III ARN 31/90

SentencjaSąd Najwyższy przy udziale Prokuratora po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Dyrektora Wydziału Przemysłu i Zatrudnienia Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia 7 lutego 1990 r. Nr PZ-II-76520/Ż/90 w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia szkolenia kursowego kierowców pojazdów silnikowych na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 4 maja 1990 r. SA/Lu 245/90 - uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodek zamiejscowy w Lublinie do ponownego rozpoznania.Uzasadnienie faktyczneNaczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z 4 maja 1990 r. SA/Lu 245/90 oddalił skargę Z. Ł. na decyzję Dyrektora Wydziału Przemysłu i Zatrudnienia Urzędu Wojewódzkiego w R. z 7 lutego 1990 r. PZ-II-76520/Ż/90, utrzymującą w mocy decyzję organu administracyjnego I instancji o odmowie wpisu do rejestru działalności gospodarczej, prowadzonej przez osobę fizyczną, a polegającej na kursowym szkoleniu kierowców pojazdów mechanicznych i ciągnikowych.Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że kursowe szkolenie kierowców pojazdów silnikowych nie może być prowadzone przez osoby fizyczne, albowiem § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z 13 maja 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów silnikowych (Dz. U. Nr 59, poz. 269 z późn. zm.), nie wymienia osób fizycznych w kategorii podmiotów prawa uprawnionych do prowadzenia tego rodzaju działalności usługowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane rozporządzenie ministrów komunikacji i spraw wewnętrznych jest aktem prawnym szczególnym w stosunku do ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324) i nie zostało przez nią uchylone. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że zaskarżona decyzja administracyjna wydana została na podstawie miarodajnych przepisów prawa i w związku z tym nie może być uchylona przez Sąd Administracyjny.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył w dniu 9 sierpnia 1990 r. rewizją nadzwyczajną Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającymi go decyzjami organów administracji szczególnej I i II instancji. Rewizja nadzwyczajna zarzuca kwestionowanym decyzjom organów administracji oraz wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie przepisów ustawy z 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 6, poz. 35), oraz uznanie za kryterium rozstrzygnięcia przepisów w istocie nie obowiązujących wobec ich sprzeczności z zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej, wynikającą z art. 6 Konstytucji RP i przepisów art. 1 i 2 ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324). Rewizja nadzwyczajna prezentuje stanowisko, że Sąd w razie stwierdzenia, że akt prawny niższej rangi niż ustawa, sprzeczny z normami Konstytucji RP lub wykraczający poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego, nie powinien być stosowany. Akty prawne sprzeczne z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej i równości wszystkich podmiotów prawa w tym zakresie, utraciły z dniem 1 stycznia 1990 r. swe znaczenie prawne i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć podejmowanych zarówno przez organy administracji, jak i przez Sądy.W dniu 26 listopada 1990 r. Rzecznik Praw Obywatelskich nadesłał do Sądu Najwyższego następujące dokumenty, mające bezpośredni związek z niniejszą sprawą:1) kopię rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Spraw Wewnętrznych z 3 października 1990 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie kierowców pojazdów silnikowych. Rozporządzenie to nadaje nowe brzmienie § 12 rozporządzenia z 13 października 1983 r. w tym znaczeniu, że szkolenie odbywa się w ośrodku kursowego szkolenia kierowców bez względu na status prawny tego ośrodka, tzn. bez względu na to, czy ośrodki te stanowią własność państwa, organów samorządu, spółek lub osób fizycznych. Z informacji udzielonej przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 4 października 1990 r. nadesłane rozporządzenie podpisane przez obydwu zainteresowanych ministrów w dniu 3 października 1990 r. zostało skierowane do opublikowania w Dzienniku Ustaw RP;2) stanowisko prawne Prokuratora Generalnego RP wyrażone w jego piśmie do Trybunału Konstytucyjnego w związku z postępowaniem wszczętym przed tym Trybunałem dla zbadania "konstytucyjności" § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 13 października 1983 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 269 z późn. zm.). Prokurator Generalny reprezentuje pogląd, że kwestionowany § 14 tego rozporządzenia pozostaje w kolizji z art. 6 Konstytucji RP oraz z przepisami powołanych wyżej ustaw.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu w świetle tych przepisów prawa, które stanowiły podstawę prawną decyzji organów administracji I i II instancji oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1990 r. Oceniając z tego punktu widzenia zarzuty rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich, należy uznać je za uzasadnione.Ustawa z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji (Dz. U. Nr 75, poz. 444), dokonuje m.in. zmiany tytułu ustawy zasadniczej, w art. 6 proklamuje swobodę działalności gospodarczej, zastrzegając, że ograniczenie tej swobody może nastąpić jedynie w ustawie. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale określającym podstawy ustroju politycznego i gospodarczego RP, stanowi zatem normę o szczególnym znaczeniu zarówno w treści samej Konstytucji, jak i w stosunku do ustawodawstwa zwykłego. Omawiana tu zasada ustroju stanowi swego rodzaju zakończenie pewnego etapu zmian dokonywanych także w ustawodawstwie zwykłym, których celem miało być zagwarantowanie swobody prowadzenia działalności gospodarczej dla wszystkich na równych prawach. Wyrazem tych starań jest treść art. 1 ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 z późn. zm.), który uznaje, że podejmowanie i prowadzenie działalności jest wolne i dozwolone na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Tylko przepisy rangi ustawy mogą ograniczyć tę swobodę. Przykładem dopuszczalnych ograniczeń może być zakaz nieuczciwej konkurencji w stosunku do działalności gospodarczej tych podmiotów, m.in. przez uczestnictwo w spółkach w charakterze wspólnika lub członka władz (ustawa z 6 kwietnia 1990 r. - Dz. U. Nr 26, poz. 149).W reżymie prawnym ukształtowanym przez normy konstytucyjne i przepisy ustawodawstwa zwykłego, § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z 13 października 1983 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 269 z późn. zm.) należało uznać za nieobowiązujący. Nie mógł on być podstawą prawną rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracyjne nie tylko w roku 1990, ale także i w grudniu 1989 r., skoro pozostawał w oczywistej sprzeczności z zasadą swobody prowadzenia działalności usługowej równej dla wszystkich bez względu na charakter własności i zaliczenia do tzw. sektorów gospodarczych, tym bardziej że prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1983 r. Nr 6, poz. 35) nie ustanawia żadnych warunków co do cech lub właściwości, jakimi powinni wykazać się podmioty zajmujące się kursowym szkoleniem kierowców pojazdów silnikowych. Nie ma zatem żadnej sprzeczności między prawem o ruchu drogowym a przepisami ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej.Wbrew poglądowi prawnemu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 14 omawianego tu rozporządzenia z 13 października 1983 r. nie mógł być traktowany jako przepis szczególny w stosunku do ustawy z 23 grudnia 1988 r. o prowadzeniu działalności gospodarczej. Reguła interpretacyjna, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym, powinna być w zasadzie stosowana w wypadku kolizji aktów prawnych tego samego stopnia z punktu widzenia konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa. Akt wykonawczy do ustawy nawet jeżeli wydany został w granicach jej upoważnienia nie może być oczywiście sprzeczny z przepisami innej ustawy, zwłaszcza jeżeli przepisy tej ustawy proklamują pewne zasady naczelne ustroju politycznego państwa lub kształtującego się w nim ładu gospodarczego.Błędny jest zatem pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego o obowiązującym charakterze § 14 rozporządzenia z 13 października 1983 r. Zgodnie z art. 4 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.) sędziowie tego Sądu są w zakresie orzekania niezawiśli i podlegają tylko ustawom. Zasada ta stanowiąca prawny fundament niezawisłości sędziowskiej w sądach państwowych wszystkich kategorii nakazywała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrującemu niniejszą sprawę stwierdzenie nieobowiązującego charakteru § 14 rozporządzenia z 13 października 1983 r. i odrzucenie go jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w sentencji jego wyroku z 4 maja 1990 r.Kierując się tymi przesłankami, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 310 i 211 kpa, w związku z art. 5 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - zaskarżony wyrok uchylił. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie także i drugiego wniosku rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich i uchylenia także poprzedzających zaskarżony wyrok NSA decyzji organów administracji państwowej. Zgodnie z ukształtowanym ostatnio orzecznictwem Sądu Najwyższego, nadzór judykacyjny tego Sądu nie obejmuje orzecznictwa sprawowanego przez organy administracji państwowej, które poddane zostało wyłącznie kontroli prawnej Sądów Administracyjnych.