44897/98

TROISIÈME SECTION     AFFAIRE DI COLA c. ITALIE     (Requête no 44897/98)     ARRÊT     STRASBOURG     15 décembre 2005       DÉFINITIF   15/03/2006         Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme. En l’affaire di Cola c. Italie, La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :  MM. B.M. Zupančič, président,   J. Hedigan,   C. Bîrsan,   V. Zagrebelsky,  Mme A. Gyulumyan,  M. David Thór Björgvinsson,  Mme I. Ziemele, juges, et de M. V. Berger, greffier de section Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 24 novembre 2005, Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date : PROCÉDURE 1.  A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 44897/98) dirigée contre la République italienne et dont une ressortissante de cet Etat, Mme Carolina Di Cola (« la requérante »), a saisi la Cour le 21 novembre 1998 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »). Elle est décédée le 4 mai 2000. Par une lettre du 5 octobre 2000,  Dante Angelone, Roberto Angelone, Pasquale Angelone, Angiolina Angelone, Dina Angelone et Guido Angelone, ses enfants et héritiers, ont informé le greffe qu’ils souhaitaient poursuivre la procédure devant la Cour. Le troisième requérant est décédé le 3 mai 2004. Par une lettre du 25 janvier 2005, Anna Maria Palma, Fabio Angelone et Andrea Angelone ont informé le greffe de ce qu’ils avaient hérité du troisième requérant et qu’ils souhaitaient se constituer dans la procédure devant la Cour. 2.  Les requérants sont représentés par Me Rossi, avocat à L’Aquila. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia et ses coagents successifs, respectivement. V. Esposito, F. Crisafulli et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri. 3.  Les requérants alléguaient en particulier une atteinte injustifiée à leur droit au respect de leurs biens. 4.  La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l’article 26 § 1 du règlement. 5.  Par une décision du 29 avril 2004 la chambre a déclaré la requête recevable 6.  Le Gouvernement a déposé des observations écrites sur le fond de l’affaire, mais non les requérants (article 59 § 1 du règlement). 7.  Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la troisième section ainsi remaniée (article 52 § 1). EN FAIT I.  LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE 8.  Les requérants sont nés en 1943, 1941, 1934, 1938, 1936, 1950, 1979 et 1983 et résident à Pescara. 9.  Les requérants ont hérité d’un terrain de 1093 mètres carrés sis à Pescara et enregistré au cadastre, feuille 31, parcelle 273. Ce terrain était soumis à un permis d’exproprier en vue de construire des habitations. 10.  Par un arrêté du 2 janvier 1981, la municipalité de Pescara ordonna l’occupation d’urgence de 495 mètres carrés du terrain des requérants, pour une période maximale de trois ans, en vue de son expropriation pour cause d’utilité publique. 11.  Le 7 février 1981, la municipalité procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction. 12.  Par un arrêté du 16 janvier 1984, la municipalité de Pescara prorogea de deux ans l’occupation d’urgence du terrain. 13.  Par une décision du 9 août 1985, la municipalité de Pescara autorisa l’occupation de 100 mètres carrés supplémentaires. Cette partie du terrain fut matériellement occupée le 22 octobre 1985. 14.  Toutefois, par une décision du 9 janvier 1986, le comité régional de contrôle des actes des collectivités locales (Commissione Regionale di Controllo – CO.RE.CO) de Pescara annula ladite décision. 15.  Par un acte notifié le 2 août 1989, la de cujus des requérants introduisit une action en dommages-intérêts à l’encontre de la municipalité de Pescara devant le tribunal civil de Pescara. 16.  Elle faisait valoir que l’occupation du terrain était abusive - d’une part puisqu’elle n’avait pas été régulièrement autorisée, d’autre part puisqu’elle s’était poursuivie au-delà de la période autorisée - et que les travaux de construction s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle du terrain et au paiement d’une indemnité. En outre, elle alléguait que la construction de l’ouvrage public avait rendu inutilisable la partie restante du terrain. 17.  La mise en état de l’affaire commença le 26 octobre 1989. 18.  Le 4 mai 2000, la de cujus des requérants décéda. Par la suite, les autres requérants se constituèrent dans la procédure et le juge remit l’affaire au 9 mai 2001. 19.  L’expert nommé par le tribunal indiqua que l’occupation du terrain avait concerné 893 mètres carrés et qu’elle était devenue sans titre à compter de 1985. La valeur du terrain à cette époque était de 98 528 000 ITL. 20.  Par un jugement du 28 décembre 2001, dont le texte a été déposé au greffe le 18 janvier 2002, le tribunal de Pescara affirma que le droit de propriété des requérants avait été neutralisé et il y avait lieu de considérer que la propriété du terrain était passée ab origine à la municipalité. Etant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d’une occupation de terrain devenue sans titre, la requérante avait droit à des dommages-intérêts calculés sur la base de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur en cours de procédure.Par conséquent il condamna la municipalité de Pescara à payer aux requérants au titre de dommages-intérêts une somme de 40 000 000 ITL pour la perte de la propriété du terrain à indexer à partir de février 1986. 21.  A une date non précisée, les requérants interjetèrent appel de ce jugement devant la cour d’appel de L’Aquila. Il ressort du dossier que la procédure est toujours pendante en appel. II.  LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS A.  L’occupation d’urgence d’un terrain 22.  En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Cet arrêté devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un arrêté d’expropriation formelle doit être pris. 23.  L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation. B.  Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita ») 24.  Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies d’arrêtés d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la maîtrise de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain. 1.  La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation 25.  La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un arrêté d’expropriation ne soit intervenu. 26.  Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au arrêtéd’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980). 27.  Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980). 28.  Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation). 2.  L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation 29.  Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain. 3.  La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation a)  La prescription 30.  Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain. b)  L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle 31.  Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devienne propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle. c)  Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte 32.  Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions. 33.  Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de la municipalité et l’arrêté d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance. 34.  Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application. 35.  Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive. 36.  Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio. 37.  Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide. 38.  Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (paragraphe 46 ci-dessous). 4.  La loi no458 du 27 octobre 1988 39.  Aux termes de l’article 3 de cette loi : « Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale.» 40.  Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains - et l’intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt.» 5.  Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte 41.  Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale. 42.  La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition. 43.  En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %. 44.  Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique. 6.  La jurisprudence après les arrêts de la Cour européenne des Droits               de l’Homme du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera               et Carbonara et Ventura 45.  Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts précités de la Cour européenne des Droits de l’Homme. 46.  Au vu du constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention. 47.  Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte – a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit passer pour pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrains ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’Etat. Quant à l’indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la société et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. 48.  Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a : a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’Etat ; b) salué la jurisprudence de la Cour, et notamment l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ; c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 55 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ; d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme. 7.  Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (« le Répertoire ») 49.  Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s’applique donc pas en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation et de la jurisprudence précédente en matière d’expropriation. 50.  A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un arrêté d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement. EN DROIT I.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 51.  Les requérants se plaignent d’avoir été privés de leur terrain de manière incompatible avec l’article 1 du Protocole no 1. Ils font valoir que leur terrain a été occupé de manière abusive et construit en l’absence d’un arrêté d’expropriation et qu’ils ont reçu une indemnité insuffisante et calculée en fonction de la loi no 662 de 1996. Selon eux, cette situation a porté atteinte à leur droit au respect de leurs biens garanti à l’article 1 du Protocole no 1, ainsi rédigé : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. » A.  Thèses des parties 1.  Les requérants 52.  Pour le requérants il y a eu perte totale de maîtrise du terrain sans arrêté d’expropriation ni indemnisation si bien qu’elle revient en substance à une expropriation de fait. 2.  Le Gouvernement 53.  Le Gouvernement fait observer que dans le cas d’espèce, il s’agit d’une occupation « sine titulo », reposant sur une déclaration d’utilité publique. Il admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où l’arrêté d’expropriation est sans effet. En tout état de cause, les requérants ont été privés de leur bien par l’effet de la réalisation des travaux publics, et de la transformation irréversible du terrain que ceux-ci ont entraîné. Cette privation de bien n’est que la conséquence du principe de l’expropriation indirecte, appliqué, en l’espèce, par les juridictions nationales. 54.  Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l’article 1 du Protocole no 1. 55.  Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales. 56.  Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996. 57.  Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains. 58.  S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement demande à la Cour de déclarer que le mécanisme de l’expropriation indirecte, qui se fonde sur une déclaration d’illégalité de la part du juge, est conforme à l’article 1 du Protocole no 1. 59.  Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par le juge de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l’utilité publique. 60.  S’agissant de la condition d’utilité publique, le Gouvernement souligne que la jurisprudence a évolué dans le sens de la non application du principe de l’expropriation indirecte lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée. De ce fait, il invite la Cour à faire une distinction entre les situations d’illégalité avec déclaration d’utilité publique de celles sans déclaration d’utilité publique. 61.  S’agissant de l’indemnisation, le Gouvernement observe que selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, en contrepartie des irrégularités commises par la municipalité, celle-ci est tenue d’indemniser intégralement le particulier. Cependant, le Gouvernement soutient que l’indemnisation à accorder peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par la municipalité ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. 62.  Quant à l’indemnisation obtenue par les requérants, le Gouvernement admet que les requérants n’ont pas été entièrement indemnisés et que, par l’effet de la loi no 662 de 1996, l’indemnité accordée est inférieure à la valeur du terrain. 63.  Toutefois, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif, le Gouvernement soutient que le montant de l’indemnité en cause rentre dans la marge d’appréciation laissée aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. A cet égard, le Gouvernement soutient que l’indemnité telle que plafonnée par la loi en cause étant en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l’expropriation avait été régulière, l’expropriation indirecte est en tout cas avantageuse pour les intéressés. 64.  A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté. B.  Appréciation de la Cour 65.  La Cour rappelle d’emblée que la procédure devant les juridictions internes est toujours pendante en deuxième instance. 66.  Les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu « privation de propriété ». 67.  La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu privation de biens au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63). 68.  Elle rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110). 69.  La Cour reste convaincue que l’existence, en tant que telle, d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi. 70.  La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires relevées dans l’historique de la jurisprudence, et note également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi susmentionnés. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 48 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible. 71.  En outre, la Cour constate que, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, vise à régler les conséquences pour le particulier et l’administration, et permet à cette dernière de tirer bénéfice de son comportement illégal. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, la position du Conseil d’Etat, au paragraphe 48 ci-dessus). 72.  En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention. 73.  La Cour constate qu’en l’espèce les requérants ont perdu la maîtrise du terrain qui a été occupé en 1981 et qui a été transformé de manière irréversible en 1982. Selon le tribunal de Pescara l’occupation est devenue sans titre à compter du 1985 et, à cette même date, les requérants ont été privés de leur bien. La procédure, pendante en appel, concerne notamment la question de savoir si la municipalité de Pescara peut être tenue pour responsable de la situation dénoncée. 74.  A défaut d’un acte formel de transfert de propriété, et à défaut d’un jugement national déclarant qu’un tel transfert doit passer pour ayant eu lieu (Carbonara et Ventura, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute maîtrise du terrain en question, combinée avec l’impossibilité jusqu’à ici de remédier à la situation incriminée, a engendré des conséquences assez graves pour que les requérants aient subi une expropriation de fait incompatible avec leur droit au respect de leurs biens (Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260‑B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit. 75.  En conclusion il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1. II.  SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION 76.  Aux termes de l’article 41 de la Convention, « Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. » 77.  Les requérants sollicitent le versement d’une indemnité de 408 043,47 EUR à titre du préjudice matériel, correspondant à la valeur vénale du terrain litigieux réévaluée et assortie d’intérêts. 78.  Les requérants demandent le versement d’une indemnité de 91 956, 53 EUR à titre de préjudice moral. 79.  Enfin, les requérants réclament 25 000,00 EUR à titre de remboursement des frais encourus devant la Cour, sans toutefois les chiffrer. 80.  Quant au dommage matériel, le Gouvernement observe d’emblée que les requérants ne peuvent pas aspirer à un dédommagement intégral du préjudice et conteste l’application au cas d’espèce de la méthode utilisée par la Cour dans l’affaire Carbonara et Ventura c. Italie ((satisfaction équitable) no 24638/94, 11 décembre 2003). 81.  De surcroît, le Gouvernement fait valoir que la somme demandée par les requérants est excessive. 82.  S’agissant du dommage moral, le Gouvernement fait valoir que celui-ci dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, il soutient que le versement d’une quelconque somme à titre d’indemnisation du dommage moral est subordonné à l’épuisement du remède Pinto. 83.  De plus, il souligne que la somme demandée par les requérants est excessive et que ces derniers ont quantifié une telle indemnité de manière vague et imprécise. 84.  Enfin, quant aux frais de la procédure à Strasbourg, le Gouvernement argue que les requérants n’ont pas chiffré leurs prétentions et qu’en tout état de cause la somme demandée est excessive. 85.  La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord. PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l’UNANIMITÉ, 1.  Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;   2.  Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;    en conséquence, a)  la réserve en entier ; b)  invite le Gouvernement et la requérante à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ; c)  réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin. Fait en français, puis communiqué par écrit le 15 décembre 2005 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.  Vincent Berger Boštjan M. Zupančič  Greffier Président