III CZP 90/91

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN A. Nalewajko. Sędziowie SN: M. Słoniewski, M. Sychowicz (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy w sprawie z powództwa Teresy G., Julianny G., Władysławy C., Henryka G., Pelagii K., przeciwko Skarbowi Państwa - Kierownikowi Urzędu Rejonowego w Ś. i Burmistrzowi Miasta i Gminy w Ś. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 lipca 1991 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jedn. tekst: Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), będące - zgodnie z dekretem z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946 r. Nr 39, poz. 233) - tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości ziemskiej przejętej na cele reformy rolnej, jest decyzją administracyjną czy inną formą załatwienia sprawy przez organ administracji państwowej, nie mającą charakteru decyzji administracyjnej?"podjął następującą uchwałę:Zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), nie jest decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie, czy dana nieruchomość nie podpada pod działanie wymienionego przepisu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczneW czterech sprawach Teresa G., powołując się na to, że jest spadkobierczynią Leona G., wniosła o uzgodnienie treści czterech ksiąg wieczystych, prowadzonych dla nieruchomości położonych w Ś., z rzeczywistym stanem prawnym przez wpisanie jej jako współwłaścicielki w 1/5 części tych nieruchomości w miejsce Skarbu Państwa. Zdaniem powódki wpisanie w miejsce Leona G. Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości nastąpiło mimo braku przewidzianych przez prawo dokumentów oraz wskutek błędnego uznania, że nieruchomości zostały przeznaczone na cele reformy rolnej.Pozostali spadkobiercy Leona G. przystąpili do sprawy w charakterze powodów.Sąd Rejonowy w Śremie łącznie rozpoznał wymienione sprawy i ustalił, że wpisanym w księgach wieczystych właścicielem nieruchomości był Leon G.; w 1946 i 1947 r. w miejsce Leona G., jako właściciela nieruchomości, w księgach wieczystych wpisany został Skarb Państwa; wpisy te dokonane zostały na podstawie wniosków Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. i zaświadczeń tego Urzędu stwierdzających, że nieruchomości są przeznaczone na cele reformy rolnej stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W tym stanie rzeczy Sąd Rejonowy uznał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233) zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego były właściwym tytułem do wpisania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości i że dokonanie tych wpisów nastąpiło w wyniku dopełnienia wszelkich warunków formalnych wymaganych przez prawo; sędzia dokonujący wpisów związany był treścią zaświadczenia, które wprawdzie nie jest decyzją administracyjną, ale wydane zostało w wyniku postępowania administracyjnego i tylko w takim postępowaniu może być zmienione. Kierując się tymi względami Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 25 marca 1991 r. oddalił powództwo.Przy rozpoznawaniu rewizji powódki Teresy G. od wymienionego wyroku powstało przytoczone w sentencji zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które Sąd Wojewódzki w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 lipca 1991 r. przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, że uznanie, iż zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, jest decyzją administracyjną, powodowałoby związanie sądu tą decyzją, natomiast przyjęcie, że wymienione zaświadczenie nie ma charakteru administracyjnego aktu prawnego wiążącego sąd obligowałoby ten organ do zbadania, czy treść zaświadczenia odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu.Uzasadnienie prawneRozstrzygając przedstawione zagadnienie Sąd Najwyższy zważył, co następuje:Stosownie do art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej wpisy na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej następują na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, a w myśl art. 1 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. tytułem do dokonania takich wpisów jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.W myśl art. 45 prawa o księgach wieczystych z 1946 r. sąd rozpoznając wniosek o wpis w księdze wieczystej badał jedynie treść wniosku i dołączonych doń dokumentów oraz treść księgi wieczystej. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 22 grudnia 1948 r. Po.C 344/48, w razie zgłoszenia wniosku o wpisanie Skarbu Państwa do księgi wieczystej na podstawie zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej sędzia prowadzący księgi wieczyste był uprawniony i obowiązany do zbadania, czy organ administracji ma ustawowe uprawnienie do występowania z wnioskiem o wpis i czy forma oraz treść wniosku odpowiadają przepisom ustawy, nie miał natomiast prawa badać, czy zachodzą inne materialne przesłanki wniosku o dokonanie wpisu (PiP 1949, z. 4 s. 122). Wpis dokonany w księdze wieczystej przy uwzględnieniu powyższych warunków jest wpisem dokonanym prawidłowo i wywołuje wszystkie skutki przez prawo przewidziane. Nie oznacza to jednak, że w każdym wypadku wpis taki jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Niezgodność taka może uzasadniać powództwo o jej usunięcie (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. nr 19, poz. 147 ze zm.).Powstałe w sprawie zagadnienie prawne sprowadza się do kwestii, czy rozpoznając powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oparte na twierdzeniu, że wpisanie do księgi wieczystej jako właściciela nieruchomości Skarbu Państwa nastąpiło dlatego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (według którego na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekracza określoną w tym przepisie powierzchnię ogólną lub powierzchnię użytków rolnych) w sytuacji, gdy w rzeczywistości nieruchomość nie podpada pod działanie powołanego przepisu, sąd władny jest samodzielnie ustalić tę okoliczność. Wątpliwość wynika zaś stąd, że wpis dokonany został na podstawie zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanego wyżej przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.Nie ma podstawy do przyjęcia, że wymienione zaświadczenie stanowi w istocie decyzję administracyjną. W chwili, gdy zaświadczenie to zostało kreowane przez prawodawcę jako tytuł uzasadniający wpisanie w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), które regulowało załatwienie spraw administracyjnych (art. 68 i nast.) i określało, że załatwienie takich spraw co do ich istoty następuje w formie decyzji (art. 72 ust. 2). Obowiązujące wówczas prawo wyróżniało więc jako formę załatwienia sprawy przez organ administracji państwowej decyzję i konsekwentnie akt załatwiający - w wyniku odpowiedniego postępowania - sprawę administracyjną co do jej istoty określało mianem "decyzji". Aczkolwiek wydawanie zaświadczeń nie było zinstytucjonalizowane tak, jak jest obecnie pod rządem kodeksu postępowania administracyjnego po jego nowelizacji ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm.), ale i wtedy znana i szeroko wykorzystywana była instytucja zaświadczeń wydawanych przez organy administracji państwowej, które stanowiły urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli więc dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej wydawany przez wojewódzki urząd ziemski dokument stwierdzający, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, określa mianem "zaświadczenia" i jego wydania nie uzależnia od przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, nie można uznać, że jest to w istocie decyzja administracyjna. Przepisy o przeprowadzeniu reformy rolnej posługują się zarówno pojęciem "zaświadczenie", jak i pojęciem "decyzja" i nie czynią tego przypadkowo. Według art. 2 ust. 1 zd. ostatnie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości przeznaczone na cele reformy rolnej z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa. Stwierdzenie tej okoliczności zaświadczeniem wydanym przez wojewódzki urząd ziemski celem ujawnienia nowego stanu prawnego w księdze wieczystej jest treścią art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Prawodawca jednak najwidoczniej zdawał sobie sprawę, że w praktyce mogą powstać wątpliwości co do tego, czy dana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej. Dlatego § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przewiduje, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należy do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, które - jak wprost wynika to z § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia - orzekają o tym w formie decyzji (od której stronom przysługuje prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych). Akt wydany na podstawie § 5 rozporządzenia, o którym mowa, jest zatem decyzją administracyjną, decyzją taką nie jest zaś zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające - na potrzeby wieczysto-księgowe - że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej.Z tego, co powiedziano, wynika więc, że ze względu na zasadę, iż sąd powszechny nie jest władny do rozstrzygania kwestii, których rozstrzygnięcie należy do organu administracji państwowej orzekającego w formie decyzji i związany jest taką decyzją oraz ze względu na okoliczność, że zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, iż nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej nie jest decyzją administracyjną, nie ma przeszkody do samodzielnej oceny przez sąd - w szczególności w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - czy nieruchomość, co do której zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdza, że jest przeznaczona na cele reformy rolnej, rzeczywiście jest przeznaczona na te cele. Nie świadczy to jednak o tym, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego sąd jest uprawniony do dokonania takiej oceny.Według dawnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, zapoczątkowanego orzeczeniem z dnia 21 marca 1947 r. C II 38/47 (PiP 1948, z. 3, s. 169), i najpełniej wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 października 1951 r. C 427/51 (OSN 1953, z. I, poz. 1), akcja przeprowadzania reformy rolnej w swym założeniu mogła dać pozytywne wyniki tylko wówczas, gdy jej realizacja pozostawała wyłącznie w ręku organów administracji państwowej i nie doznawała żadnych zakłóceń przez ingerencję organów pozostających poza sferą właściwych organów administracji, zwłaszcza sądów; "władze powołane do wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie mogłyby należycie sprostać swemu zadaniu, jeżeli sądy swoimi orzeczeniami mogłyby obalać ich zarządzenia i burzyć w ten sposób podstawy, na których był zbudowany cały plan ich działania".Obecnie, w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 konstytucji RP) taka interpretacja przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie licząca się z ich treścią a podyktowana przesłankami politycznymi, jest nie do utrzymania. Niemniej nie można pomijać i nie uwzględniać wyraźnej treści tych przepisów. Paragraf 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazuje zaś - jak już wyżej wskazano - orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organowi administracji państwowej, który rozstrzyga te sprawy w drodze decyzji. Do rozpoznania takiej sprawy nie jest więc powołany sąd powszechny. Organ ten nie jest zatem także powołany do samodzielnego rozstrzygnięcia kwestii, czy nieruchomość podpada pod działanie wymienionego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jeżeli rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi przesłankę rozstrzygnięcia przez sąd sprawy.Kompetencje wojewódzkich urzędów ziemskich przewidziane m.in. w § 5 powołanego wyżej rozporządzenia przeszły, na podstawie art. 3 lit. a dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. Nr 43, poz. 248), na wojewodów. W wyniku kolejnych zmian w strukturze i właściwości organów administracji państwowej kompetencje te należą obecnie do wojewodów jako terenowych organów rządowej administracji ogólnej (art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.).Rozstrzygnięcie sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w której powództwo opiera się na twierdzeniu, że wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości dokonany został wskutek błędnego stwierdzenia zaświadczeniem wojewódzkiego urzędu ziemskiego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej według art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zależy więc od uprzedniej decyzji wojewody stwierdzającej, czy nieruchomość podpada pod działanie powołanego przepisu. Rozpoznając taką sprawę sąd powinien zatem postąpić stosownie do art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. lub § 2 tego artykułu.Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.