III CZP 65/79

Skład orzekającyPrzewodniczący: Sędzia SN J. Pietrzykowski, Sędziowie SN: S. Dmowski (sprawozdawca), Z. Trybulski.SentencjaSąd Najwyższy, w sprawie z powództwa Rozalii M. przeciwko Adamowi M. o ustalenie nieważności umowy, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki w Lublinie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 1979 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.,"Czy naczelnik gminy może upoważnić pracownika urzędu gminy do sporządzenia za niego umowy o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy w rozumieniu art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 1407)"uchwalił:Uzasadnienie faktyczneSąd Rejonowy w Kraśniku, wyrokiem z dnia 29.III.1979 r., oddalił żądanie powódki Rozalii M. uznania za nieważną umowy z dnia 1.VI.1978 r. sporządzonej w Urzędzie Gminy w Z., na podstawie której powódka przekazała posiadanie gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,83 ha na rzecz pozwanych - syna Adama M. i jego żony Aleksandry M. - jako następców. Sąd ten przyjął, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia się powódki od skutków złożonego oświadczenia woli.W związku z podniesieniem przez powódkę w rewizji zarzutem nieważności umowy przekazania gospodarstwa z powodu sporządzenia jej nie przez naczelnika gminy, lecz przez inspektora do spraw gospodarki ziemią - działającego z upoważnienia naczelnika, Sąd Wojewódzki w Lublinie przedstawił Sądowi Najwyższemu - w trybie art. 391 k.p.c. - do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, przytoczone w części wstępnej uchwały.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 przekazanie gospodarstwa rolnego następcy następuje w drodze umowy pisemnej sporządzonej przez naczelnika gminy. Przepis ten nie zawiera żadnego postanowienia co do tego, czy czynność taką musi naczelnik dokonać osobiście, czy też może upoważnić do jej dokonania podległego mu pracownika urzędu gminy, w tym inspektora do spraw gospodarki ziemią. Wątpliwości przedstawionej przez Sąd Wojewódzki nie rozstrzygają także inne przepisy ustawy, a w szczególności art. 55 zawierający słowniczek określeń ustawowych, który w pkt 5 stanowi, że przez użyte w ustawie określenie naczelnik gminy rozumie się również inne organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Z powyższych przepisów wynika jedynie, że ustawodawca przekazał uprawnienie do sporządzenia umów o przekazanie gospodarstwa naczelnikom gmin (miast i miast-gmin itp.) jako organom administracji państwowej stopnia podstawowego.Umowa o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym i podlega przepisom kodeksu cywilnego. Charakteru tej czynności, to jest umowy cywilnej zawieranej między właścicielem czy też posiadaczem gospodarstwa rolnego i jego następcą, nie zmiania fakt, iż wbrew regule art. 158 k.c. dla ważności umowy przeniesienia własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nie obowiązuje wymóg formy aktu notarialnego i że zamiast tej formy ustawa przewiduje formę pisemną, której zachowanie zależy od sporządzenia jej przez naczelnika gminy. Skoro jednak dla zachowania ważności umowy notarialnej konieczne jest spełnienie wymogu, by sporządził ją notariusz osobiście, który nie może posłużyć się w tym zakresie innym pracownikiem państwowego biura notarialnego, chociażby ten posiadał odpowiednie kwalifikacje zawodowe, brak jest podstaw do wniosku (na podstawie przepisów prawa cywilnego), że ustawodawca dając naczelnikowi gminy prawo zastępowania notariusza do dokonywania szczególnego rodzaju czynności cywilnoprawnych, przekazał mu również uprawnienie do upoważnienia podległych mu pracowników do dokonywania tych czynności. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy ma charakter przepisu szczególnego i nie podlega wykładni rozszerzającej.Ustawodawca przewidując wymóg formy aktu notarialnego dla umów o przeniesienie własności nieruchomości zakładał, że notariusz, mający odpowiednie kwalifikacje zawodowe i będący osobą zaufania publicznego, daje gwarancje, iż umowy będą sporządzane prawidłowo. Trudno przyjąć, że ustawodawca zamierzał powierzyć naczelnikowi gminy podejmowanie decyzji w przedmiocie posiadania odpowiednich kwalifikacji do sporządzania umów przekazania gospodarstwa następcom przez poszczególnych pracowników urzędu. O tym, że nie wszyscy pracownicy urzędu gminy posiadają odpowiednie kwalifikacje może świadczyć treść umowy będącej przedmiotem rozpoznania w sprawie, w której zgłoszone zostało pytanie prawne. Powódka Rozalia M. składając podanie o przekazanie gospodarstwa na rzecz syna pisała wyraźnie, że jest jego właścicielką i że chce przekazać synowi gospodarstwo na własność. Tymczasem w umowie pisze się, że jest ona właścicielką i powołuje się tytuły własności, a sporządza się umowę przekazania posiadania, a nie własności gospodarstwa, a więc sporządza się umowę właściwą dla sytuacji, gdy rolnik nie jest właścicielem, lecz jedynie posiadaczem przekazywanego gospodarstwa rolnego.Chociaż umowa przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz następcy ma charakter czynności cywilnoprawnej, to sama czynność naczelnika gminy, polegająca na jej sporządzeniu, jest czynnością administracyjnoprawną. W związku z tym wymaga rozważenia kwestia, czy przepisy prawa administracyjnego, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (jednolity tekst: Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139) i wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych nie uprawniają naczelnika gminy do upoważnienia podległych mu pracowników do zawierania umów o przekazanie gospodarstw rolnych następcom. Chodzi tu o przepis art. 70 ustawy, który stanowi, że naczelnik gminy wykonuje swoje zadania przy pomocy podległego mu urzędu gminy oraz o obowiązujący do czasu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy, a więc obowiązujących w czasie zawierania przez strony umowy o przekazanie gospodarstwa, § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. Nr 49, poz. 315; zm.: Dz. U. z 1973 r. Nr 47, poz. 279 i 280 oraz z 1974 r. Nr 36, poz. 211), w myśl którego naczelnik gminy mógł upoważnić pracowników urzędu gminy do załatwienia w jego imieniu określonych spraw, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. W przedmiocie tym należy zająć stanowisko negatywne. Zarówno ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie regulują prawa i obowiązki naczelnika gminy w zakresie spraw normowanych tymi aktami prawnymi, a więc z zakresu administracji państwowej. Nie mogą one zatem odnosić się bezpośrednio do czynności i spraw szczególnego rodzaju, przekazanych naczelnikowi gminy na podstawie szczególnego przepisu. Za przyjęciem wniosku o upoważnieniu naczelnika gminy do upoważnienia pracowników urzędu gminy do załatwienia w jego imieniu spraw dotyczących przekazania gospodarstw, łącznie ze sporządzeniem umów, nie przemawiają też względy praktyczne. Liczba umów o przekazanie gospodarstw na rzecz następców nie jest i nie może być tak duża, by naczelnik nie był w stanie sporządzić ich osobiście (oczywiście, przy technicznej pomocy pracowników urzędu gminy).Ponieważ w gminach, w przeciwieństwie do takich jednostek administracji państwowej, jak miasta, dzielnice miast, czy też miasta-gminy, nie ma stałych zastępców naczelnika, może powstać problem zastępstwa naczelnika przy sporządzaniu umów przekazania gospodarstwa rolnego następcy w czasie niemożności pełnienia przez niego obowiązków. Trzeba przyjąć, iż w takim wypadku - w czasie sporządzania przez strony umowy - mógł go zastępować jedynie sekretarz biura urzędu gminy, a po nowelizacji rozporządzenia z dnia 30 listopada 1972 r. wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 października 1978 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 117) również kierownik gminnej służby rolnej. Rada Ministrów, korzystając z upoważnienia zawartego w art. 97 ustawy o radach narodowych, określa, kto zastępuje naczelnika gminy w razie niemożności pełnienia przez niego obowiązków. Chociaż przepisy te - jak podkreślono wyżej - odnoszą się w zasadzie do spraw z zakresu administracji państwowej, przyjąć należy, że § 15 rozporządzenia z dnia 30 listopada 1972 r. (cytowanego już w pełnym brzmieniu) odnosi się również do zastępowania naczelnika przy dokonywaniu czynności szczególnego rodzaju, jak sporządzanie umów o przekazywanie gospodarstw rolnych następcom. Przepis ten nie określa spraw, w jakich sekretarz biura, a obecnie i kierownik gminnej służby rolnej mogą zastępować naczelnika, określa on natomiast krąg osób, ograniczając go do osób, które według stanowiska Rady Ministrów mają kwalifikacje do zastępowania naczelnika. O wyborze osób zadecydował w tym wypadku właściwy organ państwowy, należycie zorientowany w kwalifikacjach pracowników urzędów gmin.Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę przytoczoną w sentencji.