III ARN 3/91

Uzasadnienie faktyczneDnia 6 lipca 1990 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Rady Miejskiej w L., wniosła Bożena O. oraz osobno w tej samej sprawie wniosły skargę: Malina O., Alicja F. i Danuta Z. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) na uchwałę nr III/20/90 Rady Miejskiej w L. z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie zasad zagospodarowania lokali użytkowych na terenie działania Rady (ze zmianą wprowadzoną uchwałą nr IV/23/90 Rady Miejskiej w L. z 2 sierpnia 1990 r.).Skarżące zaskarżyły uchwałę w części dotyczącej przetargu na ustalenie stawki czynszu za lokale użytkowe zajmowane przez sklep obuwniczy (skarga B.O.) oraz przez sklep warzywniczy (skarga M.O., A.F., D.Z.) uznając, że uchwała narusza ich interes prawny. W dniu 2 lipca 1990 r. odbyła się nadzwyczajna sesja Rady z udziałem pracowników sklepów, których lokale miały być wystawione do przetargu a następnie oddane w najem na cele handlowe, w trakcie której jeszcze raz rozważono zasady i cele przetargu oraz sytuację pracowników placówek handlowych. W dniu 2 sierpnia 1990 r. Rada Miejska w L. podjęła uchwałę nr IV/26/90 w sprawie stanowiska Rady wobec zarzutów zawartych w skargach na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie zasad zagospodarowania lokali użytkowych na terenie działania Rady, nie uwzględniając skarg złożonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W załącznikach nr 1 i 2 wyłożono stanowisko Rady wobec zarzutów zgłoszonych w skargach.Skarżące wywodziły, że w dniu 7 maja 1990 r. odbyło się spotkanie u Naczelnika Miasta i Gminy, na którym zostały poinformowane o działaniach zmierzających do prywatyzacji handlu, możliwości otrzymania w pierwszej kolejności przez pracowników sklepów przydziału lokali handlowych. W tym samym dniu skarżące złożyły podania o przydział lokali sklepów na ich rzecz, a jak twierdziły, otrzymały ustne zapewnienie otrzymania przydziałów. Z uwagi na to, że kończył się okres najmu lokali sklepowych skarżące otrzymały wypowiedzenia umów o pracę. W odpowiedziach na skargi wyjaśniono, że uległ zmianie stan prawny już po wybraniu Rady i lokale użytkowe zostały wyłączone spod szczególnego trybu najmu. Z dokumentów i oświadczeń nie wynika, ażeby terenowe organy administracji państwowej w dniu 7 maja 1990 r. zawarły jakiekolwiek umowy co do oddania w najem lokali handlowych z skarżącymi. Rada działała w granicach swej kompetencji, określając tryb oddawania w najem lokali użytkowych z ustaleniem stawki czynszu w drodze przetargu.W dniu 8 września 1990 r. B.O. wycofała skargę ze względu na uzgodnienie sprawy z burmistrzem, korzystne dla skarżącej.Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 września 1990 r. umorzył postępowanie w sprawie ze skargi B.O. uznając, że cofnięcie skargi było dopuszczalne oraz odrzucił skargę wniesioną przez H.O., A.F. i D.Z., uznając, że zaskarżona uchwała nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, skoro określa zasady gospodarowania mieniem gminy w postaci lokali użytkowych wyłączonych spod przepisów ustawy z 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.), których najem jest nawiązany na podstawie przepisów prawa cywilnego tak samo jak ustalony czynsz najmu; w tych sprawach nie są wydawane już decyzje administracyjne.Rewizja nadzwyczajna Prokuratora Generalnego wniesiona dnia 31 grudnia 1990 r. zarzuca zaskarżonemu postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1990 r. rażące naruszenie art. 207 § 6 k.p.a., art. 101 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 96 ze zm.), a także naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Uchwała Rady Miejskiej w L. z 28 czerwca 1990 r. ustanowiła powszechnie obowiązujące przepisy na obszarze gminy dotyczące zarządu mieniem wspólnoty samorządowej, a w szczególności prawnych form zarządu majątkiem gminy w imieniu wspólnoty, co stanowi materię z zakresu administracji publicznej. Uchwała nie dotyczy indywidualnie oznaczonych adresatów i nie może być źródłem roszczeń cywilnoprawnych co do umów najmu. Umowy są zawierane dopiero w wykonaniu uchwały Rady. Wykładnia art. 101 ust. 1 wspomnianej ustawy przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny ma cechę rażącego naruszenia prawa, gdyż narusza powszechnie przyjęte zasady wykładni przepisów prawa administracyjnego. A ponieważ zaskarżone postanowienie, wbrew kształtującej się linii orzecznictwa sądowego, ogranicza bezpodstawnie zakres ochrony interesów prawnych obywateli przed uchwałami organów gmin - narusza ono również interes Rzeczypospolitej Polskiej.Uzasadnienie prawneW rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy zważył, co następuje:Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona i wymaga w pełni uwzględnienia, albowiem w sposób umotywowany wykazuje, że zaskarżone postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego rażąco narusza prawo i interes Rzeczypospolitej Polskiej.Zaskarżona w dniu 6 lipca 1990 r. przez Halinę O., Alicję F. i Danutę Z. uchwała nr III/20/90 Rady Miejskiej w L. z 28 czerwca 1990 r. w sprawie zasad zagospodarowania lokali użytkowych na terenie działania Rady (w brzmieniu ustalonym uchwałą nr IV/23/90 Rady Miejskiej w L. z dnia 2 sierpnia 1990 r. przyjmuje w § 1 postanowienie dotyczące wszystkich lokali użytkowych i budynków stanowiących własność komunalną, które po upływie okresu najmu dotychczasowych najemców będą przekazywane w używanie najemcom w drodze umowy najmu. W myśl § 2 tejże uchwały zawarcie umowy najmu musi być poprzedzone przetargiem co do wysokości czynszu przez określenie kwoty czynszu za metr kwadratowy lokalu. Wykonanie uchwały powierzono w § 5 organowi gminy - zarządowi miasta. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) w związku z art. 2 ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 32, poz. 190). Oznacza to, inaczej mówiąc, że po wyłączeniu spod przepisów Prawa lokalowego lokali użytkowych, co nastąpiło w dniu wejścia w życie noweli z dnia 23 marca 1990 r., tzn. od 6 czerwca 1990 r., trwał nadal najem tych lokali, ale podlegał on już przepisom Kodeksu cywilnego i zgodnie z jego przepisami mógł być rozwiązany z dotychczasowym najemcą oraz nawiązany z nowym najemcą. Sam stosunek najmu lokali użytkowych poddany od wspomnianej daty w pełnym zakresie przepisom Kodeksu cywilnego został wyjęty spod kontroli i ingerencji organów administracji publicznej, w szczególności zniknęła możliwość ingerowania w sprawy najmu konkretnych lokali użytkowych w drodze wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych o przydziale tych lokali. Czy oznaczało to wyłączenie wszelkich zagadnień związanych z lokalami użytkowymi ze sfery działania administracji publicznej, jak próbuje to twierdzić Naczelny Sąd Administracyjny? Otóż administracja publiczna jest sprawowana przez organy administracji rządowej lub organy samorządu terytorialnego w różnych prawnych formach działania. Wydawanie przez organy administracji publicznej indywidualnych aktów administracyjnych, w procesowej formie decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych, stanowi tylko jedną z prawnych form działania tej administracji. Inną prawną formą działania administracji publicznej jest stanowienie powszechnie obowiązujących przepisów w ramach umocowań wynikających z delegacji ustawowych. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 96 ze zm.) w art. 2 ust. 1 powołuje gminę, jako wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 2) do wykonywania zadań publicznych, w czym mieści się działanie w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, w myśl art. 6 ust. 1. W wykonaniu zadań publicznych gmina ma prawo do stanowienia przepisów gminnych, powszechnie obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 ustawy), a dotyczących również zasad zarządu mieniem gminy, czyli inaczej mówiąc, mieniem wspólnoty samorządowej. Skarżące na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, kwestionowały te powszechnie obowiązujące zasady zarządu lokalami użytkowymi, stanowiącymi mienie komunalne, i w ich postanowieniach upatrywały naruszenie swoich interesów prawnych. Zagadnieniem niemającym doniosłości prawnej w tej właśnie sprawie, jak trafnie to podnosi się w rewizji nadzwyczajnej, była forma, w której nastąpi nawiązanie umowy najmu konkretnego lokalu użytkowego przez wykonawcę uchwały Rady, czyli przez zarząd miasta. Rada Miejska w L. stanowiąc powszechnie obowiązującym przepisem gminnym, że umowa najmu wszystkich komunalnych lokali użytkowych musi być poprzedzona przetargiem co do ustalenia wysokości stawki czynszu najmu działała w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym, legitymując tym samym każdą osobę, której interes prawny lub uprawnienie został uchwałą Rady naruszony, do wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego w trybie określonym we wspomnianym przepisie. Mając te okoliczności na uwadze, jak też uznając, że zaskarżone postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej, godząc w prawo obywatela do należnej mu - z racji konstytucyjnego przepisu ustanawiającego państwo prawne - takiej ochrony prawnej jaką zapewniają obowiązujące ustawy, na podstawie art. 422 § 2 k.p.c. orzeczono jak w sentencji.