II CR 121/85

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Ł. Grygołajtys. Sędziowie SN: K. Kołakowski, J. Majorowicz (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy z powództwa Franciszka Z. i Zofii Z. przeciwko Skarbowi Państwa - Naczelnikowi Gminy w J. i Wojewodzie L. o zapłatę na skutek rewizji powodów i pozwanego Naczelnika Gminy od wyroku Sądu Wojewódzkiego w Legnicy z dnia 14 stycznia 1985 r.:obie rewizje oddalił; koszty postępowania rewizyjnego między stronami wzajemnie zniósł.Uzasadnienie faktycznePowodowie po uzyskaniu decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia 16 stycznia 1980 r. nr (...), zezwalającej na budowę domu jednorodzinnego, przystąpili do prac i wznieśli fundamenty oraz część parteru w stanie surowym. W dniu 21 maja 1981 r. Naczelnik wydał nową decyzję, którą wstrzymał budowę z uwagi na kolizję z projektowaną linią kolejową do Zakładów Górniczych. Od tej decyzji powodowie odwołali się i Wojewoda L. decyzją z dnia 22 kwietnia 1983 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia 21 maja 1981 r. W związku z tym powodowie domagali się zasądzenia od Skarbu Państwa - Naczelnika Gminy J. i Wojewody L. odszkodowania w wysokości 2 012 824 zł, twierdząc, że z powodu wstrzymania budowy ponieśli straty, ponieważ uległo zniszczeniu szereg nagromadzonych materiałów i część wykonanych już robót. Ponadto - zdaniem powodów - strona pozwana powinna zapłacić im karę związaną ze spowodowaniem przerwy w robotach, w wysokości 0,2% wynagrodzenia za każdy dzień zwłoki.Sąd Wojewódzki w Legnicy wyrokiem z dnia 14 stycznia 1985 r. zasądził od Skarbu Państwa - Naczelnika Gminy w J. na rzecz powodów kwotę 74 925 zł z 8% od dnia 27 września 1983 r. tytułem odszkodowania za rzeczywiste szkody w budowli, oddalając powództwo w pozostałej części. Powołując jako podstawę prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki zasądził wyżej podaną kwotę, na którą składają się następujące pozycje:a) 35 925 zł z tytułu szkód w stolarce okiennej i drzwiowej,b) 30 000 zł z powodu obniżenia wartości murów i zbrojeń przez ich zawilgocenie i korozję,c) 9 000 zł za zniszczone szalunki.Od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosły rewizje obie strony.Pozwany Skarb Państwa, zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie art. 160 k.p.a., domagał się zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia powództwa w całości lub uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.Natomiast powodowie, zaskarżając wyrok w części oddalającej, wnosili o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego zmianę i zasądzenie dalszego odszkodowania, przy czym powoływali się na podstawy rewizji wymienione w art. 368 pkt 1 i 3 k.p.c.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Przepis art. 160 k.p.a. stanowiąc, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, równocześnie odsyła, jeżeli chodzi o odszkodowanie, do przepisów kodeksu cywilnego, z wyłączeniem jednak art. 418 k.c. To odesłanie rozumieć należy jako odesłanie do przepisu art. 417 k.c. normującego odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, z tym jednak zastrzeżeniem, że - stosownie do art. 160 § 1 k.p.a. - stwierdzenie przez organ administracyjny nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) przesądza o bezprawności i winie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. W związku z tym badanie przesłanek bezprawności i winy przy stosowaniu art. 417 k.c. w związku z art. 160 k.p.a. ogranicza się jedynie do ustalenia istnienia decyzji organu administracji wyższego stopnia stwierdzającej nieważność decyzji lub do ustalenia, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Poszkodowany, powołując się na decyzję organu administracji wyższego stopnia, powinien jedynie wykazać, że szkoda, jaką poniósł, pozostaje w normalnym związku z wydaniem przez organ administracji decyzji dotkniętej nieważnością, a ponadto wykazać wysokość szkody rzeczywiście przez niego poniesionej.W świetle powyższych założeń bezprzedmiotowe stają się zarzuty pozwanego Skarbu Państwa - Naczelnika Gminy J. kwestionujące zawinione działanie funkcjonariuszy Urzędu Gminnego. Bezsporne bowiem jest, że decyzja o wstrzymaniu budowy została wydana przez tego Naczelnika oraz że następnie Wojewoda L. stwierdził nieważność tej decyzji. Stosownie zaś do art. 160 § 3 k.p.a. odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.W związku z rozpoznawaniem rewizji strony pozwanej podnieść z urzędu należy ponadto, co następuje:Nowela do k.p.a., ustalając zasady odpowiedzialności organu, który wydał decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., wprowadziła mieszany administracyjno-sądowy tryb postępowania. Stosownie do art. 160 k.p.a. o odszkodowaniu orzeka organ administracji państwowej, który stwierdził nieważność decyzji albo stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji może w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji w tej sprawie wnieść powództwo do sądu powszechnego. Z powyższego unormowania wynika, że decyzję odszkodowawczą wydaną przez organ administracji nie można traktować jako decyzję pierwszej instancji, od której w normalnym trybie administracyjnym przysługuje odwołanie. Decyzja taka stanowi jedynie wypowiedź organu w sprawie indywidualnej na skutek wystąpienia poszkodowanego o odszkodowanie. Strona niezadowolona z decyzji może sprawę skierować na drogę sądową, gdzie toczy się ona od początku jako sprawa mająca charakter cywilnoprawny. Taki charakter wstępnej fazy postępowania odszkodowawczego przed organem administracji państwowej uzasadnia - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - wniosek, że lege non distinguente przesłanka zachowania drogi administracyjnej przewidziana w art. 156 § 4 i 5 k.p.a. jest zachowana również i w tym przypadku, gdy strona poszkodowana zwróciła się do organu administracji o odszkodowanie, a organ ten nie zajął stanowiska w tej sprawie, jak również wówczas, gdy odmówił przyznania odszkodowania.Jak wynika z akt sprawy, powodowie w piśmie z dnia 1 września 1983 r. skierowanym do Wojewody L. zwrócili się "w sprawie ugodowego załatwienia sprawy naprawienia szkód spowodowanych przez błędną decyzję Naczelnika Gminy J." Uznać więc należy, że spełnili przesłankę przewidzianą w powołanym wyżej przepisie.Przechodząc z kolei do wysokości zasądzonego przez Sąd Wojewódzki odszkodowania, Sąd Najwyższy uznał zarzuty podniesione w rewizji strony pozwanej, jak również w rewizji powodów za nieuzasadnione. Wbrew poglądowi strony pozwanej nie zachodzą sprzeczności w opinii biegłego Stanisława T. Z opinii tego biegłego, jak również biegłego K. wynika, że obniżenie wartości murów i zbrojeń pozostaje w związku ze wstrzymaniem budowy. Wobec przeprowadzenia dowodu z trzech biegłych oraz z oględzin budynku i ustalenia przez sąd pierwszej instancji w sposób dokładny rzeczywistej szkody poniesionej przez powodów, odpaść musi również zarzut co do braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zarzut niepowołania jeszcze jednego biegłego. Nie jest uzasadniona również rewizja powodów, którzy domagają się zasądzenia dalszego odszkodowania. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, domaganie się odszkodowania na podstawie przepisów dotyczących naliczania kar umownych jest nieuzasadnione, a to z tej przyczyny, że dotyczy wyłącznie sytuacji między inwestorem a wykonawcą. Za trafne należy uznać również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że domaganie się przez powodów odszkodowania za rzekomo zwiększone koszty dalszej budowy jest co najmniej przedwczesne, skoro powodowie dalszych robót nie kontynuowali jeszcze w dniu wydania wyroku, a więc po upływie dwóch lat. Trudno więc mówić w tej sytuacji w ogóle o szkodzie przy ustawowym założeniu, że odszkodowanie obejmuje jedynie szkodę rzeczywiście poniesioną na skutek wydania nieważnej decyzji.Również twierdzenie, że wstrzymanie budowy spowodowało stan choroby u powoda Franciszka Z. nie zostało w toku procesu udowodnione.Z tych przyczyn obie rewizje jako nieuzasadnione podlegają oddaleniu.