane przez Trybunal w sprawie Sporrong i L�nnroth przeciwko Szwecji, wyrok z 23 wrzenia 1982 r., Seria A nr 52, s. 24, � 61; zob. take Broniowski przeciwko Polsce, nr 31443/96 [WI], � 134, ECHR-2004-V). 2. Strony 158. Skarca oparla si na argumentacji, kt�r przedstawila Izbie. Jej zdaniem kwestionowane ograniczenia wykroczyly poza zakres tego, co moe by traktowane jako jedynie ,,kontrola korzystania z wlasnoci". Cigle ich stosowanie na przestrzeni wielu lat mialo ten skutek, e jej prawo wlasnoci zostalo pozbawione elementarnych skladnik�w. W rzeczywistoci byla wlacicielem jedynie ,,na papierze". Nie miala moliwoci decydowania o tym, kto bdzie mieszkal w jej domu i jak dlugo. Zostala ona stron um�w najmu narzuconych jej w drodze niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych, ale pomimo tego faktu, nie mogla ona wypowiedzie tych um�w i odzyska posiadania domu, poniewa ustawowe warunki wypowiedzenia, wlczajc w to obowizek zapewnienia najemcy mieszkania zastpczego, w praktyce uniemoliwily jej to. Ponadto skarca podkrelila, e nie miala adnego wplywu na wysoko czynszu placonego przez jej najemc�w. W rzeczywistoci na podstawie zakwestionowanych przepis�w poziom czynszu zostal ustalony bez jakiegokolwiek rozsdnego odniesienia do koszt�w utrzymania nieruchomoci w dobrym stanie. Spowodowalo to znaczce obnienie wartoci i pogorszenie stanu jej domu. Zdaniem skarcej, w wyniku lcznego dzialania tych wszystkich czynnik�w zaistniala sytuacja zbliona do wywlaszczenia. 159. Rzd nie zgodzil si z tym i zwr�cil si do Trybunalu o utrzymanie rozstrzygnicia Izby, i zarzucane naruszenie polegalo na kontroli sposobu korzystania z wlasnoci w rozumieniu drugiego paragrafu art. 1 Protokolu nr 1. Rzd wskazal, e skarca nigdy nie stracila prawa do ,,poszanowania mienia". Od 25 padziernika 1990 r., kiedy Sd Rejonowy w Gdyni postanowil o wpisaniu jej jako wlacicielki do wlaciwej ksigi wieczystej, korzystala ze wszelkich przywilej�w wlaciciela nieruchomoci. Miala prawo korzystania, rozporzdzania i obciania, wynajmowania, a take nawet zniszczenia swojej wlasnoci. Przyjte rodki, w szczeg�lnoci ograniczenia w poziomie pobieranego czynszu, stanowily wic jedynie uregulowanie korzystania z wlasnoci skarcej. 3. Rozstrzygnicie Trybunalu 160. Izba podzielila punkt widzenia Rzdu (zob.� 145 wyroku Izby). Izba zauwayla, e co prawda skarca nie mogla wykonywa swojego prawa do korzystania z wlasnoci w rozumieniu fizycznego posiadania, poniewa dom zajmowany byl przez najemc�w, a jej prawa w odniesieniu do moliwoci wynajcia mieszka, lcznie z prawem do pobierania czynszu i wypowiedzenia najmu, poddane byly licznym ograniczeniom ustawowym, to jednak skarca nigdy nie utracila prawa do sprzeday wlasnoci. Wladze nie zastosowaly te adnych rodk�w, kt�rych skutkiem byloby przeniesienie jej wlasnoci. W opinii Izby kwestie te dotycz stopnia ingerencji pastwa, a nie jej natury. Wszystkie podjte rodki, kt�rych celem bylo cigle utrzymanie w mocy um�w najmu w budynku skarcej, a nie odebranie go jej na stale, nie mog by traktowane jako formalne lub nawet de facto wywlaszczenie. Stanowily natomiast rodek uregulowania przez pastwo sposobu korzystania z jej wlasnoci. Z tego wzgldu Izba uznala, e sprawa powinna by rozpatrywana w oparciu o drugi paragraf art. 1 Protokolu nr 1 (zob. Mellacher i inni przeciwko Austrii, wyrok z 19 grudnia 1989 r., Seria A nr 169, s. 25, � 44; oraz Immobiliare Saffi przeciwko Wlochom [WI], nr 22774/93, � 46, ECHR 1999-V). 161. Wielka Izba w pelni podziela ocen Izby. 4. Zasady og�lne wynikajce z orzecznictwa Trybunalu 162. Trybunal rozpozna spraw w wietle nastpujcych zasad. (a) Zasada legalnoci 163. Podstawowym i najistotniejszym wymogiem art. 1 Protokolu nr 1 jest, aby kada ingerencja wladzy publicznej w spokojne korzystanie z mienia byla zgodna z prawem. W szczeg�lnoci drugi paragraf art. 1 uznajc, e pastwa maj prawo regulowania korzystania z wlasnoci, uzalenia to uprawnienie od warunku, e bdzie to mialo miejsce poprzez stosowanie ,,ustaw". Ponadto zasada legalnoci zaklada, i odpowiednie przepisy ustaw krajowych s dostatecznie dostpne, precyzyjne i stosowane w spos�b przewidywalny (zob. mutatis mutandis, Broniowski, cytowany powyej, � 147, z dalszymi odniesieniami). (b) Zasada uprawnionego celu w interesie publicznym 164. Jakakolwiek ingerencja w korzystanie z prawa lub wolnoci zawartej w Konwencji musi dy do osignicia uprawnionego celu. Zasada ,,sprawiedliwej r�wnowagi" nieodlczna od art. 1 Protokolu nr 1 sama przez si implikuje istnienie og�lnego interesu zbiorowoci. Ponadto naley przypomnie, e zasady zawarte w art. 1 nie s odrbne w sensie braku wzajemnego powizania oraz e druga i trzecia zasada dotycz jedynie szczeg�lnych przypadk�w ingerencji w wykonywanie prawa do poszanowania mienia (zob. Broniowski, cytowany powyej, � 148). 165. W ocenie tego, co ley w interesie ,,og�lnym" lub ,,publicznym" wladze krajowe znajduj si w zasadzie w korzystniejszej sytuacji anieli sdzia midzynarodowy z uwagi na ich bezporedni wiedz o wlasnym spoleczestwie i jego potrzebach. W systemie ochrony ustanowionym przez Konwencj, do wladz krajowych zatem naley dokonanie wstpnej oceny, czy istnieje problem o powszechnej doniosloci, kt�ry uzasadnialby zastosowanie rodk�w w sferze korzystania z prawa wlasnoci. W tej dziedzinie, tak jak i w innych dziedzinach, na kt�re rozcigaj si gwarancje Konwencji, wladze krajowe maj pewien margines swobodnej oceny. 166. Pojcie interesu ,,publicznego" lub ,,og�lnego" ma z natury rzeczy szeroki zakres. W szczeg�lnoci w dziedzinach takich, jak mieszkalnictwo, kt�re traktowane jest przez nowoczesne spoleczestwa jako podstawowa potrzeba socjalna i kt�re odgrywa gl�wn rol w interesie i polityce ekonomicznej pastw stron, moe wymaga pewnych form regulacji pastwowych. W sferze tej decyzje co do tego, czy w og�le, a jeeli tak, to kiedy, mona zezwoli na peln gr sil wolnego rynku, czy moe jednak problem ten powinien by poddany kontroli pastwa, a take co do wyboru rodk�w dla zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych spoleczestwa i okresu ich stosowania, w spos�b oczywisty pocigaj za sob konieczno rozwaenia skomplikowanych kwestii spolecznych, ekonomicznych i politycznych. Uznajc za naturalne, e margines swobodnej oceny przyznany ustawodawcy przy prowadzeniu polityki spolecznej i ekonomicznej powinien by szeroki, w swoich poprzednich orzeczeniach Trybunal przyjl, e bdzie bral pod uwag ocen ustawodawcy odnonie tego, co jest w interesie ,,publicznym" lub ,,og�lnym", chyba e ocena ta jest w spos�b oczywisty pozbawiona uzasadnionych podstaw. Te zasady maj w jednakowym stopniu zastosowanie, o ile w gr nie wchodzi regula a fortiori w odniesieniu do dziala podj- tych w trakcie przeprowadzania zasadniczych reform systemu politycznego, prawnego i ekonomicznego pastwa znajdujcego si w okresie transformacji od systemu totalitarnego do pastwa demokratycznego (zob. Mellacher i inni, cytowany powyej, s. 27, � 48; Scollo przeciwko Wlochom, wyrok z 28 wrzenia 1995 r., Seria A nr 315-C, s. 52, � 27; Immobiliare Saffi, cytowany powyej � 49; oraz, mutatis mutandis, James i inni, cytowany powyej, ss. 32-33, �� 46-47, oraz Broniowski, cytowany powyej, � 149). (c) Zasada ,,sprawiedliwej r�wnowagi" 167. Ingerencja w spokojne korzystanie z mienia musi nie tylko, zar�wno w sferze fakt�w, jak i zasad, dy do zrealizowania ,,uzasadnionego celu" i ,,powszechnego interesu". Ponadto musi istnie rozsdny stosunek proporcjonalnoci pomidzy zastosowanymi rodkami a celem, kt�ry ma by osignity za pomoc wszelkich rodk�w zastosowanych przez pastwo, wlczajc w to dzialania zmierzajce do regulowania korzystania z wlasnoci indywidualnej. Wym�g ten wyraony jest poprzez sformulowanie ,,sprawiedliwej r�wnowagi", kt�ra musi by nakrelona pomidzy wymaganiami interesu spolecznoci i potrzeb ochrony podstawowych praw jednostki. Denie do osignicia tej r�wnowagi jest odzwierciedlone w strukturze art. 1 Protokolu nr 1 jako caloci. W kadej sprawie dotyczcej domniemanego naruszenia tego artykulu Trybunal musi wic oceni, czy w wyniku ingerencji pastwa osoba dotknita musiala ponie niewsp�lmierny lub nadmierny ciar (zob. James i inni, cytowany powyej, s. 27, � 50; Mellacher i inni, cytowany powyej, s. 34, � 48 oraz Spadea i Scalabrino przeciwko Wlochom, wyrok z 28 wrzenia 1995 r., Seria A nr 315-B, s. 26, � 33). 168. Badajc, czy zachowano wymogi art. 1 Protokolu nr 1, Trybunal musi dokona calociowej oceny r�nych wchodzcych w gr interes�w, biorc przy tym pod uwag, e Konwencja powstala w zamiarze chronienia praw ,,rzeczywistych i skutecznych". Musi on patrze nie tylko na przejawy, lecz take bada realia sytuacji bdcej przedmiotem skargi. W sprawie dotyczcej dzialania rozleglych przepis�w o mieszkalnictwie ocena musi uwzgldnia nie tylko warunki ograniczenia czynszu otrzymywanego przez indywidualnych wlacicieli i zakres ingerencji pastwa w swobod zawierania i ksztaltowania um�w na rynku najmu, ale take istnienie proceduralnych gwarancji zapewniajcych, e dzialania tego systemu i jego wplyw na prawa wlacicieli nieruchomoci nie s ani arbitralne, ani niemoliwe do przewidzenia. Niepewno � legislacyjna, administracyjna, czy te wynikajca z praktyk stosowanych przez wladze � jest okolicznoci, kt�r naley wzi pod uwag przy ocenie postpowania pastwa. Istotnie, tam gdzie w gr wchodzi kwestia interesu powszechnego, wladze publiczne obowizane s do dzialania w stosownym czasie, w spos�b wlaciwy i sp�jny (zob. Immobiliare Saffi, cytowany powyej, � 54; oraz Broniowski, cytowany powyej, � 151). 5. Zastosowanie powyszych zasad w niniejszej sprawie (a) Czy wladze polskie respektowaly zasad legalnoci (i) Strony () Skarca 169. Skarca twierdzila, e wladze nie uszanowaly tej zasady. Przede wszystkim wszystkie decyzje administracyjne, kt�rych celem bylo stosowanie rodk�w regulacji korzystania z nieruchomoci, a mianowicie te przydzielajce mieszkanie A.Z. i W.P. oraz poddajce dom publicznej gospodarce mieszkaniowej, zostaly uznane w latach 1996-1997 za wydane niezgodnie z polskim prawem. Zgodnie z art. 1 Protokolu nr 1 ingerencja pastwa w prawo do poszanowania mienia � niezalenie od tego, czy chodzi o wywlaszczenie, czy o uregulowanie sposobu korzystania z mienia � nie moe by traktowana jako zgodna z prawem, jeeli wlaciwe decyzje zostaly podjte niezgodnie z obowizujcymi przepisami prawnymi. Ponadto ustawa z 1994 r., a w szczeg�lnoci przepisy obejmujce prywatne budynki mieszkalne systemem czynszu regulowanego, a ich wlacicieli uciliwymi obowizkami dotyczcymi utrzymania nieruchomoci, nie mog by postrzegana jako ,,stosowanie ustaw", poniewa przepisy te zostaly uznane za sprzeczne z Konstytucj i Konwencj przez dwa kolejne wyroki Trybunalu Konstytucyjnego, wydane 12 stycznia i 10 padziernika 2000 r. Ten sam wniosek odnosi si do ustawy z 1994 r. Dlatego te Trybunal Konstytucyjny w swoim trzecim przelomowym wyroku w sprawie ustawodawstwa lokalowego z 2 padziernika 2002 r. stwierdzil niekonstytucyjno restrykcyjnych przepis�w dotyczcych poziomu podwyek czynszu w oparciu o ustaw z 2001 r. W swoim ostatnim wyroku z 19 kwietnia 2005 r. Trybunal uznal, e przepisy poprawki z 2004 r. s niezgodne z Konstytucj w takim zakresie, w jakim wydluyly dzialanie systemu czynszu regulowanego poza 31 grudnia 2004 r. W konsekwencji rodki podjte przez pastwo w odniesieniu do poszanowania wlasnoci skarcej byly w spos�b cigly pozbawione podstawy prawnej. () Rzd 170. Rzd sprzeciwil si takiemu stanowisku. Twierdzil, e uregulowanie sposobu korzystania z wlasnoci skarcej mialo jasn, bezsporn i cigl podstaw prawn w formie kolejnych ustaw stosowanych w czasie calego okresu podlegajcego jurysdykcji czasowej Trybunalu. Po pierwsze, ustawa o najmie lokali mieszkalnych z 1994 r. miala zastosowanie do 12 listopada 1994 r. Po drugie, ustawa z 1994 r., kt�ra obowizywala od 12 listopada 1994 r. do 11 lipca 2001 r., wprowadzila przepisy dotyczce czynszu regulowanego i innych ogranicze praw wlacicieli. Ponadto zasady regulujce stosunek najmu obowizujce od 11 lipca 2001 r. do dzi zostaly zawarte w ustawie z 2001 r. 171. Rzd przyznal, e ocena legalnoci jakichkolwiek rodk�w podjtych przez pastwo nie moe by ograniczona jedynie do spelnienia wymogu, by przepisy prawne byly wydawane w spos�b wlaciwy przez ustawodawc. Obejmuje ona take zgodno z zasad pewnoci prawnej. Bez wtpienia wanym aspektem pewnoci prawnej jest to, by ustawy nie byly zmieniane nieoczekiwanie, tak by w ten spos�b nie nastpowala ingerencja w wane decyzje podejmowane przez jednostki w oparciu o przekonanie bona fide, e prawo zostalo uchwalone na okrelony czas i bdzie przez ten czas obowizywalo. W ocenie Rzdu, system czynszu regulowanego obowizujcy w oparciu o ustawy z 1994 i 2001 r. � zaradcze ustawodawstwo przyjte na okrelony czas w celu ochrony najemc�w � bylo przykladem zastosowania zasady pewnoci prawnej. (ii) Ocena Trybunalu 172. Izba przyjla nastpujce rozstrzygnicie w kwestii zgodnoci z prawem zaskaronych rodk�w (zob. � 155 wyroku Izby): ,, ...uregulowanie korzystania z wlasnoci przez pastwa jest poddane warunkowi, i musi ono nastpi w formie ,,stosowania ustaw" ... W niniejszej sprawie nie jest sporne, e ograniczenia prawa skarcej zostaly wprowadzone przez trzy kolejne ustawy dotyczce mieszkalnictwa. Skarca twierdzila jednak, e orzeczenia wydane ex post facto uznajce wlaciwe decyzje administracyjne za sprzeczne z prawem, a przepisy prawne za niekonstytucyjne, pozbawily te rodki z moc wsteczn jakiegokolwiek skutku prawnego. ... Jednak Trybunal uwaa, e orzeczenia te oraz ich konsekwencje dla oceny zgodnoci postpowania Polski z artykulem 1 Protokolu nr 1 s wlaciwe dla okrelenia, czy wladze wyznaczyly sprawiedliw r�wnowag pomidzy odnonymi interesami. W celu ustalenia, czy zaskarone rodki byly przewidziane przez prawo i podejmowane w drodze ,,stosowania ustaw" w rozumieniu drugiego paragrafu tego artykulu, z punktu widzenia Trybunalu wystarczajce jest ustalenie, e byly one stosowane zgodnie z ustawodawstwem polskim obowizujcym w rozpatrywanym okresie." 173. Wielka Izba chcialaby uzupelni t ocen i ustosunkowa si do argumentacji skarcej (zob. � 169 powyej), i wejcie w ycie wyrok�w Trybunalu Konstytucyjnego z 12 stycznia i 10 padziernika 2000 zostalo zawieszone do 11 lipca 2001 (zob. �� 80 i 83), czego skutkiem bylo obowizywanie zaskaronych postanowie ustawy z 1994 r. do tej daty. Dlatego te w tych okolicznociach Trybunal nie moe zgodzi si z tym, e ingerencja odbyla si z poszanowaniem zasady legalnoci. (b) Czy wladze polskie dyly do osignicia ,,uprawnionego celu" (i) Strony () Skarca 174. Zdaniem skarcej zakwestionowane ustawodawstwo mieszkaniowe nie mialo slusznego uzasadnienia. Nawet jeeli po II wojnie wiatowej istniala konieczno zapewniania dom�w dla przesiedlec�w, co uzasadnialo publiczn administracj domami wielorodzinnymi, nie bylo uzasadnienia dla podejmowania takich krok�w w stosunku do jej domu, kt�ry byl i nadal jest domem jednorodzinnym nieprzeznaczonym na wynajem. Umieszczenie w domu najemc�w i pozbawienie wlaciciela dachu nad glow nie stanowilo rozwizania problemu. To samo odnosi si do kolejnych ogranicze przewidzianych ustaw z 1994 r. Ograniczenia te zostaly wprowadzone w celu ochrony najemc�w znajdujcych si w trudnej sytuacji finansowej, ale aden z przepis�w zakwestionowanej ustawy nie uzalenial prawa do niskiego czynszu od indywidualnej sytuacji najemcy. Obowizujce przepisy dotyczce mieszkalnictwa nie zawieraly adnych warunk�w � takich jak wysoko dochod�w, sytuacja socjalna lub rodzinna, czy wiek najemcy lub wielko i standard konkretnego mieszkania � w odniesieniu do moliwoci korzystania z uprawnienia do najmu mieszkania z niskim czynszem. Dlatego te wystarczylo, by najemca byl stron stosunku najmu nawizanego w drodze decyzji administracyjnej wydanej w czasach reimu komunistycznego, by m�gl korzysta z uprzywilejowanej sytuacji w ramach systemu czynszu regulowanego. Takie rozwizanie prawne, kt�re ponadto zostalo przyjte na koszt jednostek prywatnych, kt�re jak ona sama, niekoniecznie byly w lepszej sytuacji finansowej ni najemcy, nie moe by postrzegane jako stanowice realizacj ,,uprawnionego celu" w ,,powszechnym" lub ,,publicznym" interesie. () Rzd 175. W swoim stanowisku przedstawionym pisemnie i ustnie Rzd caly czas utrzymywal, e gl�wnym celem zaskaranej legislacji byla i nadal jest ochrona najemc�w przed nadmiernie wysokim poziomem czynszu w czasie ekonomicznej transformacji w Polsce. W latach 90. wladze musialy upora si z wyjtkowo trudn sytuacj w mieszkalnictwie, kt�ra charakteryzowala si powanym brakiem mieszka i ich wysokimi cenami. Sytuacja ta wymagala od pastwa regulowania wzrostu czynszu nie tylko w sektorze pastwowym, ale te prywatnym. Pastwo musialo podj rodki w celu zapobieenia eksmisjom na szerok skal, kt�re z pewnoci bylyby skutkiem wprowadzenia calkowicie pozbawionego kontroli wzrostu czynszu i spowodowalyby napicia spoleczne, stanowic zagroenie dla porzdku publicznego. 176. Rzd twierdzil ponadto, e reim czynszu regulowanego byl jedynie czasowym rodkiem wyjtkowym przewidzianym dla rozwizania powanego problemu braku mieszka w Polsce, kt�ry wizal si z pogarszajc si sytuacj ekonomiczn gospodarstw. W tym kontekcie wladze powolaly si na przedstawione statystyki, zgodnie z kt�rymi w latach 2000-2002 pomidzy 54% a 58% populacji ylo poniej poziomu ub�stwa, a w latach 1998 -2002 pomidzy 7% a 10% gospodarstw zalegalo w oplatach za czynsz. Wladze podkrelily te, e konieczno ograniczenia wzrostu czynszu w okrelonym czasie zostala uznana przez polski Trybunal Konstytucyjny za pozostajc w interesie powszechnym, w szczeg�lnoci w interesie ochrony najemc�w znajdujcych si w trudnej sytuacji finansowej w okresie transformacji od systemu kontroli pastwa do systemu wolnego rynku. 177. W zwizku z tym system pastwowej regulacji wzrostu czynszu byl rodkiem przyjtym w celu zabezpieczenia wanych interes�w najemc�w w systemie wolnorynkowym, a w szczeg�lnoci ochrony najemc�w przed ryzykiem znalezienia si w nier�wnej sytuacji z ekonomicznie silniejszymi wlacicielami nieruchomoci. W okresie przejciowym pastwo bylo zainteresowane utrzymaniem pobieranego czynszu w wysokoci akceptowalnej spolecznie. Ta troska pastwa powinna by traktowana w wietle wyroku Trybunalu w sprawie Mellacher (�� 53 i 54) jako uzasadniona. (ii) Ocena Trybunalu 178. Po zbadaniu argument�w stron Wielka Izba nie widzi powod�w, dla kt�rych mialaby si nie zgodzi z nastpujcym rozstrzygniciem Izby (zob. � 160 wyroku Izby): ,,Jak wynika z material�w przedloonych przez obie strony oraz odpowiednich wyrok�w polskiego Trybunalu Konstytucyjnego, system regulacji czynszu w Polsce mial r�dlo w ciglym niedostatku mieszka, niewielkiej poday mieszka na wynajem na wolnym rynku oraz wysokich kosztach nabycia mieszka. Byl stosowany w celu zapewniania ochrony socjalnej najemcom oraz zagwarantowania � w szczeg�lnoci w stosunku do najemc�w w trudnej sytuacji finansowej � stopniowego przechodzenia od czynszu regulowanego przez pastwo do w pelni negocjowanego czynszu umownego, w trakcie fundamentalnych reform w pastwie bdcych skutkiem upadku reimu komunistycznego ... Trybunal przyznaje, e w okolicznociach spolecznych i ekonomicznych sprawy przedmiotowe regulacje sluyly uprawnionemu celowi w interesie powszechnym, jak wymaga tego drugi paragraf artykulu 1". (c) Czy wladze polskie zachowaly sprawiedliw r�wnowag pomidzy og�lnym interesem spolecznoci i prawem skarcej do spokojnego korzystania z mienia (i) Strony () Skarca 179. Skarca twierdzila, e wladze polskie w spos�b oczywisty nie zachowaly sprawiedliwej r�wnowagi pomidzy wskazanymi przez nie wymogami og�lnego interesu a jej prawem wlasnoci. Skarca uznala, i fundamentaln kwesti w niniejszej sprawie jest to, kto i w jakim zakresie powinien ponosi ciar polityki mieszkaniowej � wlaciciele budynk�w czy pastwo. Jej zdaniem nawet zly stan finans�w publicznych oraz koszty politycznej i ekonomicznej transformacji pastwa nie mog usprawiedliwia naloenia calego ciaru powicania si na rzecz dobrobytu spoleczestwa na okrelon grup wlacicieli nieruchomoci. 180. Skarca stanowczo zaprotestowala przeciwko argumentowi Rzdu podniesionemu w postpowaniu przed Wielk Izb, jakoby system czynszu regulowanego byl oparty na szczeg�lnym porozumieniu spolecznym zawartym pomidzy wlacicielami lokali, najemcami i pastwem. W szczeg�lnoci skarca zakwestionowala twierdzenie Rzdu, i ,,na mocy tego porozumienia najemcom zagwarantowano, e ich sytuacja nie ulegnie zmianie w 10-letnim okresie od dnia wejcia w ycie ustawy z 1994 r., a wlacicielom lokali � kt�rzy zrzekli si roszcze odszkodowawczych � obiecano, e po tym okresie zniesione zostan wszelkie ograniczenia czynszu" (zob. � 189 poniej). Skarca dowodzila, e wrcz przeciwnie system nie opieral si na jakichkolwiek dobrowolnych zobowizaniach podjtych przez wlacicieli lokali czy najemc�w, ale na rozwizaniach prawnych narzuconych przez pastwo, kt�re stworzyly sytuacj, w kt�rej jedna grupa spoleczna � najemcy � byla dotowana przez drug � wlacicieli lokali. Jeli byla to, jak ujl to Rzd, sytuacja ,,pokoju prawnego" (zob. � 189 poniej) to jak � pytala skarca � mona wytlumaczy fakt, e wywolala ona tak wiele kontrowersji w Polsce i byla przyczyn licznych spor�w konstytucyjnych z pastwem przed Trybunalem Konstytucyjnym? Ponadto, przy kadej okazji badania zgodnoci z Konstytucj wlaciwych przepis�w, byly one ostro krytykowane przez wlacicieli lokali ze wzgldu na nadzwyczajny ciar, jaki nakladaly na nich oraz przez najemc�w, z kt�rych perspektywy nie byly one zadowalajce. 181. Skarca przyznala, e tak jak to wskazal Trybunal w wielu swoich wyrokach, np. Spadea i Scalabrino przeciwko Wlochom, Scollo przeciwko Wlochom oraz Mellacher i inni przeciwko Austrii, e ograniczenia praw wlacicieli byly powszechne w wielu krajach borykajcych si z niedostatkiem mieszka. W niekt�rych z cytowanych spraw ograniczenia te zostaly uznane za usprawiedliwione i proporcjonalne do cel�w realizowanych przez pastwo w interesie powszechnym. Jednake w adnej z tych spraw wladze nie ograniczyly praw skarcych w tak znacznym zakresie, jak w niniejszej sprawie. 182. W opinii skarcej lczne dzialanie r�nych ogranicze naloonych na prawa wlacicieli przez ustaw z 1994 r., a nastpnie przez ustaw z 2001 r. stanowily niedopuszczaln i nieproporcjonaln ingerencj w ich prawo wlasnoci. W tym wzgldzie skarca wskazala, e polski Trybunal Konstytucyjny w swoich czterech kolejnych wyrokach z 12 stycznia 2000 r., 10 padziernika 2000 r., 2 padziernika 2002 r. oraz 19 kwietnia 2005 r. stwierdzil, e ograniczenia praw wlacicieli budynk�w naloone przez system czynszu regulowanego wedlug ustawy z 1994 r. i 2001 r. byly niezgodne z konstytucyjn zasad ochrony prawa wlasnoci oraz pastwa prawa. Stwierdzil take, e stosowanie tego systemu przez wladze naloylo na wlacicieli budynk�w niewsp�lmierny i nadmierny ciar. 183. Najem na podstawie ustawy z 1994 r. zostal jej narzucony, jak i innym prywatnym wlacicielom dom�w, na mocy jednostronnej decyzji pastwa. Decyzji tej towarzyszyly powane ograniczenia dotyczce moliwoci zakoczenia stosunku najmu. Inne postanowienia ustawy z 1994 r. z jednej strony ustanawialy pobierany czynsz na niskim poziomie, znacznie poniej koszt�w utrzymania nieruchomoci, a z drugiej strony, zobowizywaly wlacicieli budynk�w do przeprowadzania kosztownych prac naprawczych. Taki stan rzeczy nie poprawil si pod rzdami ustawy z 2001 r., kt�ra praktycznie zachowala wszelkie ograniczenia odnonie zakoczenia najmu wraz z obowizkami w zakresie utrzymania nieruchomoci w naleytym stanie oraz pogorszyla sytuacj wlacicieli budynk�w poprzez zamroenie czynszu na nie dajcym si zaakceptowa niskim poziomie. Ponadto na mocy nowelizacji z grudnia 2004 r. wladze przedluyly stosowanie przepis�w nakladajcych ograniczenia na podwyszanie czynsz�w poza ostateczny wyznaczony przez siebie termin ustawowy, co Trybunal Konstytucyjny uznal za wyjtkowo powane naruszenie zasady demokratycznego pastwa prawnego. 184. Skarca nie zgodzila si ze zdaniem Rzdu, e wraz z wejciem w ycie wyroku Trybunalu Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2005 r zniesiony zostal system czynszu regulowanego, a strony um�w najmu odzyskaly swobod okrelania czynszu (zob. � 190 poniej). Przepisy obecnie obowizujcej ustawy z 2001 r. stanowily odmiennie: zgodnie z art. 8a ustawy z 2001 r. podwyka, w wyniku kt�rej wysoko czynszu przekroczylaby 3% pulap, byla dozwolona tylko w uzasadnionych przypadkach i mogla by podwaona przez sd. Jednoczenie uciliwe obowizki wlacicieli w zakresie utrzymania nieruchomoci pozostaly niezmienione. Jeli chodzi o zakoczenie najmu, to nowe przepisy jedynie nieznacznie odbiegaly od tych obowizujcych pod rzdami wczeniejszej wadliwej ustawy, a przeniesienie najemcy bylo nadal utrudnione albo w og�le niemoliwe. Nie mona uzna, e te nieznaczne zmia- ny ustawodawstwa mieszkaniowego zniosly system czynszu regulowanego. Nie poprawily one take w znaczcy spos�b sytuacji wlacicieli budynk�w. Ponadto skarca podkrelila, e Trybunal Konstytucyjny, zar�wno w swoim wyroku z 19 kwietnia 2005 r., jak i w postanowieniu sygnlizacyjnym z czerwca 2005 r., wskazal na wiele powanych wad obecnego systemu, zauwaajc, e ustawa z 2001 r. w obecnie obowizujcej wersji ,,nie przewiduje satysfakcjonujcego i sp�jnego mechanizmu r�wnowaenia interes�w wlacicieli lokali i najemc�w". W tym zakresie Trybunal Konstytucyjny przypomnial wladzom o palcej potrzebie wprowadzenia przepis�w, na mocy kt�rych wlaciciele lokali, po dekadach subsydiowania polityki mieszkaniowej pastwa, mogliby pobiera ,,godziwy zysk" z ich wlasnoci oraz podkrelil, e prawo do pobierania zysku jest jednym z podstawowych element�w prawa wlasnoci. Jak dotd wladze nie podjly jednak adnych krok�w, aby zastosowa si do tych uwag. Skarca skrytykowala r�wnie obowizujce przepisy za brak kryteri�w slucych okreleniu tego, co jest ,,uzasadnion podwyk czynszu", utrzymujc, e na dobr spraw powstrzymywal on wlacicieli lokali od podnoszenia poziomu czynsz�w. Jak trafnie wskazal Trybunal Konstytucyjny w swoim wyroku i uwagach, brak takich ustawowych kryteri�w uczynil sdow kontrol podwyek czynsz�w iluzoryczn. W tym zakresie skarca przedstawila szczeg�ly jednej ze spraw wniesionej do polskiego sdu, kt�ra dotyczyla sporu o 13-procentow podwyk czynszu oraz dodala, e majc na uwadze przecitn przewleklo w polskich sdach cywilnych, naley realistycznie oczekiwa, e orzeczenie zapadnie w cigu okolo dw�ch lat, natomiast do czasu rozstrzygnicia o roszczeniach czynsz zostanie zamroony na poziomie 3%. 185. Nastpnie skarca odniosla si do argumentu Rzdu, e system czynszu regulowanego ju nie narusza jej prawa wlasnoci i e uzyskala ona to, o co zwracala si do sdu, dlatego e mogla odzyska posiadanie domu, poniewa dwaj jej najemcy wyprowadzili si, a trzeci zamierzal si wyprowadzi kr�tko po dacie ustnej rozprawy (zob. � 192 poniej). Skarca przyznala, e to zainteresowanie polskich medi�w jej spraw przed Trybunalem w Strasburgu pocignlo za sob wyprowadzk dw�ch jej najemc�w. O fakcie tym skarca dowiedziala si od przedstawiciela Rzdu polskiego w czerwcu 2005 r. � kt�ry jednake publicznie odm�wil przeniesienia na skarc posiadania jej domu � i poinformowala o tym Trybunal 22 sierpnia 2005 r. Pomimo to, w dniu ustnej rozprawy, trzeci lokal byl nadal zajty przez J.W. Skarca nie mogla zwyczajnie wypowiedzie jej najmu, poniewa ze wzgldu na zaawansowany wiek J.W. naleala ona do grupy najemc�w chronionych ustawowo przed wypowiadaniem najmu zgodnie z art. 11 ust. 12 ustawy z 2001 r. Odnoszc si do twierdzenia Rzdu, e dzialanie systemu czynszu regulowanego ju nie dotyczy jej prawa wlasnoci, skarca podkrelila, e kresu naruszeniom jej praw nie poloylo i nie moe poloy jedynie przywr�cenie jej posiadania domu. Skutki, jakie zakwestionowane ustawodawstwo spowodowalo dla niej, nie ustan ani nie zostan usunite w wyniku zwrotu tego, co pozostalo z jej wlasnoci. Kiedy pastwo przejlo zarzd jej domem znajdowal si on w dobrym stanie. Obecnie, po latach zaniedba i braku remont�w � kt�re byly spowodowane przez niedbaly zarzd pastwa, jak te niemono skarcej pokrycia koniecznych napraw z uzyskiwanego czynszu � jej dom jest bliski ruiny. 186. Skarca zakoczyla stwierdzeniem, e wyrok Trybunalu Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2005 nie naprawil naruszenia art. 1 Protokolu nr 1 stwierdzonego w jej sprawie przez Izb. Nie poloyl on take kresu systemowemu naruszeniu prawa wlasnoci innych wlacicieli lokali znajdujcych si w sytuacji podobnej do tej zidentyfikowanej w niniejszej sprawie. Skarca zwr�cila si do Trybunalu o utrzymanie w caloci rozstrzygnicia Izby. () Rzd 187. Rzd twierdzil, e wladze utrzymywaly rozsdny stosunek proporcjonalnoci pomidzy zastosowanymi rodkami a celami, kt�re zamierzaly osign. 188. W swoim wystpieniu przed Wielk Izb Rzd najpierw odni�sl si do rozstrzygnicia Izby, i ze wzgldu na dzialanie systemu czynszu regulowanego wladze naloyly na skarc niewsp�lmierny i nadmierny ciar (zob. � 188 wyroku Izby). W zwizku z tym Rzd wysunl argument, i zwaywszy na fakt, e zarzd sprawami lokalowymi wprowadzony pod rzdami komunistycznymi pozbawil wlacicieli nawet teoretycznego prawa wlasnoci, 10 padziernika 1994 skarca nie miala adnych praw w zakresie zakoczenia najmu swoich lokali ani wyznaczania poziomu czynsz�w (zob. �� 151 i 153 powyej). Patrzc z tej perspektywy zakwestionowane ustawy mieszkaniowe, w wersjach majcych zastosowanie od tej daty po dzie dzisiejszy, nie ograniczyly praw skarcej, ale, wrcz przeciwnie, stopniowo rozszerzaly zakres praw skarcej i innych wlacicieli nieruchomoci odnonie najmu ich lokali. A zatem, w opinii Rzdu, wprowadzenie systemu czynszu regulowanego zainicjowalo w istocie skomplikowany proces przywracania praw wlacicielom nieruchomoci. Proces ten ze wzgldu na stan zasob�w mieszkaniowych odziedziczonych po rzdach komunistycznych i potrzeb zr�wnowaenia praw wszystkich czlonk�w spoleczestwa wymagal podjcia przez wladze trudnych decyzji. 189. W postpowaniu przed Wielk Izb Rzd wysunl nowy argument, a mianowicie i system czynszu regulowanego mial swoj podstaw w szczeg�lnej umowie spolecznej zawartej pomidzy wlacicielami lokali, najemcami i pastwem. Na mocy tego porozumienia najemcom zagwarantowano, e ich sytuacja nie ulegnie zmianie w 10-letnim okresie od dnia wejcia w ycie ustawy z 1994 r., a wlacicielom lokali � kt�rzy zrzekli si roszcze odszkodowawczych � obiecano, e po tym okresie zniesione zostan wszelkie ograniczenia czynszu. Rzd ze swojej strony podjl zobowizanie, e do 31 grudnia 2004 r. wszystkie ograniczenia wynikajce z tej umowy przestan by stosowane. Z tych wzgld�w sytuacja ta moe by okrelona mianem ,,pokoju prawnego", poniewa byla ona wyrazem kompromisu osignitego pomidzy r�nymi grupami spolecznymi. Potwierdzil to Trybunal Konstytucyjny w wyroku z 19 kwietnia 2005 r., w kt�rym uznal, e wprowadzenie systemu czynszu regulowanego w okresie transformacji bylo konieczne. Ponadto we wszystkich swoich poprzednich wyrokach Trybunal Konstytucyjny konsekwentnie uznawal potrzeb nieprzerwanej ochrony najemc�w, kt�rzy zawarli umowy najmu na podstawie decyzji administracyjnych i kt�rym ustawa z 1994 r. zagwarantowala szczeg�lny maksymalny poziom czynsz�w w okrelonym czasie. Trybunal wyranie uznal, e potrzeba ochrony najemc�w przed przesadnie wysokim poziomem czynsz�w byla w pelni uzasadniona sytuacj mieszkaniow w Polsce. Ponadto w trakcie rozprawy ustnej Rzd utrzymywal, e wlaciciele lokali mieli dostp do pomocy finansowej na renowacj i ulepszenia budynk�w, mogli take zaciga poyczki w bankach komercyjnych na sfinansowanie koniecznych napraw. 190. Rzd podkrelil ponadto, e rodki regulacji czynszu stosowane w oparciu o ustawy z 1994 r. i 2001 r. mialy jedynie charakter czasowy i nie bd utrzymane po wyroku Trybunalu Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2005 r., kt�ry w rzeczywistoci wyznaczyl koniec systemu czynszu regulowanego w Polsce. A zatem na mocy tego wyroku wszystkie wczeniejsze ograniczenia zostaly zniesione. Odtd czynsze w Polsce s regulowane przez wolne sily rynkowe i obecnie nie ma adnych ogranicze naloonych na nie przez wladze. Strony umowy najmu mog swobodnie okrela poziom czynsz�w, a prawa wlacicieli nieruchomoci nie s ju ograniczone w aden spos�b. Wynika z tego take, e Rzd wypelnil zobowizania, kt�rych podjl si w zwizku ze wspomnianym powyej porozumieniem spolecznym i wreszcie znalazly zastosowanie ,,zasady gry", do kt�rych odwolywal si Trybunal Konstytucyjny. 191. Ponadto por�wnujc niniejsz spraw do sprawy Mellacher i inni przeciwko Austrii, Rzd utrzymywal, e skoro w tej ostatniej sprawie Trybunal stwierdzil, i ,,w ustawodawstwie socjalnym, a w szczeg�lnoci w zakresie regulacji czynszu ... ustawodawca musi mie moliwo podejmowania rodk�w wplywajcych na wykonanie uprzednio zawartych um�w w celu osignicia zaloonego celu politycznego", to ustawodawca a fortiori musi mie moliwo nie tylko ustalania poziomu czynszu poniej wartoci rynkowej, ale te przyjmowania uregulowa majcych wplyw na wykonywanie najmu majcego swoje r�dlo w dawnych decyzjach administracyjnych, kiedy najemca nie m�gl w og�le decydowa co do wysokoci czynszu czy wyboru mieszkania � prywatnego, czy pastwowego � kt�re zostalo mu przydzielone. 192. Na koniec Rzd odni�sl si do indywidualnej sytuacji skarcej, podkrelajc w tym kontekcie, e stwierdzenia Trybunalu Konstytucyjnego co do niedoskonaloci czynszu regulowanego nie mog by rozstrzygajce. Trybunal odni�sl si do og�lnej sytuacji w Polsce, kt�ra niekoniecznie ma zastosowanie do kadego wlaciciela. Rzd nie stwierdzil wystpowania adnych powod�w, kt�re uzasadnialyby zastosowanie powyszych konkluzji do sprawy skarcej. W zwizku z tym Rzd odni�sl si r�wnie do faktu, e dwa mieszkania w domu skarcej zostaly opuszczone w czerwcu 2003 r. i wrzeniu 2004 r. Trzecie mieszkanie mialo by opuszczone przez J.W., kt�rej Rada Miasta Gdyni przydzielila mieszkanie, w przecigu kilku tygodniu po ustnej rozprawie. W rzeczywistoci J.W. wyprowadzila si w lutym 2006 r. (zob. � 66 powyej). Skarca nigdy nie zloyla J.W. wypowiedzenia. Nigdy take nie podniosla jej czynszu, pomimo e J.W. placila sum odpowiadajc 1,5% wartoci odtworzeniowej mieszkania. W rezultacie skarca nie moe dluej utrzymywa, e nie odzyskala posiadania swojego domu ani te, e system czynszu regulowanego nadal dotyka jej prawa wlasnoci. 193. Podsumowujc, Rzd stwierdzil, e nie doszlo do naruszenia art. 1 Protokolu nr 1. (ii) Ocena Trybunalu 194. Dokonujc oceny skutk�w, jakie zakwestionowany system regulacji czynszu mial dla wykonywania prawa wlasnoci skarcej, Izba zwr�cila uwag na fakt, i w trakcie okresu podlegajcemu rozpatrzeniu (od 10 padziernika 1994 r. do 25 stycznia 2005, daty wydania wyroku Izby) trzy r�ne ustawy mieszkaniowe mialy zastosowanie do sytuacji skarcej, a mianowicie ustawa z 1994 r., ustawa z 2001 r. oraz poprawki z grudnia 2004 r. Naley zauway, e stosowanie w stosunku do skarcej ,,specjalnego trybu najmu" w oparciu o ustaw z 1974 r. (w okresie od 10 padziernika do 25 stycznia 2005 r., daty wydania wyroku Izby) mialo nieznaczny wplyw na ,,poszanowanie mienia" skarcej (zob. par. 170 wyroku Izby). Wielka Izba zamierza procedowa na podobnej podstawie, biorc pod uwag dalszy bieg spraw po wyroku Izby. () Ustawa z 1994 r. Gl�wne cechy systemu czynszu regulowanego wprowadzonego ustaw z 1994 r. 195. Wielka Izba, podobnie jak Izba, zgadza si z Rzdem, e ustawa z 1994 r. byla pierwsz ustaw przyjt w celu zreformowania mieszkalnictwa w Polsce w trakcie przechodzenia kraju do systemu wolnorynkowego. Wielka Izba zgadza si r�wnie z tym, e w por�wnaniu z wczeniejszym ,,specjal- nym trybem najmu", kt�ry w praktyce nakladal peln kontrol pastwa nad rynkiem najmu, ustawa z 1994 r. byla istotnym krokiem naprz�d. W szczeg�lnoci ograniczyla ona kontrol pastwa nad rynkiem najmu do tych mieszka, kt�re dotychczas, niezalenie od tego, czy ich wlacicielem byl samorzd, czy osoba indywidualna, byly objte ,,specjalnym trybem najmu", zezwalajc na czynsze wolnorynkowe w odniesieniu do lokali gospodarczych (zob. �� 171 i 172 wyroku Izby oraz � 188 powyej). Niemniej jednak, oraz w takim zakresie, w jakim dotyczylo to skarcej oraz innych wlacicieli mieszka objtych wczeniej ,,specjalnym trybem najmu", ustawa utrzymala wiele ogranicze ich praw, kt�re w wikszoci, jak wyjaniono poniej, byly por�wnywalne z tymi wprowadzonymi ustawami mieszkaniowymi pod rzdami komunistycznymi. 196. Po pierwsze, w oparciu o art. 55 i 56 ustawy z 1994 r. kady najem, nawizany na mocy uprzednich decyzji administracyjnych przyznajcych mieszkanie, mial by traktowany jako najem umowny zawarty na czas nieokrelony. Podczas gdy przepis ten w rzeczywistoci kreowal quasi-umow najmu pomidzy wlacicielem a najemc � co, ponownie, bylo krokiem naprz�d w przywracaniu stosunk�w umownych na rynku najmu, to jednak wlaciciele nie mieli wplywu na wyb�r najemcy ani na istotne elementy tej umowy. Odnosilo si to nie tylko do czasu trwania umowy, ale te warunk�w jej zakoczenia, kt�re znaczco ograniczaly prawa wlacicieli do wypowiedzenia najmu nawet w odniesieniu do najemc�w, kt�rzy ustawicznie nie wywizywali si z obowizk�w ustawowych. Dodatkowo, nawet jeli wlaciciele wypowiadali umow najmu, nie mogli doprowadzi do opuszczenia mieszka i ewentualnie wynaj ich po cenach wolnorynkowych, jeli nie zapewnili najemcy na ich wlasny koszt ,,mieszkania zastpczego". Taka zbitka prawnych regulacji, powizana z ustawicznym brakiem mieszka w Polsce oraz nastpstwem prawnym krewnych najemcy wstpujcych w stosunek najmu, sprawila, e odzyskanie posiadania mieszkania przez wlaciciela bylo bardzo trudne (zob. �� 16, 18, 73 i 79 powyej). 197. Dalsze obowizki wlacicieli mieszka, pocigajce za sob potencjalnie znaczne wydatki z ich strony, byly wymienione w art. 9 ustawy z 1994 r., kt�ra zobowizywala ich do wykonywania szczeg�lnych prac oraz do utrzymania ich budynk�w w naleytym stanie. Jednoczenie ich prawo do pobierania poytk�w z najmu bylo poddane ustawowym ograniczeniom. Zgodnie z art. 25 ustawy z 1994 r. wlaciciele budynk�w nie mogli ustala czynsz�w, poniewa nie mogly one przekroczy okrelonego ustaw pulapu 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania (zob. �� 76-78 powyej). Wplyw ustawy z 1994 r. na prawo wlasnoci skarcej oraz innych wlacicieli dom�w 198. Ponadto, jak pokazuje to konkretne stosowanie ustawy z 1994 r. oraz jak zostalo to przyznane przez Rzd i potwierdzone w orzeczeniach polskiego Trybunalu Konstytucyjnego, poziom czynszu nigdy nie osignl pulapu ustawowego 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania, ale byl utrzymywany przez wladze w calym kraju na poziomie pokrywajcym okolo 60% koszt�w utrzymania. Niedob�r pokrywany byl przez wlacicieli (zob. par. 15 i 80-82 powyej). Sytuacj wlacicieli pogorszyl art. 9 ustawy z 1994 r., kt�ry pocignl za sob dodatkowe niekorzystne konsekwencje dotyczce ich sytuacji finansowej poprzez to, e zobowizal ich do przeprowadzania kosztownych rob�t majcych na celu utrzymanie nieruchomoci, pomimo faktu, e w praktyce pobierany czynsz byl ustanowiony poniej przecitnych koszt�w utrzymania nieruchomoci, nie uwzgldniajc koszt�w wikszych napraw, do kt�rych zobowizani byli wlaciciele. Ponadto rzeczywiste wylczenie prawa wlacicieli budynk�w do swobodnego dysponowania ich mieszkaniami, kt�re wynikalo z restrykcyjnych przepis�w dotyczcych wypowiadania um�w, spowodowalo utrat wartoci tych budynk�w (zob. �� 71-82 powyej). 199. Ograniczenia te oraz ich wplyw na prawo wlasnoci wlacicieli budynk�w byly dwukrotnie przedmiotem rozstrzygnicia polskiego Trybunalu Konstytucyjnego. W wyrokach z 12 stycznia i 10 padziernika 2000 r., w wyniku kt�rych uchylono ustaw z 1994 r., Trybunal stwierdzil, e odnone przepisy byly niekonstytucyjne, poniewa pozostawaly w sprzecznoci z zasad ochrony prawa wlasnoci, zasad proporcjonalnoci oraz zasad rzd�w prawa i sprawiedliwoci spolecznej (zob. par. 82 i 83 powyej). Ponadto, w wyroku z 12 stycznia 2000 r., Trybunal Konstytucyjny ocenil sytuacj w wietle Konwencji i stwierdzil, e zakwestionowany system regulacji czynszu stanowil naruszenie art. 1 Protokolu nr 1 (zob. � 82 powyej). 200. Prawd jest, e Trybunal Konstytucyjny uznal, e wprowadzenie systemu czynszu regulowanego nie bylo per se niezgodne z Konstytucj ani nawet z zobowizaniami midzynarodowymi Polski, poniewa w omawianym czasie istniala ,,konstytucyjnie uznana potrzeba ochrony praw najemc�w" i e w wietle trudnej sytuacji mieszkaniowej konieczne bylo ograniczenie lub nawet wylczenie wolnoci okrelania poziomu czynszu. Niemniej jednak Trybunal Konstytucyjny uznal, e spos�b, w jaki art. 56 ust. 2 wraz z innymi przepisami ustawy z 1994 r. uregulowal kontrol czynsz�w sprawil, e ,,wlaciciele zostali pozbawieni nawet minimalnego substratu prawa wlasnoci". Trybunal podkrelil ponadto, e zapewnianie najemcom koniecznej ochrony, gl�wnie kosztem os�b prywatnych � wlacicieli wynajmowanych mieszka, nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia. W tym wzgldzie Trybunal Konstytucyjny zauwayl, e ustawa z 1994 r. ,,w dowolny spos�b ustanowila poziom czynszu regulowanego poniej koszt�w i wydatk�w w rzeczywistoci ponoszonych przez wlacicieli". Biorc ponadto pod uwag cicy na nich obowizek ponoszenia wydatk�w na utrzymanie ich wlasnoci w okrelonym stanie, ustawa z 1994 r. zostala oparta ,,na przeslance, e wlasno musi � do koca 2004 r. przynosi straty". W opinii Trybunalu Konstytucyjnego ustawa z 1994 r. naloyla na wlacicieli gl�wny ciar koniecznych wyrzecze, jakie spoleczestwo powinno poczyni na rzecz niezamonych najemc�w. W tym kontekcie Trybunal Konstytucyjny przywizal znaczc wag do faktu, e w polskim ustawodawstwie brak bylo jakiegokolwiek r�wnoleglego rozwizania umoliwiajcego wlacicielom zr�wnowaenie koszt�w ponoszonych na utrzymanie wlasnoci oraz wskazal, e sytuacji tej mona i powinno si zaradzi poprzez ,,dofinansowywanie ze rodk�w publicznych koszt�w utrzymania i remont�w budynk�w ..., pelne uwzgldnienie w przepisach podatkowych strat oraz naklad�w ponoszonych przez wlaciciela, czy zr�nicowanie wysokoci czynszu w zalenoci od dochod�w najemcy" (zob. � 82 powyej). 201. Rzd, jak czynil to przed Izb, argumentowal, e rozstrzygnicia Trybunalu Konstytucyjnego odnonie og�lnej niedoskonaloci czynszu regulowanego nie powinny by rozstrzygajce w indywidualnej sprawie skarcej (zob. par. 192 powyej). Niemniej jednak Wielka Izba odrzuca ten argument, w pelni podzielajc ocen Izby (zob. � 175 wyroku Izby): ,, ... Trybunal Konstytucyjny poparl jego wnioski co do ujemnego wplywu ustawy z 1994 r. na prawo wlasnoci wlacicieli budynk�w, opierajc si nie tylko na calociowej ocenie og�lnej sytuacji mieszkaniowej w Polsce oraz na dowodach przedstawionych przez wladze pastwa ..., ale e korzystal on r�wnie z bezporedniej wiedzy odnonie warunk�w w kraju ... . Rzd natomiast nie przedstawil adnych dowod�w w celu wykazania, e powysze okolicznoci � mimo i zostalo stwierdzone, e przewaaly one w calej Polsce, nie maj zastosowania do skarcej oraz e jej sytuacja r�nila si znacznie od tej w jakiej znajdowali si inny polscy wlaciciele". 202. Opierajc si na wyroku w sprawie Mellacher i inni przeciwko Austrii, Rzd twierdzil ponadto, e na podstawie art. 1 Protokolu nr 1 pastwa, uchwalajc ustawy dotyczce mieszkalnictwa, byly upowanione nie tylko do ograniczenia pobieranego czynszu poniej wartoci rynkowej, ale take do podejmowania radykalnych rodk�w, takich jak rozwizywanie wanie zawartych um�w najmu (zob. par. 191 powyej). Wielka Izba uwaa, e argument ten ju zostal zbadany przez Izb, kt�ra przeprowadzila nastpujce wnioskowanie (zob. � 176 wyroku Izby): ,,Trybunal przyznaje, e biorc pod uwag wyjtkowo trudn sytuacj mieszkaniow w Polsce oraz nieuchronnie powane skutki spoleczne zwizane z reform rynku najmu, a take wplyw tej reformy na prawa ekonomiczne i inne wielu os�b, decyzja o wprowadzeniu ustaw ograniczajcych wysoko czynszu w prywatnych budynkach w celu ochrony najemc�w byla uzasadniona, zwlaszcza e wprowadzala ustawowy limit czasowy obowizywania tego ograniczenia. ... Jednake, jak slusznie wskazala skarca ..., mimo i odpowiednia ustawa austriacka przewidywala wiele ogranicze lub moliwo obnienia kwoty pobieranego czynszu, przewidywala take procedury umoliwiajce wlacicielom pokrycie koszt�w utrzymania (zob. take Mellacher i inni, cytowany powyej, �� 31-32 i 55-56). Ustawa z 1994 r. nie przewidywala adnych takich procedur i jak zauwayl Trybunal Konstytucyjny, ustawodawstwo polskie nie zapewnialo adnego mechanizmu umoliwiajcego zr�wnowaenie koszt�w utrzymania nieruchomoci z dochodem osiganym z czynszu regulowanego ... . W wietle powyszego oraz majc na wzgldzie skutki, jakie przepisy mialy dla skarcej, Trybunal stwierdza, e lczne dzialanie ogranicze wynikajcych z ustawy z 1994 r. naruszylo istot jej prawa do poszanowania wlasnoci. W tym wzgldzie Trybunal wskazuje, e Trybunal Konstytucyjny w swoim wyroku z 12 stycznia 2000 r., wycignl taki sam wniosek, stwierdzajc, e w oparciu o ustaw z 1994 r. ,,doszlo ... do zniweczenia istotnego skladnika prawa wlasnoci, jakim jest prawo pobierania poytk�w, przy jednoczesnym wydreniu z treci drugiego skladnika, jakim jest prawo rozporzdzania' ...". 203. Wielka Izba zgadza si z Izb, w pelni popierajc jej wnioski, w szczeg�lnoci za rozstrzygnicie, i kumulacja ogranicze naloonych ustaw z 1994 r. pozbawila treci prawa wlasnoci skarcej. () Ustawa z 2001 r. Okres pomidzy 11 lipca 2001 r. a 10 padziernika 2002 r. 204. Datami wyznaczajcymi ten okres s data wejcia w ycie ustawy z 2001 r., kt�ra zastpila uchylon ustaw z 1994 r. i kt�rej celem byla realizacja wyroku Trybunalu Konstytucyjnego z 12 stycznia i 10 padziernika 2000 r. oraz data uchylenia � moc kolejnego wyroku Trybunalu Konstytucyjnego z 2 padziernika 2000 r. � art. 9 ust. 3 ustawy z 2001 r., przepisu kt�ry wprowadzil now procedur kontroli podwyek czynsz�w (zob. �� 84-104 powyej). 205. Odmiennie od uchylonych przepis�w art. 9 ust. 3 ustawy z 2001 r. uzalenial podwyki czynsz�w od stopy inflacji. Niemej jednak utrzymywal on nadal wczeniejszy maksymalny pr�g 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania dla pobieranego czynszu. W odr�nieniu od ustawy z 1994 r. ustawa z 2001 r. nie zawierala szczeg�lowych postanowie co do obowizk�w wlacicieli dotyczcych koniecznoci utrzymania wlasnoci. Jednake ich sytuacja nie zmienila si znaczco, poniewa inne ustawy, a zwlaszcza ustawa Prawo budowlane i Kodeks cywilny, zawieraly przepisy podobne do tych obowizujcych na podstawie ustawy z 1994 r. Postanowienia dotyczce zakoczenia najmu byly bardziej szczeg�lowe, zawieraly jednake liczne re- strykcyjne warunki wypowiedzenia i zasadniczo zezwalaly na odzyskanie mieszkania jedynie, gdy wlaciciel zapewnil najemcy mieszkanie zastpcze (zob. par. 84-95 powyej). 206. Jak ustalila Izba (zob. � 177 wyroku Izby) zaledwie po okolo piciu miesicach obowizywania nowego ustawodawstwa Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionowal przed Trybunalem Konstytucyjnym zgodno z Konstytucj art. 9 ust. 3 ustawy z 2001 r., podnoszc e poziom czynszu ustalony tym artykulem nie pozwala nawet na pokrycie biecych koszt�w eksploatacji budynk�w oraz e nowe przepisy stawiaj wlacicieli budynk�w w jeszcze bardziej niekorzystnej sytuacji ni zasady przewidziane w ustawie z 1994 r., kt�re zostaly uznane za naruszajce ich prawa wlasnoci (zob. par. 96 powyej). 207. Trybunal Konstytucyjny, opierajc swoje rozstrzygnicie na bogatym materiale dowodowym w postaci dokument�w oraz oceniajc og�ln sytuacj w Polsce, orzekl, e stosowanie przepis�w o kontroli poziomu czynszu bylo niezgodne z konstytucyjnymi zasadami ochrony prawa wlasnoci oraz rzd�w prawa i sprawiedliwoci spolecznej. Stwierdzil midzy innymi, e obecna sytuacja byla ,,zdecydowanie mniej korzystna ni ta pod rzdami ustawy o najmie lokali mieszkalnych z 1994 r.", e ,,ustawa ustalila niezasadnie niski czynsz pocztkowy", e ustawa z 2001 r. ,,powanie pogorszyla sytuacj wlacicieli budynk�w" oraz e art. 9 ust. 3 ,,podtrzymal stan naruszenia prawa wlasnoci", kt�ry istnial pod rzdami ustawy z 1994 r. Dodatkowo Trybunal zauwayl, e nowe przepisy regulujce wypowiadanie najmu nie poprawily istotnie sytuacji wlacicieli budynk�w (zob. par. 103-104 powyej). Trybunal skrytykowal te mocno ustawodawc za niewprowadzenie adnych ustawowych mechanizm�w lagodzcych straty powstale na skutek czynszu ustalonego na niszym poziomie i wskazal, e ,,nie zmienily si przepisy regulujce podatek dochodowy od os�b fizycznych, przynajmniej gdy chodzi o dopuszczalno odliczania od podatku (lub podstawy opodatkowania) kwot wydatkowanych na utrzymanie budynk�w ... ani te ustawa nie wprowadzila preferencyjnych kredyt�w na remonty". Trybunal podsumowal, e obowizywanie art. 9 ust. 3 bylo r�wnoznaczne z dalszym naruszaniem prawa wlasnoci wlacicieli budynk�w mieszkalnych oraz e ograniczenia zawarte w tym artykule wykraczaly poza dopuszczalny poziom ogranicze tego prawa (zob. par. 104 powyej). 208. Wielka Izba, dokonujc oceny sytuacji skarcej w rozpatrywanym okresie, podziela opini wyraon przez Trybunal Konstytucyjny, z kt�r zgodzila si r�wnie Izba, i przepisy ustawy z 2001 r. w �wczesnej wersji nadmiernie ograniczyly prawo wlasnoci skarcej i naloyly na ni nieproporcjonalnie wysokie obcienia, kt�re nie mogly by uzasadnione usprawiedliwionym celem realizowanym przez wladze stosujce odnone ustawodawstwo w zakresie mieszkalnictwa. Okres pomidzy 10 padziernika 2002 r. a 31 grudnia 2004 r. 209. Okres, o kt�rym mowa, rozpoczl si uchyleniem art. 9 ust. 3 ustawy z 2001 r. przez Trybunal Konstytucyjny i zakoczyl wejciem w ycie poprawki z grudnia 2004 r. do ustawy z 2001 r. (zob. �� 113-132 powyej) Izba przyjla nastpujce rozstrzygnicie odnonie tego okresu (zob. � 180 wyroku Izby): ,,Od 10 padziernika 2002 r. w wyniku uchylenia art. 9 ust. 3 stalo si dla skarcej moliwe podwyszenie poziomu czynszu za nalece do niej mieszkania do 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania ... . Jednake, biorc pod uwag wlaciwe wskaniki przedstawione przez strony, Trybunal uwaa, e nie mialo to skutku w postaci rzeczywistego polepszenia sytuacji skarcej. Zgodnie ze stanowiskiem Rzdu, w okresie bezporednio poprzedzajcym uchylenie art. 9 ust. 3, tj. w padzierniku 2002 r., maksymalny czynsz za podobne mieszkania w jej miecie wynosil 4,61 zl za m2, podczas gdy kwota jaka obecnie moe osiga skarca a do koca 2004 r. osignla 5,15 zl. ... Kwota ta (okolo 1,27 euro), kt�ra miecila si w stosowanym poziomie czynszu (5-6 zl) w wikszoci innych miast w kraju, stanowila jedynie okolo 10% wzrost w por�wnaniu do wczeniejszego czynszu, co jak zostalo wyranie wskazane wczeniej, bylo calkowicie niewystarczajce na pokrycie podstawowych koszt�w utrzymania. ... W konsekwencji, Trybunal nie widzi podstawy do przyjcia, e podwyka czynszu do � w rzeczywistoci niskiego i niewystarczajcego � ustawowego pulapu mogla polepszy sytuacj uznan za stanowic cigle naruszenie praw wlasnoci skarcej i innych wlacicieli budynk�w. Trybunal nie uznaje r�wnie, aby powysza regulacja zrekompensowala skarcej i calej grupie dotknitych os�b skutki wywolane poprzednim stanem rzeczy". 210. W postpowaniu przed Wielk Izb Rzd stwierdzil � a skarca nie podwayla tych twierdze � e w stosunku do co najmniej jednego spor�d jej najemc�w, niejakiej J.W., skarca nie podniosla czynszu do ustawowego maksimum 3% wartoci odtworzeniowej, ale utrzymywala go na poziomie 1,5 %. Na tej podstawie Rzd dowodzil, e skarca nie moe przekonywajco utrzymywa, i jej prawa zostaly naruszone w wyniku dzialania systemu czynszu regulowanego w okresie, o kt�rym mowa (zob. �� 66 i 192 powyej). Jednake Wielka Izba uwaa, e kwestia tego, czy skarca podniosla, czy nie, czynsz naleny od jednego z jej najemc�w do 3% wartoci odtworzeniowej, nie ma decydujcego wplywu na ocen Wielkiej Izby co do pozostawania przez Polsk w zgodzie z art. 1 Protokolu nr 1. Wielka Izba, podobnie jak Izba, uwaa za wystarczajce zaloenie, e w rozwaanym okresie nic skarcej tego nie uniemoliwialo. Kluczowa kwestia przed Trybunalem nie polega na dokonaniu szczeg�lowych wylicze i spekulacjach, jak duo albo jak malo skarca i inni wlaciciele budynk�w mogli zyska na podwyce czynszu do 3% wartoci odtworzeniowej. Kwestia ta sprowadza si raczej do tego, czy ta poprawa, dokonana po wielu latach zmuszania wlacicieli budynk�w do zaakceptowania poziomu czynszu nie majcego nic wsp�l- nego z kosztami utrzymania wlasnoci w naleytym stanie � nie wspominajc o uniemoliwianiu im pobierania pewnych korzyci z najmu � poloyla kres ciglemu naruszeniu art. 1 Protokolu nr 1 spowodowanemu przez lczny efekt dzialania ogranicze wspomnianych powyej lub, alternatywnie, stanowila dla skarcej rekompensat przywracajc jej prawa gwarantowane Konwencj. 211. W tym zakresie Wielka Izba chcialaby zauway, e nie zostaly zniesione adne inne ograniczenia praw wlacicieli budynk�w. Jak wskazal Trybunal Konstytucyjny, zasady wypowiadania najmu nie odbiegaly istotnie od tych majcych zastosowanie pod rzdami ustawy z 1994 r., kt�re ten sam Trybunal uznal wczeniej za r�wnoznaczne z ,,rzeczywistym wylczeniem prawa wlacicieli budynk�w do swobodnego dysponowania ich mieszkaniami" i prowadzce do ,,utraty wartoci rynkowej ich budynk�w" (zob. �� 82 i 104 powyej). Co wicej, pomimo e ju w styczniu 2004 r. Trybunal Konstytucyjny uznal, e pastwo ,,naloylo caly ciar powicania si, jaki spoczywa na spoleczestwie wobec najemc�w ... na wlacicieli nieruchomoci" i e sytuacj t pogarszal fakt braku prawnych rodk�w w Polsce umoliwiajcych wlacicielom skompensowanie sobie lub zlagodzenie strat poniesionych w zwizku z utrzymaniem nieruchomoci, a take uzyskania rodk�w finansowych na naprawy konieczne, mechanizm taki nie zostal ustanowiony (zob. �� 82 i 104 powyej). W tych okolicznociach Wielka Izba, cho na czciowo innej podstawie (zob. �� 209-210 powyej), dochodzi do tych samych wniosk�w, jak Izba i uznaje, e naruszenie prawa wlasnoci skarcej mialo charakter cigly przez caly okres, o kt�rym mowa. Okres pomidzy 1 stycznia 2005 r. a 26 kwietnia 2005 r. 212. Powysze daty wyznaczaj okres obowizywania art. 1 ust. 9 lit. a nowelizacji z 17 grudnia 2004 r. oraz art. 1 nowelizacji z 22 grudnia 2004, kt�re zmienily tre art. 9 ustawy z 2001 r. oraz ograniczyly maksymalny wzrost czynszu do poziomu 10% rocznie w sytuacjach, kiedy placony czynsz przekraczal 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania (zob. �� 124-141 powyej). 213. Izba, pomimo faktu, e strony nie podniosly przed ni adnych twierdze, uznala za konieczne zbadanie stosownych regulacji co do ich zgodnoci z Konwencj i stwierdzila jak nastpuje (zob. �� 182-184 wyroku Izby): ,,182. Co prawda, tak jak podkrelil Rzd zobowizanie do jedynie czasowego utrzymania reimu regulacji czynszu zostalo dotrzymane, poniewa przepisy ustanawiajce ostateczny termin stosowania tego reimu opartego na maksymalnym pulapie 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania wygasly 31 grudnia 2004 r. ... Rzd zrezygnowal take z pierwotnej pr�by rozcignicia zamroenia czynszu do 2008 r. ... . Jednake inna propozycja poczyniona przez Rzd � sformulowana nie tylko w ustawach z 1994 r. i 2001 r., ale poczyniona take przed Trybunalem w trakcie rozprawy, a mianowicie, e po 1 stycznia 2005 r. czynsze bd regulowane wylcznie przez rynek i nie zostanie wprowadzony aden nowy system kontroli ... � nie zostala wprowadzona. 1 stycznia 2005 r. weszly w ycie nowe przepisy. Konstytucyjno tych przepis�w zostala zakwestionowana przez wlacicieli budynk�w przed Trybunalem Konstytucyjnym ju po trzech dniach ich obowizywania. Na podstawie nowelizacji z grudnia 2004 r. Polska wprowadzila now procedur kontroli wzrostu czynszu, kt�ra w rzeczywistoci jedynie nieznacznie zmienila uprzedni system. Po pierwsze, poziom czynszu moe, pod warunkiem, e podwyka nastpila po stosowanym powiadomieniu i nie czciej ni co sze miesicy, osign 3% wartoci odtworzeniowej mieszkania. Po drugie, czynsz przekraczajcy 3% tej wartoci nie moe by podwyszony wicej ni 10% w skali roku ... . 183. Zakladajc, e praktyczne stosowanie przepis�w pozostaje spraw na przyszlo i jest zalene od wielu czynnik�w, takich jak wlaciwy wskanik przeliczeniowy ..., Trybunal nie uznaje za wlaciwe wyciganie wniosk�w co do trwalych czy dlugofalowych skutk�w ich oddzialywania na prawa wlasnoci skarcej i innych os�b. Moe jedynie zauway, e uwzgldniajc ostatnie kwoty podane jako warto odtworzeniowa mieszka, 10% wzrost czynszu nie stanowi z praktycznych przyczyn znaczcego wzrostu czynszu. Dlatego te przepisy te nie poprawily sytuacji skarcej w odniesieniu do koniecznoci pokrywania koszt�w biecego utrzymania nieruchomoci, kt�re jest ona nadal zobowizana przeprowadza zgodnie z art. 6 (a) ustawy z 2001 r. 184. W zwizku z tym nie mona stwierdzi, e nowelizacja z grudnia 2004 r. przewidziala dla skarcej jakikolwiek rodek, kt�ry zrekompensowalby naruszenie zaistniale z powodu ciglego stosowania w Polsce ustawodawstwa w zakresie regulacji czynszu. Przeciwnie, nowe przepisy wydaj si utrwala status quo, kt�re zostalo uznane za niezgodne z wymogami artykulu 1 Protokolu nr 1". 214. Poprawki z grudnia 2004 r. zostaly nastpnie poddane ocenie Trybunalu Konstytucyjnego co do ich zgodnoci z polsk Konstytucj. Trybunal w swoim wyroku z 19 kwietnia 2005 r. nie tylko odni�sl si do wyroku Izby jako do jednego z argument�w na poparcie swojego rozstrzygnicia, i wprowadzenie przepis�w rozcigajcych dzialanie systemu czynszu regulowanego poza termin wyznaczony ustaw stanowilo zlamanie zasady pastwa prawa oraz ochrony wlasnoci, ale ocenil take postpowanie pastwa jako ,,wyraz szczeg�lnej nieodpowiedzialnoci wladzy publicznej" oraz ,,wyjtkowo race naruszenie zasady ochrony zaufania do pastwa i stanowionego przez nie prawa" (zob. �� 137-140 wyroku Izby). 215. W wietle rozstrzygnicia Trybunalu Konstytucyjnego Wielkej Izbie nie pozostaje nic innego, jak tylko zgodzi si z ustaleniami Izby, i wejcie w ycie nowelizacji z grudnia 2004 r. bylo kolejnym aktem pastwa, kt�ry naruszyl prawa skarcej wynikajce z art. 1 Protokolu nr 1. Okres po 26 kwietnia 2005 r. 216. W odniesieniu do okresu po 26 kwietnia 2005 r. Rzd dowodzil, e zwaywszy na fakt, i dom skarcej zostal czciowo opuszczony oraz bdzie pusty w przecigu kilku miesicy po rozprawie ustanej w dniu 11 stycznia 2006 r. � co, jak potwierdzil Rzd (zob. � 66 powyej) mialo rzeczywicie miejsce 15 lutego 2006 r. � skarca nie moe dluej utrzymywa, e nie odzyskala posiadania domu. Rzd dodal r�wnie, e nie mona stwierdzi, e system czynszu regulowanego nadal dotyczy prawa wlasnoci skarcej (zob. � 192 powyej). Skarca z kolei uznala, e wydarzenia te nie mog zatrzyma ani wymaza konsekwencji, kt�re spowodowal dla jej prawa wlasnoci system czynszu regulowanego (zob. � 185 powyej). 217. W zwizku z pierwszym argumentem Rzdu Trybunal chcialby powt�rzy, e decyzje albo rodki korzystne dla skarcych s co do zasady niewystarczajce, aby pozbawi ich statusu ,,ofiary", jeli wladze publiczne nie przyznaj, wyranie bd co do istoty, a nastpnie nie zrekompensuj, naruszenia Konwencji (zob. wr�d wielu innych, Brumarescu p. Rumunii [WI], nr 28342/95, � 50, ECHR 1999-VII i Scordino p. Wlochom (nr 1) [WI], nr 36813/97, � 180, ECHR 2006-...) Niemniej jednak w niniejszej sprawie nie zostaly spelnione te warunki. Sd zgadza si z tym, i fakt, e skarca z pomoc wladz publicznych oraz na samym kocu postpowania przed Trybunalem mogla odzyska sw�j dom w caloci, poprawil jej sytuacj, to jednak okoliczno ta nie moe zosta uznana za przyznanie, choby co do istoty, podniesionego przez skarc naruszenia Konwencji ani za rodek rekompensujcy skarcej stwierdzone przez Trybunal cigle naruszenie jej prawa wlasnoci spowodowane dzialaniem systemu czynszu regulowanego (zob. �� 195-215 powyej). Ponadto majc na wzgldzie zobowizanie pastw ustanowione w art. 1 Konwencji do ,,zapewnienia kademu czlowiekowi podlegajcemu ich jurysdykcji praw i wolnoci okrelonych ... w Konwencji" oraz og�lny kontekst sprawy (zob. par. 155-156), Trybunal uwaa, e rozwizanie praktyczne tego rodzaju, zastosowane przez wladze publiczne wobec indywidualnego skarcego w sprawie, w kt�rej centralna konwencyjna kwestia dotyczy funkcjonowania reimu ustawowego dotyczcego praw znacznej liczby os�b, nie zwalnia Trybunalu od ustalenia, czy problem natury og�lnej towarzyszcy sytuacji, na kt�r zloono skarg, zostal rozwizany a przyczyna naruszenia praw innych os�b usunita. 218. W wyroku tym Trybunal Konstytucyjny nie ograniczyl swoich rozwaa jedynie do oceny konstytucyjnoci nowelizacji z grudnia 2004 r., ale rozwayl spraw przed nim zawisl w szerszym kontekcie funkcjonowania systemu czynszu regulowanego przez okres okolo 11 lat poprzedzajcych jego orzeczenie (zob. �� 136-141 powyej). Uznajc, e przez caly ten okres pastwo nie zdolalo wprowadzi zadowalajcego i sp�jnego mechani- zmu r�wnowaenia praw wlacicieli budynk�w i najemc�w, w szczeg�lnoci poprzez wprowadzenie sp�jnych kryteri�w ustalania czynsz�w, Trybunal zdecydowal o przedloeniu parlamentowi uwag w tym zakresie (zob. �� 141-142 powyej). 219. Przedmiotem uwag z czerwca 2005 r. byly ,,uchybienia i luki, na kt�re [Trybunal Konstytucyjny] zwracal uwag w ostatnich latach". Trybunal orzekl, e ,,usunicie ich w najbliszym czasie jest konieczne take ze wzgldu na majc w tym wypadku szczeg�lne znaczenie zasad spolecznej gospodarki rynkowej" oraz zwr�cil uwag wladz publicznych na fakt, e ,,nie jest ju moliwe fragmentaryczne, czy te przejciowe, regulowanie tej problematyki" (zob. � 142 powyej). 220. Zasadniczymi usterkami ustawy z 2001 r., zidentyfikowanymi przez Trybunal Konstytucyjny i uznanymi przez niego za wymagajce natychmiastowego usunicia, byl midzy innymi brak przepis�w okrelajcych podstawowe elementy czynsz�w oraz brak jakichkolwiek kryteri�w ustawowych sdowej kontroli podwyek czynsz�w. Trybunal Konstytucyjny byl szczeg�lnie krytyczny wobec obecnego ,,algorytmicznego" systemu wyznaczania maksymalnego poziomu czynsz�w. Trybunal podkrelil, jak uczynil to wczeniej, e czynsz nie moe pozostawa bez zwizku z kosztami napraw i utrzymania budynk�w w naleytym stanie; cho odstpienie od tej zasady mogloby by uzasadnione przez okres przejciowy, to jednak obecnie jest nie do zaakceptowania. Ponadto Trybunal podkrelil znaczenie wyznaczenia poziomu czynsz�w w taki spos�b, kt�ry umoliwialby wlacicielom budynk�w pokrywanie koszt�w napraw i utrzymania budynk�w nie tylko z pobieranych czynsz�w, ale take pobieranie ,,godziwego zysku" z czynszu oraz uzyskiwanie zysku z inwestycji. 221. Odnoszc si do argumentu Rzdu odnonie braku jakichkolwiek ogranicze praw wlacicieli budynk�w, Trybunal chcialby zauway, e nie wydaje si on zasadny. Wladze publiczne, opr�cz wprowadzenia i utrzymywania wadliwych przepis�w regulujcych poziom czynsz�w, nie usunly wczeniejszych wadliwych ogranicze odnonie wypowiadania um�w najmu (zob. �� 127-128 powyej). Z perspektywy wlacicieli nieruchomoci sytuacja nie ulegla znaczcej zmianie w por�wnaniu z wczeniejszymi restrykcyjnymi przepisami. Pastwo nie ustanowilo adnej procedury ani mechanizmu ustawowego umoliwiajcego wlacicielom nieruchomoci zlagodzenie bd skompensowanie strat poniesionych w zwizku z utrzymaniem budynk�w w naleytym stanie i naprawami ich wlasnoci, co wielokrotnie zalecal Trybunal (zob. �� 82, 104, 140, 142, 144, 200, 207 i 211 powyej). 222. W rezultacie nie mona twierdzi, e sam wyrok Trybunalu Konstytucyjnego zlagodzil nieproporcjonalny ciar, jaki na wykonywanie przez wlacicieli nieruchomoci prawa wlasnoci naloylo dzialanie zaskaronych ustaw. Nie mona take uzna, e og�lna sytuacja towarzyszca stwierdzeniu naruszenia Konwencji w niniejszej sprawie zostala tym samym doprowa- dzona do zgodnoci ze standardami Konwencji. Wrcz przeciwnie w wietle tego wyroku oraz uwag z czerwca 2005 r. nie ma wtpliwoci, e nie mona i nie bdzie mona zrobi znaczcego postpu na tym polu, jeli podstawowe usterki polskiego ustawodawstwa mieszkaniowego nie zostan szybko usunite, a caly system nie zostanie zreformowany w ten spos�b, e bdzie zapewnial autentyczn i skuteczn ochron praw fundamentalnych w odniesieniu do os�b w podobnej sytuacji. C. Wnioski og�lne dotyczce zarzutu naruszenia art. 1 Protokolu nr 1 223. We wnioskach og�lnych dotyczcych naruszenia art. 1 Protokolu nr 1 Izba zawarla nastpujce uwagi (zob. �� 185-188 wyroku Izby): ,,185. Jak Trybunal stwierdzal ju wielokrotnie, w dziedzinach takich jak mieszkalnictwo pastwom naley si z koniecznoci szeroki zakres swobody nie tylko co do moliwoci stwierdzenia istnienia problemu wagi o powszechnej doniosloci uzasadniajcego wprowadzenie rodk�w regulujcych wlasno prywatn, jak i co do wyboru rodk�w i ich realizacji. Kontrola pastwa nad poziomem czynszu jest jednym z takich rodk�w, a jego stosowanie moe czsto powodowa znaczce ograniczenia w wysokoci pobieranego czynszu (zob. w szczeg�lnoci Mellacher i inni, cytowany powyej, � 45). Take w sytuacjach takich jak ta, kiedy dzialanie ustawodawstwa w zakresie regulacji czynsz�w pociga za sob daleko idce konsekwencje dla wielu jednostek oraz znaczce skutki ekonomiczne i spoleczne dla calego kraju, wladze musz korzysta z szerokiego marginesu swobodnej oceny nie tylko w kwestii wyboru formy i zakresu uregulowania sposobu korzystania z wlasnoci, ale take wyboru momentu, w kt�rym zostan wprowadzone w ycie wlaciwe przepisy. Niemniej jednak �w margines uznania, cho znaczny, nie jest nieograniczony i korzystanie z niego, nawet w kontekcie najtrudniejszych reform pastwa, nie moe pociga za sob skutk�w sprzecznych ze standardami Konwencji (zob. Broniowski, cytowany powyej, � 182). 186. Trybunal ponownie przyznaje, e trudna sytuacja mieszkaniowa w Polsce, w szczeg�lnoci dotkliwy deficyt mieszkaniowy oraz wysokie koszty nabycia mieszka na wolnym rynku, a ponadto potrzeba przeksztalcenia wyjtkowo sztywnego systemu przydzialu mieszka bdcego pozostaloci systemu komunistycznego, uzasadnialy nie tylko wprowadzenie regulacji prawnych celem ochrony najemc�w w okresie fundamentalnych reform systemu politycznego, ekonomicznego i prawnego pastwa, ale take ustalenie wysokoci czynszu poniej wartoci rynkowej ... Trybunal nie znalazl jednak uzasadnienia dla ciglego zaniechania przez pastwo zapewnienia skarcej i innym wlacicielom dom�w czynszowych w trakcie calego okresu bdcego przedmiotem rozwaa Trybunalu niezbdnych rodk�w na pokrycie koszt�w utrzymania nieruchomoci, nie m�wic ju o zapewnieniu minimalnego dochodu z najmu mieszka. 187. Ju pi lat temu polski Trybunal Konstytucyjny stwierdzil, e obowizywanie reimu czynszu regulowanego opartego o postanowienia w spos�b oczywisty i nieunikniony powodujce straty dla wlacicieli dom�w czynszowych, powodowalo, e ciar spoleczny reformy mieszkalnictwa rozloony byl niewsp�lmiernie, w spos�b nieuzasadniony i arbitralny. R�wnoczenie stwierdzil, e przedmiotowa reforma odbywala si gl�wnie kosztem wlacicieli prywatnych dom�w czynszowych. Stwierdzenie to Trybunal powt�rzyl w kolejnych wyrokach, jasno wskazujc, e niezniesienie systemu regulacji czynszu do 31 grudnia 2004 r. moe skutkowa naruszeniem konstytucyjnej zasady rzd�w prawa i podwaa zaufanie obywateli do pastwa. Wielokrotnie stwierdzal, e przyjte rodki stanowily cigle naruszenie praw wlasnoci wlacicieli dom�w czynszowych. Podkrelil, e spos�b w jaki wladze wyliczyly wzrost czynszu powodowal, e bylo niemoliwe z czysto matematycznych przyczyn uzyskiwanie przez wlacicieli dochodu z czynszu lub przynajmniej pokrycie koszt�w utrzymania nieruchomoci ... W tych okolicznociach powinnoci wladz polskich bylo wyeliminowanie lub przynajmniej znalezienie rodka zmierzajcego do niezwlocznej naprawy sytuacji pozostajcej w sprzecznoci z przeslankami fundamentalnego prawa wlasnoci skarcej w zgodzie z lini orzecznictwa Trybunalu Konstytucyjnego. Ponadto, zasada legalnoci zawarta w art. 1 Protokolu nr 1 oraz wynikajca z niej zasada przewidywalnoci prawa, nakladaly na pastwo obowizek wypelnienia ustawowego przyrzeczenia uchylenia reimu czynszu regulowanego, co w aden spos�b nie wykluczalo wprowadzenia innych mechanizm�w ochrony najemc�w. ... 188. Biorc pod uwag wszystkie powysze okolicznoci, w szczeg�lnoci skutki, jakie dzialanie systemu regulacji czynszu mialo dla wykonywania prawa skarcej do poszanowania mienia, Trybunal uznal, e wladze naloyly na skarc niewsp�lmierny i nadmierny ciar, kt�ry nie moe by uzasadniony realizowanym przez nie usprawiedliwionym interesem spoleczestwa. ..." 224. Wielka Izba zgadza si z tak ocen zaskaronej sytuacji bdcej przedmiotem niniejszej skargi. Niemniej jednak chcialaby doda, e wedlug ustale uczynionych powyej, naruszenia prawa wlasnoci w niniejszej sprawie nie naley lczy jedynie z kwesti poziom�w nakladanych czynsz�w, ale raczej z lcznym rezultatem obowizywania przepis�w krajowych dotyczcych ustalania czynsz�w oraz r�norakimi ograniczeniami praw wlacicieli nieruchomoci w zakresie wypowiadania um�w najmu, naloonych na nich ustaw ciar�w finansowych oraz braku prawnych rodk�w umoliwiajcych wlacicielom skompensowanie sobie lub zlagodzenie strat poniesionych w zwizku z utrzymaniem nieruchomoci, a take braku pomocy pastwa na sfinansowanie napraw koniecznych w uzasadnionych przypadkach (zob. �� 203, 211 i 221 powyej). Ponadto twierdzenia Rzdu, e mechanizm taki istnial (zob. � 189 powyej), podniesione na rozprawie, nie zostaly poparte konkretnymi przykladami z krajowego prawa i praktyki. W tym zakresie Trybunal ponownie przywoluje swoje orzecznictwo na potwierdzenie tego, e w wielu przypadkach dotyczcych ogranicze prawa wlasnoci wlacicieli nieruchomoci � kt�re byly i s powszechne w pastwach stojcych w obliczu problemu braku mieszka � Trybunal stwierdzal, e zastosowane ograniczenia s uzasadnione i proporcjonalne do cel�w obranych przez Rzd w interesie og�lnym (zob. Spadea i Scalabriono cytowane powyej, � 18 oraz Mellacher i inni, cytowane powyej, �� 27 i 55). Niemniej jednak w adnej z cytowanych powyej spraw wladze nie ograniczyly praw skarcych w tak znacznym zakresie, jak w niniejszej sprawie. Po pierwsze, skarca nigdy nie zawarla ze swoimi najemcami swobodnie wynegocjowanej umowy najmu; jej dom byl raczej wynajmowany przez pastwo. Po drugie, okolicznoci niniejszej sprawy s odmienne od tych ze sprawy Spadea i Scalabriono. W drugiej z tych spraw wlaciciele nieruchomoci, pomimo czasowego wstrzymania przez pastwo eksmisji z prywatnych mieszka, zachowali prawo do zakoczenia stosunku najmu poprzez wezwanie do opuszczenia mieszkania, bez jakichkolwiek dalszych ogranicze. Natomiast w niniejszej sprawie ustawodawstwo polskie powizalo zakoczenie stosunku najmu ze spelnieniem wielu warunk�w, kt�re znaczco ograniczaly prawa wlacicieli nieruchomoci w tym zakresie. Wreszcie w sprawie Mellacher i inni ustawodawstwo krajowe ograniczylo wysoko pobieranych czynsz�w, ale nigdy nie ustalilo ich poziomu, jak w niniejszej sprawie, poniej koszt�w utrzymania nieruchomoci, a wlaciciele mogli podnosi czynsz, aby pokry koszty niezbdnego utrzymania nieruchomoci. Takie uregulowanie umoliwilo austriackim wlacicielom nieruchomoci przynajmniej utrzymanie ich wlasnoci w naleytym stanie, podczas gdy polski system nie przewidywal i nie przewiduje procedury wplat skladek remontowych ani subsydi�w pastwa i tym samym przyczynia si do nieuchronnego niszczenia wlasnoci z powodu braku odpowiednich inwestycji i modernizacji (zob. �� 82, 104 i 138). 225. Prawd jest, jak stwierdzono w wyroku Izby, e pastwo polskie, kt�re odziedziczylo po rzdach komunistycznych problem dotkliwego braku mieszka na wynajem z przystpnym poziomem czynsz�w, musialo zr�wnoway wyjtkowo trudne i wraliwe spolecznie kwestie wynikajce z godzenia sprzecznych interes�w wlacicieli nieruchomoci i najemc�w. Pastwo polskie musialo z jednej strony zapewni ochron prawa wlasnoci pierwszych, a z drugiej strony szanowa prawa socjalne drugich, czsto bezbronnych jednostek (zob. �� 12-19 i 176 powyej). Niemniej jednak uzasadnione interesy spoleczestwa w takich sytuacjach wymagaj sprawiedliwego rozdzielenia spolecznego i finansowego ciaru wynikajcego z transformacji i reformy gospodarki mieszkaniowej kraju. Ciar ten nie moe, jak w niniejszej sprawie, spoczywa na jednej szczeg�lnej grupie spolecznej, jakkolwiek wane bylyby interesy innej grupy lub calego spoleczestwa. W wietle powyszych wywod�w i majc na wzgldzie skutki funkcjonowania ustawodawstwa regulujcego czynsze w calym uwzgldnianym okresie dla praw skarcej i innych os�b w podobnej sytuacji, Trybunal uwaa, e pastwo polskie nie zdolalo znale wymaganej sprawiedliwej r�wnowagi pomidzy interesem og�lnym spoleczestwa i ochron prawa wlasnoci. Doszlo wic do naruszenia art. 1 Protokolu nr 1 Konwencji. III. ART. 46 KONWENCJI 226. Art. 46 Konwencji przewiduje: ,,1. Wysokie Ukladajce si Strony zobowizuj si do przestrzegania osta- tecznego wyroku Trybunalu we wszystkich sprawach, w kt�rych s stronami. 2. Ostateczny wyrok Trybunalu przekazuje si Komitetowi Ministr�w, kt�ry czuwa nad jego wykonaniem". A. Zastosowanie procedury ,,wyroku pilotaowego" 1. Sprzeciw Rzdu wobec zastosowania procedury ,,wyroku pilotaowego" 227. Rzd we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz dalszych pisemnych i ustnych wystpieniach zakwestionowal decyzj Izby o zastosowaniu tzw. procedury wyroku pilotaowego w niniejszej sprawie. Rzd przytoczyl argumenty trojakiego rodzaju. 228. Po pierwsze, Rzd utrzymywal, e opis sytuacji skarcej, tak jak zostala ona przedstawiona przez skarc przed Trybunalem, nie odpowiada ju rzeczywistoci. Dwaj jej najemcy, W.P. oraz rodzina J.P. i M.P., opucili mieszkania odpowiednio w czerwcu 2003 r. i we wrzeniu 2004. Trzeci najemca, J.W., zamierzala si wyprowadzi wkr�tce po dacie rozprawy. Tym samym skarca uzyskala pomoc, o jak zwr�cila si do Trybunalu, zar�wno jeli chodzi o przejcie zarzdu nieruchomoci, jak i odzyskanie posiadania mieszka. Po drugie, Rzd argumentowal, e sytuacja faktyczna skarcej byla odmienna od sytuacji faktycznej typowego wlaciciela nieruchomoci, poniewa byla ona wlacicielk domu jednorodzinnego, podczas gdy wikszo wlacicieli nieruchomoci dotknitych reimem czynszu regulowanego posiadala kamienice czynszowe. Dodatkowo skarca nosila si z zamiarem umieszczenia w swoim domu siedziby Fundacji Bursztynowego Szlaku, co moe wskazywa na to, e zamierzala wykorzysta nieruchomo raczej na cele gospodarcze ni potrzeby mieszkaniowe. Jako trzeci argument Rzd podni�sl, e reim czynszu regulowanego wprowadzony ustaw z 1994 r. nie obowizuje w Polsce od momentu, kiedy Trybunal Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r. doprowadzil do zgodnoci sytuacji z konwencyjnymi standardami ochrony prawa wlasno- ci. Rzd ponownie powt�rzyl, e w nastpstwie wyroku strony umowy najmu mog swobodnie ustala poziom czynszu, a prawa wlacicieli nieruchomoci nie podlegaj ju adnym ograniczeniom. Rzd zakoczyl stwierdzeniem, e sprawa nie powinna by uznana za ,,spraw pilotaow" dotyczc problemu systemowego w zwizku ze zlym funkcjonowaniem polskiego ustawodawstwa � ze wszystkimi konsekwencjami, jakie pociga to za sob z punktu widzenia art. 46 Konwencji. 2. Argumenty skarcej 229. Skarca rozpoczla od zwr�cenia pozwanemu Rzdowi uwagi na fakt, e nie starala si wplyn na decyzj Izby o zastosowaniu procedury ,,wyroku pilotaowego", poniewa kwestia ta naley wylcznie do kompetencji Trybunalu i zaley od jego oceny fakt�w sprawy. Niemniej jednak skarca nie widzi adnego argumentu, jaki m�glby by uyty przeciwko decyzji Izby. Wrcz przeciwnie, jej sprawa spelnia kryteria ustanowione w wyroku Broniowski przeciwko Polsce, w szczeg�lnoci z tego wzgldu, e naruszenie jej prawa wlasnoci ,,nie bylo spowodowane ani pojedynczym incydentem, ani te szczeg�lnym obrotem wydarze w sprawie, lecz byly raczej konsekwencj administracyjnego i urzdowego traktowania przez wladze okrelonej kategorii obywateli". Zar�wno sprawa Broniowskiego jak i skarcej ujawnily ,,istnienie w polskim porzdku prawnym defektu, wskutek kt�rego cala grupa obywateli zostala pozbawiona prawa do poszanowania ich wlasnoci" i daly pow�d do twierdzenia, e ,,wady prawa krajowego i praktyki stanowi mog podstaw do wnoszenia kolejnych, licznych i uzasadnionych skarg". Ponadto w obu przypadkach naruszenie prawa wynikalo z problemu systemowego zwizanego ze zlym funkcjonowaniem krajowego ustawodawstwa oraz praktyki, kt�rego przyczyn bylo nierozwizanie przez pastwo tego problemu. Faktem jest, e przez wiele lat skarca nie mogla odzyska swojej wlasnoci ani uzyska rozsdnej kwoty czynszu nie z powodu wadliwoci szczeg�lnego orzeczenia bd decyzji, ale z powodu wadliwego ustawodawstwa. 230. Odnoszc si do argumentu Rzdu, jakoby jej dom mial zosta opuszczony przez najemc�w, skarca argumentowala, jak to czynila ju wczeniej, e to wydarzenie nie moe automatycznie zatrzyma i wymaza efekt�w naruszenia jej prawa wlasnoci, kt�re trwalo przez wiele lat. W odniesieniu do twierdzenia Rzdu, jakoby jej sytuacja byla inna ni sytuacja przecitnego wlaciciela nieruchomoci w Polsce, poniewa jej dom jest domem jednorodzinnym, a nie kamienic czynszow, skarca podkrelila, e dokladnie tego argumentu stale cho bezskutecznie uywala, wystpujc przed wieloma wladzami krajowymi i sdami, podejmujc starania o odzyskanie posiadania w postpowaniach sdowych. Na niewiele si to jednak zdalo, poniewa wszystkie wladze uznaly, e zaskarone przepisy prawa mieszkaniowego zostaly w jej przypadku wlaciwie zastosowane. Wreszcie, w kontekcie twierdzenia Rzdu, jakoby pastwo nie kontrolowalo poziomu czynsz�w, a prawa wlacicieli nieruchomoci nie byly ju ograniczane, skarca powt�rzyla przede wszystkim argument o utrzymujcym si naruszeniu Konwencji po wejciu w ycie wyroku Trybunalu Konstytucyjnego (zob. � 185 powyej). Podsumowujc, skarca zwr�cila si do Trybunalu o kontynuacj stosowania procedury ,,wyroku pilotaowego" w jej sprawie. 3. Ocena Trybunalu (a) Zasady pochodzce z orzecznictwa Trybunalu 231. W sprawie Broniowski przeciwko Polsce, kt�ra dotyczyla kwestii zgodnoci z Konwencj reimu ustawowego dotyczcego duej liczby os�b (okolo 80 000), Trybunal stwierdzil po raz pierwszy istnienie naruszenia systemowego, kt�re zdefiniowal jako sytuacja, gdzie ,,stan faktyczny sprawy ujawnia ... w polskim porzdku prawnym ... defekt, wskutek kt�rego cala grupa obywateli zostala pozbawiona i w dalszym cigu jest pozbawiana [prawa do poszanowania ich wlasnoci na podstawie Konwencji]" oraz gdzie ,,wady prawa krajowego i praktyki ujawnione w indywidualnej sprawie skarcego mog stanowi podstaw do wnoszenia kolejnych, licznych i uzasadnionych skarg". Ponadto Trybunal uznal, e w niniejszej sprawie naruszenie ,,wywodzi si z problemu o zasigu powszechnym, wynikajcego z nieprawidlowego funkcjonowania polskiego ustawodawstwa oraz praktyki administracyjnej � problemu, kt�ry dotknl i nadal dotyka znacznej liczby os�b" (zob. Broniowski, cytowany powyej, � 189). 232.W zwizku z tym Trybunal zarzdzil, e ,,pozwane pastwo musi, poprzez stosowne rodki prawne oraz praktyki administracyjne, zapewni realizacj wymienionego wyej prawa majtkowego w stosunku do pozostalych os�b uprawnionych do ekwiwalentu za mienie zabuaskie, albo przyzna im w zamian r�wnorzdne zadouczynienie, zgodnie z zasadami ochrony praw wlasnociowych wynikajcymi z art. 1 Protokolu nr 1" (zob. czwarty punkt czci operacyjnej gl�wnego orzeczenia). Tym samym Trybunal wyranie zaznaczyl, e celem wykonania wyroku w kraju musz zosta podjte rodki o charakterze og�lnym, kt�re bd uwzgldnialy znaczn liczb os�b dotknitych t sytuacj oraz usun systemowy defekt lecy u podstaw ustalenia przez Trybunal naruszenia. Ponadto Trybunal zauwayl, e rodki te powinny obejmowa mechanizm, kt�ry przyzna zadouczynienie pokrzywdzonym w wyniku naruszenia Konwencji. Trybunal podkrelil, e po ustaleniu takiego defektu, do wladz krajowych bdzie nalealo podjcie pod nadzorem Komitetu Ministr�w niezbdnych rodk�w zaradczych, a w tym � na ile zajdzie potrzeba � rodk�w o dzialaniu retroaktywnym, zgodnie z subsydiarnym charakterem Konwencji (ibid. � 193 i Broniowski przeciwko Polsce (ugoda [WI], nr 31443/96, �� 34-35 ECHR-2005-IX). 233. Taki rodzaj podejcia orzeczniczego Trybunalu do systemowych bd strukturalnych problem�w w krajowym porzdku prawnym zostal nazwany ,,procedur wyroku pilotaowego" ( zob. tytulem przykladu pisemne stanowisko Trybunalu w sprawie reformy Europejskiej Konwencji Praw Czlowieka oraz inne rodki wymienione w raporcie Komitetu Sterujcego Praw Czlowieka z 4 kwietnia 2003 (CDDH(2003)006, przyjtego jednoglonie przez Trybunal na 43 wykonawczej sesji plenarnej 12 wrzenia 2003, �� 43-46; jak te odpowied Trybunalu na wewntrzny raport z dzialalnoci CDDH, przygotowany w zwizku z 46. wykonawcz sesj plenarn 2 lutego 2004, � 37) (ibid.). 234. Wyb�r sprawy do zastosowania ,,procedury wyroku pilotaowego" ma na celu ulatwi moliwie szybkie i efektywne usunicie dysfunkcji w ochronie danego prawa gwarantowanego Konwencj w krajowym porzdku prawnym. Decydujcym czynnikiem branym pod uwag przez Trybunal przy inicjowaniu i stosowaniu tej procedury jest rosnce zagroenie dla systemu konwencyjnego wynikajce z olbrzymiej liczby spraw powtarzajcych si, kt�re maj swoje r�dlo, midzy innymi, w tym samym strukturalnym lub systemowym problemie (ibid.). Procedura wyrok�w pilotaowych ma w gl�wnej mierze pom�c pastwom-stronom Konwencji w wypelnianiu ich roli w systemie konwencyjnym, kt�ra polega na rozwizywaniu takich problem�w na poziomie krajowym i tym samym zapewnieniu osobom poszkodowanym praw i wolnoci okrelonych w Konwencji, jak stanowi art. 1 Konwencji, poprzez oferowanie szybszej rekompensaty. (b) Zastosowanie powyszych zasad do niniejszej sprawy 235. Izba uznala, e zasady ustalone w sprawie Broniowski znajduj zastosowanie do niniejszej sprawy, zwlaszcza e dzialanie reimu regulacji czynszu moe dotyka potencjalnie jeszcze wiksz liczb os�b � okolo 100 000 wlacicieli budynk�w oraz od 600 000 do 900 000 najemc�w (zob. � 191 wyroku Izby). Izba stwierdzila, e tak jak w sprawie Broniowski, okolicznoci sprawy ujawniaj istnienie systemowego problemu zwizanego z powanymi brakami w krajowym porzdku prawnym. Izba uznala, e niedostatki te polegaj na ,,zlym funkcjonowaniu ustawodawstwa polskiego w odniesieniu do mieszkalnictwa, w zakresie w jakim naloylo ono i nadal naklada na indywidualnych wlacicieli nieruchomoci ograniczenia w podwyszaniu wysokoci czynszu nalenego im z tytulu najmu mieszka bdcych ich wlasnoci, uniemoliwiajc im otrzymywanie czynszu wsp�lmiernego do ponoszonych koszt�w utrzymania nieruchomoci". 236.Wielka Izba zgadza si z wnioskami Izby, i niniejsza sprawa nadaje si do zastosowania procedury wyroku pilotaowego w ksztalcie ustalonym w sprawie Broniowski. Nie ma r�wnie wtpliwoci co do tego, e funkcjonowanie zaskaronego ustawodawstwa mieszkaniowego � kt�re, niezalenie od zastrzee Rzdu co do nietypowej sytuacji skarcej (zob. � 228 powyej), mialo zastosowanie do skarcej w r�wnej mierze, jak do innych wlacicieli nieruchomoci � potencjalnie pocigalo za sob konsekwencje dla prawa wlasnoci duej liczby os�b, kt�rych mieszkania (ok. 600 000 lub te 5,2% calych zasob�w mieszkaniowych kraju) byly wynajmowane w ramach reimu czynszu regulowanego (zob. �� 15 i 19 powyej). Cho przed Trybunalem zawislych jest obecnie osiemnacie podobnych skarg � liczba, kt�ra w por�wnaniu ze spraw Broniowski wydaje si znikoma, to jednak jedna ze skarg zostala wniesiona przez stowarzyszenie okolo 200 wlacicieli nieruchomoci domagajcych si stwierdzenia naruszenia ich praw. W kadym bd razie zidentyfikowanie ,,sytuacji systemowej" uzasadniajcej zastosowanie procedury wyroku pilotaowego niekoniecznie musi si lczy z (bd opiera na) konkretn liczb podobnych zawislych spraw. W kontekcie naruszenia systemowego lub strukturalnego istotn okolicznoci jest r�wnie potencjalny naplyw przyszlych spraw, a to ze wzgldu na zapobieganie gromadzeniu si spraw powt�rkowych na wokandzie Trybunalu, kt�re utrudniaj efektywne rozpatrywanie innych spraw bdcych r�dlem narusze praw, czasem powanych, za ochron kt�rych Trybunal jest odpowiedzialny. 237. Pomimo e Rzd utrzymywal, i reim czynszu regulowanego, w zwizku z wyrokiem Trybunalu Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2005 r., w Polsce ju nie obowizuje (zob. � 228), Trybunal moe jedynie przywola sw�j wczeniejszy wniosek, e pomimo tego orzeczenia sytuacja og�lna nie spelnia jak dotd standard�w konstytucyjnych (zob. �� 221-222 powyej). Wielka Izba podziela opini Izby, e problem tkwicy u podstawy naruszenia art. 1 Protokolu nr 1 w niniejszej sprawie polega na ,,zlym funkcjonowaniu polskiego ustawodawstwa mieszkaniowego". Ocena ta nadal pozostaje trafna, w szczeg�lnoci w wietle ustale Trybunalu Konstytucyjnego, e naruszenie prawa wlasnoci skarcej oraz innych wlacicieli nieruchomoci mialo swoje r�dlo w ,,wadliwym ustawodawstwie", kt�re nieprzerwanie stosowalo si do nich od dnia wejcia w ycie ustawy z 1994 r. (zob. � 140 powyej). Niemniej jednak Wielka Izba widzi ten problem systemowy raczej jako kombinacj ogranicze praw wlacicieli nieruchomoci, lcznie z wadliwymi przepisami dotyczcymi ustalania czynsz�w, kt�ry pogarszal i nadal pogarsza brak jakichkolwiek rodk�w prawnych umoliwiajcych wlacicielom nieruchomoci pokrycie przynajmniej strat zwizanych z utrzymaniem nieruchomoci, ni jako jedynie kwesti zwizan z niezapewnieniem przez pastwo wlacicielom nieruchomoci poziomu czynsz�w wsp�lmiernego do koszt�w utrzymania nieruchomoci. B. rodki o charakterze og�lnym 238. Jedn z konsekwencji procedury wyroku pilotaowego jest rozszerzenie oceny Trybunalu odnonie sytuacji bdcej przedmiotem skargi w sprawie pilotaowej poza interes indywidualny skarcego i zadanie przez Trybunal zbadania sprawy take z perspektywy rodk�w o charakterze generalnym, kt�re musz zosta podjte w interesie innych potencjalnie dotknitych os�b (zob., mutatis mutandis, Broniowski (ugoda), cytowany powyej, � 36). Z tego powodu rodki indywidualne zastosowane w sprawie skarcej, na kt�re powoluje si Rzd w argumentacji odnonie zastosowania procedury wyroku pilotaowego, nie mog zosta uznane jako decydujce w tym kontekcie. 239. Odnoszc si do rodk�w generalnych, kt�re pastwo polskie musi zastosowa, aby poloy kres systemowemu naruszeniu prawa wlasnoci zidentyfikowanemu w niniejszej sprawie oraz majc na wzgldzie aspekt spoleczny i ekonomiczny, wraz z obowizkami pastwa wzgldem praw socjalnych innych os�b (zob. �� 139, 157 i 225 powyej), Trybunal uznaje, e pozwane pastwo musi przede wszystkim, poprzez odpowiednie rodki prawne i/lub inne rodki, zapewni istnienie w krajowym porzdku prawnym mechanizmu utrzymujcego sprawiedliwy balans pomidzy interesami wlacicieli nieruchomoci, wlczywszy ich uprawnienie do pobierania poytk�w z wlasnoci, oraz interesami og�lnymi spoleczestwa � wlczywszy dostpno mieszka dla gorzej sytuowanych � w zgodzie z zasadami ochrony prawa wlasnoci ustanowionymi w Konwencji. Do Trybunalu nie naley jednak okrelenie, jaka bylaby najbardziej odpowiednia droga do stworzenia takich procedur zaradczych ani te, jak interes wlacicieli nieruchomoci w pobieraniu poytk�w powinien by zr�wnowaony z innymi interesami wchodzcymi tutaj w gr; a zatem wedlug art. 46 pastwo ma swobod w wyborze rodk�w, za pomoc kt�rych zamierza wypelni obowizki wynikajce dla niego z wykonania orzeczenia Trybunalu (zob. Broniowski, cytowany powyej �� 186 i 192). Niemniej jednak Trybunal chcialby na marginesie zauway, e wr�d wielu opcji, jakie stoj przed pastwem, znajduj si niewtpliwie rodki wskazane przez Trybunal Konstytucyjny w jego uwagach z czerwca 2005, okrelajcych cechy mechanizmu r�wnowacego prawa wlacicieli nieruchomoci i najemc�w oraz kryteria ustalania ,,czynszu pocztkowego", ,,czynszu ekonomicznie uzasadnionego" czy ,,godziwego zysku". III. ZASTOSOWANIE ART. 41 KONWENCJI 240. Art. 41 Konwencji przewiduje: ,,Jeli Trybunal stwierdzi, e nastpilo naruszenie Konwencji lub jej Protokol�w, oraz jeli prawo wewntrzne zainteresowanej Wysokiej Ukladajcej si Strony pozwala tylko na czciowe usunicie konsekwencji tego naruszenia, Trybunal orzeka, gdy zachodzi potrzeba, sluszne zadouczynienie pokrzywdzonej stronie". A. Szkoda dochodzona w niniejszej sprawie 241. Skarca owiadczyla, e jest wiadoma, i na podstawie orzeczenia w sprawie Broniowski Trybunal moe zadecydowa, e kwestia zastosowania art. 41 nie jest gotowa do rozstrzygnicia i odm�wi jej przyznania slusznego zadouczynienia. Pomimo to zwr�cila si do Trybunalu o zwaenie, e jej roszczenia s gotowe do rozstrzygnicia, a nawet e ich rozstrzygnicie jest konieczne. W tym zakresie skarca poinformowala, e ma ju 75 lat, a jej sprawa toczy si przed Trybunalem od wielu lat. Zar�wno jej zdrowie, jak i sytuacja finansowa, s w kiepskim stanie. Jej rodki utrzymania s bardzo ograniczone; skarca jest emerytowan nauczycielk muzyki, mieszkajc obecnie w malym skromnym mieszkaniu w Poznaniu. Odszkodowanie Trybunalu pomogloby jej przynajmniej wyremontowa dom i ewentualnie przeprowadzi si do nieruchomoci bdcej wlasnoci rodzinn. 242. Skarca, jak to uczynila przed Izb, domagala si lcznej kwoty 118 705 euro za strat materialn i moraln doznan na skutek naruszenia o charakterze ciglym jej prawa wlasnoci. Suma ta obejmowala 40 000 euro za strat moraln oraz 78 705 za strat materialn, kt�ra miala pokry koszty remontu spowodowane przez niedbal konserwacj budynku przez pastwo oraz niemoliwoci skarcej dokonania niezbdnych napraw z czynsz�w uzyskiwanych wedlug reimu czynszu regulowanego oraz zrekompensowa utrat zysk�w. 243. W zwizku ze strat materialn skarca utrzymywala, e przedstawila ekspertyz, kt�ra w szczeg�lach opisuje obecny stan jej domu. Wedlug opinii eksperta warunki techniczne domu sprawiaj, e wymaga on remontu kapitalnego. Co do rzekomych strat zysku w kategoriach kwoty czynszu netto wedlug stawek rynkowych, kt�r skarca moglaby uzyska, gdyby jej dom nie zostal objty reimem czynszu regulowanego, ekspert dokonal wyliczenia odnonej kwoty za okres 15 lat nastpujcych po przejciu przez skarc zarzdu nad domem (zob. take � 32 powyej). Kwota ta zostala oszacowana na 1 380 000, co odpowiada w przyblieniu 350 000 euro. Skarca argumentowala, odnoszc si do sprawy Broniowski oraz faktu, e odpowiednie polskie ustawodawstwo ograniczylo roszczenia zabuan do 20%, i ze wzgldu na podobny charakter jej sprawy take ona jest zmuszona do ograniczenia swoich roszcze do odpowiedniego odsetka rzeczywistych strat przez ni poniesionych. Odsetek ten odpowiadal wymienionej powyej kwocie 78 705 euro. 244. Odnoszc si do dania zaplaty 40 000 euro za strat moraln, skarca powt�rzyla argument uyty przed Izb, e suma ta miala pokry strat doznan przez ni z powodu frustracji i niepokoj�w towarzyszcych jej bezskutecznym wysilkom na rzecz odzyskania wlasnoci oraz braku jakiejkolwiek moliwoci korzystania z posiadania. W tym kontekcie podkrelila, e stres towarzyszcy dochodzeniu jej uzasadnionych roszcze przed sdami polskimi oraz fakt, e postpowania te okazaly si nieskuteczne, byly dla niej � osoby starszej � powanym obcieniem. Cierpiala take powanie z powodu faktu, e nie mogla realizowa swoich plan�w umieszczenia w swoim domu siedziby Fundacji Bursztynowego Szlaku. 245. Z tytulu koszt�w i wydatk�w skarca domagala si zwrotu lcznej kwoty 24 000 euro, wlczajc w to 9 457,50 euro poniesionych w zwizku z postpowaniem przed Wielk Izb. Kwota ta nie uwzgldniala podatku VAT. 246. Rzd twierdzil, e roszczenia te byly wyg�rowane oraz niepoparte adnymi dowodami. Rzd w szczeg�lnoci skrytykowal ekspertyz i zakwestionowal jej warto dowodow, twierdzc, e zostala ona najwyraniej przygotowana, aby wywrze na Trybunale wraenie, e prawo wlasnoci skarcej zostalo powanie naruszone. Zdaniem Rzdu ekspertyza zawierala wyg�rowane sumy odnonie rzekomej straty zysk�w z czynszu, strata ta za w og�le nie powinna by rozwaana w niniejszej sprawie, poniewa odnosi si ona do og�lnej oceny konsekwencji wynikajcych z funkcjonowania ustawodawstwa w zakresie czynsz�w regulowanych. Ustosunkowujc si do koszt�w poniesionych przez skarc w postpowaniu odwolawczym, Rzd zakwestionowal liczb godzin (50) spdzonych przez pelnomocnika skarcej na przygotowaniu sprawy i zwr�cil si do Wielkiej Izby o zasdzenie tych koszt�w, jeli w og�le, tylko w takim zakresie, w jakim, slowami Rzdu, ,,odpowiadaly one zaangaowaniu pelnomocnika w sprawie, zostaly rzeczywicie poniesione oraz byly konieczne i rozsdne co do wysokoci". B. Wnioski Trybunalu 1. Szkoda materialna 247. Biorc pod uwag okolicznoci sprawy, Trybunal uwaa, e kwestia odszkodowania za uszczerbek majtkowy nie jest gotowa do rozstrzygnicia. Kwesti t naley zatem pozostawi do rozpoznania w p�niejszym terminie i ustali dalsz procedur przy uwzgldnieniu ewentualnego porozumienia ugodowego, jakie moe zosta zawarte pomidzy pozwanym Rzdem i skarc (art. 75 � 1 Regulaminu Trybunalu) oraz w wietle indywidualnych lub og�lnych rodk�w, jakie mog zosta podjte przez pozwane pastwo w trakcie wykonania wyroku. Do czasu wprowadzenia w ycie stosownych rodk�w o charakterze og�lnym, kt�re to rodki powinny zosta przyjte w rozsdnym terminie, Trybunal odracza rozpatrywanie skarg majcych swe r�dlo w tej samej og�lnej przyczynie (zob. Broniowski, cytowany powyej, � 198). 2. Szkoda moralna 248. Odnonie dania odszkodowania za doznan krzywd Trybunal dostrzega wane powody przemawiajce za przyznaniem odszkodowania i odejciem, w drodze wyjtku, od stanowiska zajtego w sprawie Broniowski (zob. Broniowski, cytowany powyej, � 198). Do podjcia takiej decyzji sklonily Trybunal szczeg�lne i osobiste okolicznoci indywidualnej skarcej w niniejszej sprawie. Trybunal uwzgldnil przede wszystkim jej wiek oraz stan zdrowia, a take fakt, e oba postpo- wania jakie wszczla przed polskimi sdami oraz postpowanie przed Trybunalem trwaly znaczny czas i tym samym nieuchronnie poglbily jej frustracj i cierpienie. Zwaywszy na okolicznoci towarzyszce przejciu przez pastwo wlasnoci skarcej na potrzeby innych os�b oraz czas, jaki zajlo skarcej odzyskanie domu rodzinnego, przedmiotu o bezspornie znacznej wartoci sentymentalnej i emocjonalnej, Trybunal nie ma wtpliwoci, e odpowiednie postpowania krajowe spowodowaly znaczne napicie psychiczne u skarcej. Decydujc o przyznaniu odszkodowania za krzywd na obecnym etapie postpowania, Trybunal uznal za r�wnie wane to, e skarca dochodzila nie tylko swoich praw przed Trybunalem, ale take wzila na siebie ciar dzialania � przynajmniej do pewnego stopnia � w imieniu wlacicieli nieruchomoci znajdujcych si w podobnej sytuacji. 249. Majc na wzgldzie powysze i dokonujc oceny na zasadach slusznociowych, Trybunal przyznaje skarcej 30 000 euro tytulem doznanej krzywdy. 3. Koszty i wydatki 250. W odniesieniu do koszt�w i wydatk�w poniesionych przez skarc Trybunal zauwaa, e Izba przyznala jej 13 000 euro za koszty poniesione do wydania przez Izb wyroku (zob. � 197 wyroku Izby). Po dokonaniu oceny dania skarcej w caloci Trybunal przyznaje jej 22 500 euro, kt�re bd przeliczone na walut krajow pozwanego pastwa po kursie z dnia wyplaty, plus jakikolwiek podatek jaki moe by pobrany od tej kwoty. 4. Odsetki za zwlok 251. Trybunal uwaa, e odsetki powinny by ustalone zgodnie z marginaln stop procentow Europejskiego Banku Centralnego powikszon o trzy punkty procentowe. Z TYCH PRZYCZYN TRYBUNAL 1. Oddala jednoglonie wstpny zarzut Rzdu o niedopuszczalnoci ratione temporis skargi; 2. Uznaje jednoglonie, e doszlo do naruszenia art. 1 Protokolu nr 1 do Konwencji; 3. Uznaje glosami szesnacie do jednego, e powysze naruszenie wynika z systemowego problemu zwizanego z nieprawidlowym funkcjonowaniem legislacji krajowej w zakresie, w jakim: (a) ograniczala ona i nadal ogranicza prawa wlacicieli dom�w, wlczywszy wadliwe przepisy dotyczce ustalania czynsz�w; (b) nie przewidywala i nadal nie przewiduje adnej procedury ani mechanizmu umoliwiajcego wlacicielom dom�w pokrycie strat poniesionych w zwizku z naleytym utrzymaniem budynk�w; 4. Uznaje glosami pitnacie do dw�ch, e w celu poloenia kresu systemowemu naruszeniu zidentyfikowanemu w niniejszej sprawie, pozwane pastwo musi poprzez odpowiednie rodki prawne i/lub innej natury zapewni w krajowym porzdku prawnym mechanizm utrzymujcy sprawiedliw r�wnowag pomidzy interesami wlacicieli budynk�w i og�lnym interesem spoleczestwa, w zgodzie z konwencyjnymi standardami ochrony prawa wlasnoci (zob. � 239 powyej); 5. Uznaje jednoglonie, e kwestia zastosowania art. 41 nie jest jeszcze gotowa do rozstrzygnicia w zakresie przyznania skarcej zadouczynienia za szkod materialn i wobec tego, (a) pozostawia wymienion wyej kwesti do p�niejszego rozpoznania; (b) zwraca si do Rzdu i skarcej o przedloenie, w terminie szeciu miesicy od daty zakomunikowania niniejszego wyroku, ich pisemnych stanowisk w tej kwestii, a w szczeg�lnoci o poinformowanie Trybunalu o ewentualnym porozumieniu ugodowym; (c) odracza dalsz procedur i upowania Prezesa Trybunalu do jej ustalenia, jeeli zajdzie potrzeba; 6. Uznaje jednoglonie, e: (a) pozwane Pastwo ma wyplaci skarcej w cigu trzech miesicy nastpujce kwoty: (i) 30 000 (trzydzieci tysicy) euro z tytulu szkody moralnej; (ii) 22 500 (dwadziecia dwa tysice piset) euro z tytulu poniesionych koszt�w i wydatk�w; (iii jakikolwiek podatek jaki moe by pobrany od powyszych kwot; (b) od wyganicia powyszego trzymiesicznego terminu do momentu zaplaty platne bd zwykle odsetki wedlug marginalnej stopy procentowej Europejskiego Banku Centralnego powikszone o trzy punkty procentowe; 7. Oddala jednoglonie pozostal cz dania skarcej o zadouczynienie za strat moraln. Sporzdzono w jzyku angielskim i francuskim oraz obwieszczono na rozprawie ustnej w Budynku Braw Czlowieka w Strasburgu w czerwcu 2006 r. Luzius WILDHABER Prezes T.L. EARLY Kanclerz Zgodnie z art. 45 � 2 Konwencji oraz art. 74 � 2 Regulaminu Trybunalu do niniejszego wyroku dolczone s nastpujce opinie: (a) czciowo zbiena i zawierajca czciowo zdanie odrbne sdziego Zu- pancica; (b) zawierajca czciowo zdanie odrbne sdziego Zagrebelsky'ego. OPINIA CZCIOWO ZBIENA I ZAWIERAJCA CZCIOWO ZDANIE ODRBNE SDZIEGO ZUPANCICA (tlumaczenie) I Kwestia poruszona przez sdziego Zagrebelsky'ego jest istotna. Centralny element jego opinii zawierajcej czciowo odrbne zdanie stanowi stwierdzenie, e art. 463 Konwencji ogranicza moc wic naszych wyrok�w do tego, co prawo konstytucyjne okrela mianem mocy wicej inter partes, to znaczy midzy pastwem a konkretnym skarcym, kt�rego dotyczy wyrok. Innymi slowy sdzia Zagrebelsky krytykuje spraw Broniowski przeciwko Polsce, w kt�rej wskie rozumienie mocy wicej inter partes zostalo rozszerzone, tak aby obj inne identyczne lub podobne sprawy, niezalenie od tego, czy byly one ju zawisle przed Trybunalem. Logicznie kolejnym pytaniem jest, czy wyrok Broniowski przeciwko Polsce � ultra vires, jak wyranie sugeruje sdzia Zagrebelsky! � wprowadza do naszych orzecze tak zwan moc wic erga omnes. Czy rzeczywicie rozszerzylimy zakres naszej jurysdykcji do tego stopnia, e moemy obecnie orzeka z moc wic erga omnes i to nie tylko w konkretnych sprawach, kt�re s zawisle bezporednio przed Trybunalem? Czy wcielilimy si w rol negatywnego ustawodawcy dla 46 pastw? Czy wyrok Broniowski przeciwko Polsce przedstawia w istocie now jako? Odpowied na to ostatnie pytanie jest prosta i pragmatyczna. Gdybymy w sprawie Broniowski przeciwko Polsce nie zadecydowali w spos�b, w jaki zadecydowalimy, przed Trybunalem byloby zawislych 80 000 spraw. Przyjmujc najbardziej optymistyczny rozw�j wydarze, rozstrzygnlibymy w odpowiednim terminie (?) wszystkie 80 000 spraw. Powtarzalibymy mechanicznie, albo jak to si dzi m�wi, metod ,,kopiuj-wklej" wyrok Broniowski przeciwko Polsce 80 000 razy. Jedynym tego poytecznym rezultatem, jeli tak to mona nazwa, byloby trzymanie si wsko rozumianej litery art. 46 Konwencji, przyjtego jeszcze w tym okresie, kiedy Europejska Komisja Praw Czlowieka czekala na listonosza przynoszcego jak skarg, eby miala si czym zaj. W zwizku z tym prawd jest, e Protok�l 14 nie zawiera adnego przepisu nadajcego naszym orzeczeniom moc wic erga omnes, ale czy to naprawd dowodzi, e sdzia Zagrebelsky ma racj? 3 Art. 46 � moc obowizujca oraz wykonywanie wyrok�w Poza tym wyobramy sobie, e konkretna ustawa krajowa przewiduje moliwo wniesienia tak zwanego pozwu grupowego. Od strony procesowej pozew grupowy oznacza sytuacj, w kt�rej wszyscy obecni i potencjalni powodowie zostaj polczeni z mocy prawa, to znaczy, gdzie jeden albo wicej czlonk�w grupy moe pozywa albo by pozwanym jako strona wystpujca na rzecz wszystkich, o ile (1) grupa jest na tyle liczna, e wsp�lne wystpienie w procesie wszystkich jej czlonk�w jest niewykonalne, (2) istniej kwestie prawne lub faktyczne wsp�lne dla calej grupy, (3) roszczenia lub obrona strony reprezentujcej s typowe dla roszcze bd obrony grupy oraz (4) strony reprezentujce bd uczciwie i wlaciwie bronily interes�w grupy. W takiej sytuacji skarcymi przed Trybunalem bd wszyscy obecni i potencjalni powodowie, a nasze orzeczenie dotyczce jednego z nich bdzie mialo moc wic � nie erga omnes � jedynie w odniesieniu do tej szczeg�lnej grupy skarcych. Dokladnie tak jak to mialo miejsce w konstelacji w sprawie Broniowski przeciwko Polsce, wyrok Europejskiego Trybunalu zobowizywalby pastwo do wyplacenia odszkodowania wszystkim spor�d nich. Czy byloby to sprzeczne z liter i duchem art. 46, zgodnie z kt�rym ,,[w]ysokie Ukladajce si Strony zobowizuj si do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybunalu we wszystkich sprawach, w kt�rych s stronami"? W takim ukladzie, w spos�b oczywisty, ,,stronami w sprawie" byliby wszyscy ,,obecni i potencjalni powodowie". Procedura wyroku pilotaowego wprowadzona przez spraw Broniowski pozostawalaby w�wczas, z tych wewntrznych przyczyn wynikajcych z krajowej procedury cywilnej, w pelnej zgodzie zar�wno z liter, jak i duchem art. 46 Konwencji. Omielam si twierdzi, e analogia z pozwem grupowym sprawdza si w wikszoci sytuacji, w kt�rych Trybunal uznalby za praktyczne i zasadne zastosowanie procedury wyroku pilotaowego. Nie jest to jednak wcale naruszenie art. 46 Konwencji ani te moc wica erga omnes, kt�ra stanowilaby takie naruszenie. II Prace przygotowawcze poprzedzajce przyjcie Konwencji pokazuj istotnie, e pocztkowo zamierzano, aby obecny art. 41 przewidywal moc wic erga omnes w stosunku do sdownictwa krajowego4. Chcieli tego ojcowie-zaloyciele. Pocztkowo jasne brzmienie tego artykulu zostalo zastpione przez bronicych suwerennoci pastwowej polityk�w obecnym niezrozumialym brzmieniem zaczerpnitym ze starej niemiecko-szwajcarskiej umowy arbitraowej. 4 Zob. w zwizku z tym wieloznaczny wyrok Federalnego Trybunalu Konstytucyjnego, zarzdzenie Drugiego Wydzialu z 14 padziernika 2004, 2 BvR 1481/04, dotyczce wewntrznej mocy wicej wyroku Trzeciej Sekcji Trybunalu w sprawie G�rg�l� p. Niemcom (nr 74969/01, 26 maja 2004). Aby uszanowa ducha Konwencji, moemy powanie potraktowa te polityczne wtpliwoci i postawi kolejne pytanie. Czy dla Polski lepiej jest, aby byla ona 80 000 razy napitnowana przez Trybunal i miala zaplaci wszystkie koszty i wydatki poniesione w 80 000 sprawach, czy lepiej jest powiedzie zainteresowanemu pastwu: ,,Grozi ci powany problem i wolelibymy, gdyby rozwizal go u siebie w domu...! Jeli bdzie to pomocne, oto jakie standardy minimalne powiniene wzi pod uwag, naszym zdaniem, przystpujc do rozwizania tego problemu ...". Kt�re spor�d tych dw�ch rozwiza bardziej szanuje suwerenno pastwa? Z tego powodu niewypowiedziana obawa, e Trybunal potajemnie wprowadzil moc wic erga omnes swoich orzecze musi zosta doprecyzowana. Po pierwsze de facto moc erga omnes istnieje tak czy inaczej, niezalenie od tego, czy Trybunal zmuszony jest powtarza j 60 000 razy czy nie. Nie da si temu zaprzeczy. Po drugie de jure moc wica erga omnes zostalaby wyraona w wyroku in abstracto. W takiej sprawie uznalibymy, e szczeg�lna ustawa krajowa, kt�ra byla przyczyn sprawy zawislej przed nami, byla niezgodna z Konwencj bd, innymi slowy, ,,niekonwencyjna". Trybunal wyranie nie jest zainteresowany mieszaniem si do tego, co ustawodawstwo krajowe powinno, a czego nie powinno, nie ma te do tego potrzebnego instrumentarium prawa konstytucyjnego. Subsydiarno jest korzystnym efektem ubocznym prostego faktu polegajcego na tym, e midzynarodowy organ wymiaru sprawiedliwoci nie wie jak, i z tego powodu nie chce, wchodzi w szczeg�ly krajowych przedsiwzi ustawodawczych. Rola ta jest slusznie zarezerwowana dla krajowych sd�w konstytucyjnych. Po trzecie znajdujemy si na szczycie 46 krajowych piramid wymiaru sprawiedliwoci. Przekaz wyslany do jednego z tych wymiar�w sprawiedliwoci bdzie mial zupelnie odmienne znaczenie w drugim. Innymi slowy nasze orzeczenia s orzeczeniami dotyczcymi minimalnych standard�w, niezalenie od tego, jak doszlo do naruszenia na Islandii czy w Azerbejdanie. Nie jestemy i nie moemy by sdem konstytucyjnym dla 46 zainteresowanych pastw. Obawy, e uzurpujemy sobie t rol, s bezzasadne. Niemniej jednak subsydiarny midzynarodowy wymiar sprawiedliwoci odgrywa pewn rol oraz bierze udzial w dyskusji i procesie podejmowania decyzji, czyli dzialaniach, kt�re s troch podobne do tego, co robi sdy konstytucyjne. Mam nadziej, e rodowisko naukowe prawnik�w konstytucjonalist�w rozszyfruje wszystkie te r�nice konstytucyjne. Do powiedzie w tym miejscu, e takie orzeczenia jak Broniowski czy Hutten-Czapska czy Lukenda s orzeczeniami praktycznymi i pragmatycznymi � przypominajcymi wyroki w sprawach z pow�dztwa grupowego � kt�re zapobiegajc wzrostowi liczby skarg, nie udaremniaj zamierzonej jakoci mocy wicej orzecze Trybunalu. M�wi si, e dla niekt�rych lu- dzi dowiadczenie trzydziestu lat jest dowiadczeniem jednego roku powtarzanym trzydzieci razy. Nie sdz, ebymy chcieli przenie to porzekadlo na pastwa sygnatariuszy Konwencji. III Na kocu, i troch na marginesie kwestii natury og�lnej poruszonych powyej, glosowalem przeciwko punktowi czwartemu postanowie operacyjnych wyroku i odeslaniu w nim do par. 239 wyroku. Budzcy m�j sprzeciw paragraf brzmi nastpujco: ,,... Trybunal uznaje, e pozwane pastwo musi przede wszystkim, poprzez odpowiednie rodki prawne i/lub inne rodki, zapewni istnienie w krajowym porzdku prawnym mechanizmu utrzymujcego sprawiedliwy balans pomidzy interesami wlacicieli nieruchomoci, wlczywszy ich uprawnienie do pobierania poytk�w z ich wlasnoci ..." [podkrelenie dodane] Prace przygotowawcze poprzedzajce przyjcie Protokolu nr 1 ujawniaj wiele wtpliwoci, jakie rozmaici przyszli sygnatariusze mieli odnonie jego art. 15. Wtpliwoci te dotyczyly kwestii, czy prawo wlasnoci jest w og�le prawem czlowieka. A fortiori, prawo do pobierania poytk�w wynikajce z posiadania domu mieszkalnego nie moe by postrzegane jako prawo czlowieka. Moim zdaniem wskazuje na to tre Protokolu nr 1: ,,Kada osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie moe by pozbawiony swojej wlasnoci, chyba e w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustaw oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa midzynarodowego. Powysze postanowienia nie bd jednak w aden spos�b narusza prawa Pastwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne dla uregulawania sposobu korzystania z wlasnoci zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zapewnienia uiszczania podatk�w bd innych nalenoci lub kar pieninych". [podkrelenie dodane] Innymi slowy, na pytanie, czy z ,,poszanowania czyjego mienia" wynika ,,uprawnienie do pobierania poytk�w z tej wlasnoci" musi pa odpowied przeczca. Nie ma tu miejsca na dyskusj o ,,spolecznej funkcji wlasnoci", cho klauzula taka jest integraln czci wielu wsp�lczesnych konstytucji. Wystarczy powiedzie, e czysty zysk wlaciciela budynku � innymi slowy, doch�d nie wynikajcy z jego wiadcze � powstaje z koniecznoci, dla najemcy, zaplaty, kt�ra nie jest odwzajemniona korzyci. Jak mona to uzna za prawo czlowieka wlaciciela budynku? 5 Protok�l do Konwencji o Ochronie Praw Czlowieka i Podstawowych Wolnoci, wszedl w ycie 18 maja 1954 r. OPINIA ZAWIERAJCA CZCIOWO ZDANIE ODRBNE SDZIEGO ZAGREBELSKY'EGO (tlumaczenie) Zgadzam si z orzeczeniem Trybunalu, i w niniejszej sprawie doszlo do naruszenia w stosunku do skarcej art. 1 Protokolu nr 1. Podzielam take opini, e naruszenie to jest naruszeniem systemowym, wynikajcym ze szczeg�lnych przepis�w ustawowych obowizujcych w Polsce oraz e mogloby ono zosta usunite, gdyby system zostal zorganizowany w zgodzie z wymogami zarysowanymi w par. 239 wyroku. Niemniej jednak nie mog zgodzi si z wnioskami Trybunalu odnonie wskaz�wek udzielonych Rzdowi w ksztalcie przedstawionym w punkcie 3 i 4 postanowie operacyjnych. Rozbieno opinii dotyczy faktu, e wskaz�wki te zostaly udzielone przez Trybunal bezporednio w postanowieniach operacyjnych wyroku. Tytulem wprowadzenia chcialbym wskaza na slabo podstawy prawnej procedury wyroku pilotaowego w jej najbardziej oczywistym aspekcie. Odwoluj si do wskazania w postanowieniach operacyjnych potrzeby dokonania przez pastwo zmian w ustawodawstwie, tak aby rozwiza problem dotyczcy os�b innych ni skarca. W zwizku z tym chcialbym zauway, e tre art. 46 Konwencji stanowi po prostu, e ,,[w]ysokie Ukladajce si Strony zobowizuj si do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybunalu we wszystkich sprawach, w kt�rych s stronami" oraz e zadaniem Komitetu Ministr�w jest czuwanie nad wykonaniem wyrok�w. Wydaje mi si, e wyraenie ,,wszystkie sprawy, w kt�rych s stronami" odnosi si precyzyjnie do spraw pomidzy skarcym a pastwem, kt�re zostaly rozstrzygnite przez Trybunal (jest to logiczne zwaywszy, e wyroki zapadaj w wyniku postpowania kontradyktoryjnego). Argumenty przedstawione przez Komitet Ministr�w w rezolucjach Res (2004)3 i Res (2004)6 z 12 maja 2004 r., kt�re s adresowane do rzd�w, maj bez wtpienia doniosle znaczenie i musz by uwzgldnione przez Trybunal w celu zagwarantowania moliwie zrozumialych uzasadnie jego wyrok�w. Jest to w istocie zasadniczy wym�g, aby umoliwi rzdom, pod kontrol Komitetu Ministr�w, zastosowanie si do wyroku (art. 46 Konwencji) i podjcie rodk�w o charakterze og�lnym koniecznych do zapobieenia przyszlym naruszeniom (art. 1). Niemniej jednak nie mona pomin faktu, e propozycje, do kt�rych odnosi si Trybunal w par. 233 wyroku nie zostaly wlczone do ostatniego, zmieniajcego Konwencj, Protokolu nr 14. Bez wtpienia wyroki Trybunalu maj moc wic w stosunku do os�b innych ni skarcy oraz do innych pastw. W spos�b oczywisty wplynly one na dzialania Komitetu Ministr�w. Niemniej jednak chcialbym zauway w zwizku z tym, e cho istnieje utrwalona praktyka Komitetu Ministr�w wskazywania rzdom rodk�w o charakterze og�lnym oraz zwracania si do nich z prob o implementacj tyche rodk�w w celu zapobieenia przyszlym naruszeniom, uzasadniona zazwyczaj raczej na gruncie art. 46 ni og�lnych obowizk�w Komitetu Ministr�w (ustanowionych w art. 3, 8 i 15 Statutu Rady Europy), to dotyczy ona organu konwencyjnego, kt�rej natura, sklad oraz odpowiedzialno s zupelnie odmienne od Trybunalu, co jest odzwierciedleniem sprawowanej przez Trybunal funkcji sdowniczej. Nawet jednak nie przywizujc nadmiernej wagi do powyszych obaw, uwaam, e po wyroku w sprawie Broniowski przeciwko Polsce z 22 czerwca 2004 r. (nr 31443/96, ECHR 2004-V) wyroki takie jak w niniejszej sprawie oslabiaj relacj pomidzy dwoma filarami systemu konwencyjnego � Trybunalem i Komitetem Ministr�w � i powierzaj Trybunalowi obowizki spoza sfery jego kompetencji. W niniejszej sprawie wydaje mi si to jeszcze bardziej oczywiste ni w Broniowskim. Daje mi to pow�d do zasugerowania, e ten precedens nie wskazuje jedynej moliwej reakcji na poruszon w nim kwesti. Nie jest to po prostu kwestia stworzenia procedury odszkodowawczej, kt�ra, cho zloona i kosztowna, znajduje zastosowanie do szeregu jasno zdefiniowanych spraw indywidualnych. Wrcz przeciwnie, rozwizanie problemu w niniejszej sprawie oznacza calkowite zreformowanie systemu prawnego okrelajcego prawa wlacicieli wobec najemc�w, z uwzgldnieniem wszystkich znanych trudnoci, moliwoci i alternatyw w takich sprawach oraz potrzeby przyjcia metody stopniowej w tak wraliwej dziedzinie � a ponadto w okresie transformacji od systemu komunistycznego do wolnorynkowego. Odnosi si to zar�wno do przyszloci, jak i odszkodowa za naruszenia w przeszloci. Wystarczy zwr�ci uwag na wywody Trybunalu w par. 239, aby wywnioskowa, e Trybunal wkracza na terytorium lece w swoistej domenie polityki oraz e jego wskaz�wki wykraczaj poza jego orzecznicze kompetencje, kt�re dotycz sprawy pomidzy skarcym a pastwem. Albo te, w co jestem sklonny wierzy, wskaz�wki Trybunalu, zwaywszy na ich ewidentn og�lnikow tre, nie mog by uznane za wice. Moim zdaniem wymagaj one tak czy owak interwencji Komitetu Ministr�w, nie przyczyniajc si tym samym do poprawy wydajnoci systemu (zob., mutatis mutandis, Lukenda p. Slowenii, no. 23032/02, 6 padziernika 2005). Chcialbym doda, e ostrono z jak Trybunal przyznal, e pastwo ma szeroki margines oceny przy ustanawianiu uregulowa w tak trudnej dziedzinie, moe by jedynie pozorna. Oceniajc moliw ugod (jak w Broniowski przeciwko Polsce (skrelenie), no. 31443/96, ECHR 2005-...), czy te wydajc opini wedlug art. 46 �� 4 i 5 wprowadzonych przez Protok�l 14, Trybunal powinien odrzuci t ostrono i stwierdzi, nie odnoszc si do sytuacji konkretnego skarcego, czy rodki o charakterze og�lnym s czy nie w stanie zapobiec naruszeniom w przyszloci. Uwypukla to natur problemu, kt�ry chcialbym w tym miejscu poruszy, oraz konsekwencje wynikajce z faktu, e takie wskaz�wki Trybunalu zostaly wlczone do przepis�w operacyjnych wyroku i z tego powodu wymagaj wykonania. Podsumowujc, chcialbym podkreli, e kwestia, kt�r zarysowalem, dotyczy jedynie natury i treci postanowie operacyjnych wyroku pilotaowego, kt�ry zostal przyjty przez Trybunal. Duo wiksze znaczenie � cho nie ma o tym mowy w wyroku � ma zawieszenie wszystkich podobnych spraw, dop�ki nie zostanie rozwizany problem natury og�lnej w przypadku wszystkich znajdujcych si w takiej samej sytuacji jak skarca w niniejszej sprawie. Takie zawieszenie pozostaje zupelnie zasadnie w zgodzie z zasad subsydiarnoci charakteryzujc rol Trybunalu. Wydaje mi si ono prawdziw innowacj, kt�ra moe okaza si skuteczna, zwlaszcza e nie zakl�ca ona r�wnowagi systemu konwencyjnego, nie kwestionuje charakterystycznych funkcji cial orzeczniczych i stanowi zacht dla Komitetu Ministr�w do wykonywania swoich obowizk�w. 164