III UZP 5/67

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes Z. Opuszyński. Sędziowie: W. Glabisz (sprawozdawca), Z. Kapitaniak, J. Krzyżanowski, A. Szczurzewski, S. Rejman, W. Winawer (uzasadnienie).SentencjaSąd Najwyższy w sprawie skargi Jerzego H. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w K. o rentę, po rozpoznaniu z udziałem przedstawiciela Generalnej Prokuratury S. Dzwonkowskiego na posiedzeniu jawnym przekazanego przez skład trzech sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 5 lipca 1967 r. następującego zagadnienia prawnego:"Czy przepis art. 2 § 1 pkt 2 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych wyłącza właściwość sądów ubezpieczeń społecznych w rozstrzyganiu sporów wynikłych na tle wykonywania przez organy rentowe decyzji, mocą których przyznano renty dla osób szczególnie zasłużonych dla Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (art. 31 dekretu o p.z.e.)?"uchwalił udzielić następującej odpowiedzi:Przepis art. 2 § 1 pkt 2 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych nie wyłącza właściwości sądów ubezpieczeń społecznych w rozstrzyganiu sporów wynikłych w związku z wykonywaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub jego oddziały decyzji, mocą których przyznano renty dla osób szczególnie zasłużonych dla Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (art. 83 dekretu o p.z.e.).Uzasadnienie faktyczneOkreślona w pytaniu prawnym wątpliwość nasunęła się Sądowi Najwyższemu na tle następującego stanu sprawy:Decyzją z 5.VII.1965 r., wydaną na podstawie art. 83 dekretu o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz § 1 uchwały nr 503 Prezydium Rządu z 2.VIII.1954 r., Prezes Rady Ministrów przyznał skarżącemu rentę specjalną z tytułu zasług własnych. Renta ta została przyznana od 1.X.1961 r. pod warunkiem rozwiązania z tym dniem stosunku służbowego z zakładami pracy, w których skarżący był ostatnio zatrudniony na podstawie nominacji lub umowy o pracę. W decyzji tej zostały również podane rodzaje prac, które skarżący może wykonywać i które nie powodują zawieszenia prawa do renty specjalnej.O treści powyższej decyzji (a więc o przyznaniu renty i warunkach jej pobierania Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. zawiadomił skarżącego pismem z 20.VII.1961 r., żądając jednocześnie nadesłania odpowiednich oświadczeń na załączonych do tego pisma formularzach. Jeden z formularzy, nazwany ankietą, zawierał pytania, czy skarżący pracuje i czy ma inne źródła dochodu. Na stronie drugiej tej ankiety umieszczone jest pouczenie tej samej treści co w piśmie z 20.VII.1961 r., tj. że renta specjalna nie przysługuje w okresie zatrudnienia z wyjątkiem zatrudnień w tej ankiecie określonych.W związku z powyższym żądaniem skarżący nadesłał w dniu 15.IX.1961 r.: 1) ankietę z tej samej daty, w której podał, że pracuje zarobkowo; 2) zaświadczenie Rektora Akademii Medycznej w K. z 15.IX.1961 r. stwierdzające, że Rektorat wyraża zgodę na zwolnienie skarżącego z dniem 30.IX.1961 r. z pełnienia obowiązków kierownika Katedry; 3) pismo Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki z 28.VI.1961 r. zawiadamiające Rektora Wyższej Szkoły Wychowania Fizycznego w K., że skarżącemu został przedłużony czas trwania stosunku służbowego na okres 3-letni od 1.X.1961 r.Decyzją z 15.IX.1961 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w K. zawiadomił skarżącego, że wykonując decyzję Prezesa Rady Ministrów w sprawie przyznania mu renty specjalnej, podejmuje wypłatę tej renty z dniem 1.X.1961 r. Na stronie drugiej tej decyzji zostało zamieszczone pouczenie, że renta specjalna została przyznana pod warunkiem rozwiązania z tym dniem stosunku służbowego z zakładami pracy, w których skarżący był ostatnio zatrudniony na podstawie nominacji lub umowy o pracę. W pouczeniu tym jednocześnie określono, jakie prace nie powodujące zawieszenia prawa do renty skarżący może wykonywać.W aktach nie ma dowodu na to, żeby skarżący rozwiązał z dniem 1.X.1961 r. - stosownie do pouczenia - wszystkie stosunki zatrudnienia albo żeby odmówił przyjęcia nadesłanych kwot renty z powodu niedopełnienia warunku, pod jakim renta została przyznana.Po przeprowadzeniu kontroli uprawnień do renty, Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w K. decyzją z 31.I.1966 r. zawiadomił skarżącego, że z dniem 30.XI.1965 r. wstrzymał wypłatę renty specjalnej i zażądał na podstawie art. 19 dekretu o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym zwrotu kwot wypłaconych tytułem renty za okres od 1.X.1961 r. do 30.XI.1965 r. podając, że skarżący nie miał prawa do tej renty, albowiem wykonywał zatrudnienie z zarobkiem przekraczającym 500 zł miesięcznie.Z tych samych motywów decyzję powyższą zatwierdziła Rada Nadzorcza Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzeczeniem z 22.II1966 r., orzeczenie zaś to zatwierdził Okręgowy Sąd Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie wyrokiem z dnia 30.IV.1966 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że skarżący był pouczony, pod jakimi warunkami przysługuje mu renta, a okoliczność podniesiona w skardze, że skarżący pobierał rentę w dobrej wierze, nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, a to wobec treści przepisu art. 19 ust. 2 dekretu o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym.Od tego wyroku skarżący wniósł skargę rewizyjną do Trybunału Ubezpieczeń Społecznych.Trybunałowi nasunęły się wątpliwości, czy tego rodzaju spory podlegają, zgodnie z art. 2 § 1 pkt 2 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych, rozpoznaniu przez sądy ubezpieczeń społecznych.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:1. Art. 1 ustawy z dnia 28 lipca 1939 r. - Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych przewiduje, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w sprawach o świadczenia pieniężne z zakresu zaopatrzenia emerytalnego pracowników.Art. 2 § 1 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych przewiduje taksatywnie wyliczone wypadki, gdy wyłączona jest kontrola sądowa decyzji organów rentowych. Wyłączenia te dotyczą zagadnień nader specyficznych, stanowiących niejako margines spraw rentowych. Należy więc uznać, że poddanie kontroli sądowej decyzji organów rentowych w zakresie pieniężnego zaopatrzenia emerytalnego jest zasadą generalną, wyłączenia zaś od tej zasady mają charakter wyjątkowy. W związku z tym do przepisów określających te wyłączenia może być stosowana jedynie wykładnia ścisła, natomiast niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.2. Art. 3 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych stanowi, że skargi do sądów ubezpieczeń społecznych można wnosić na decyzje organów rentowych lub innych organów, z których wynikają skutki prawne dla zainteresowanych.Art. 3 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych precyzuje więc wynikające z art. 1 tego prawa pojęcie "sporu (...) z zakresu ubezpieczeń społecznych", jako dotyczącego wyłącznie konkretnych decyzji organu rentowego lub innego właściwego organu (pominięte tu zostają skargi na tzw. "milczenie" z art. 196 § 3 dekretu o p.z.e., gdyż "milczenie" właściwego organu w istocie równoznaczne jest dla strony z wydaniem decyzji negatywnej).Dlatego też uznać należy, że swobodne uznanie organu rentowego - jako kryterium przewidzianego w art. 2 § 1 pkt 2 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych wyłączenia sporu spod właściwości sądów ubezpieczeń społecznych - odnosi się do charakteru konkretnej decyzji organu rentowego, a nie do charakteru renty, na tle której decyzja została wydana.Z przepisów bowiem dekretu o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym bynajmniej nie wynika, by istniały jakieś renty, co do których wszelkie decyzje należą do sfery swobodnego uznania organu rentowego, tak samo zresztą jak nie wynika z nich, by niektóre decyzje dotyczące "zwykłych" rent nie mogły być pozostawione swobodnej ocenie organu rentowego (np. decyzje przewidziane w zdaniu końcowym art. 19 ust. 2 dekretu o p.z.e.).Jeśli w potocznej umowie renty przewidziane w art. 83 dekr. o p.z.e. nazywa się "uznaniowymi", to "uznaniowy" charakter tych rent odnosi się wyłącznie do decyzji o przyznaniu tych rent, a nie do wszelkich dalszych decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub jego oddziałów, związanych z podjęciem, zawieszeniem lub wstrzymaniem ich wypłaty.Nie ma wątpliwości, że decyzje o przyznaniu renty dla osób szczególnie zasłużonych dla Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej należą do sfery swobodnego uznania organu uprawnionego do ich przyznawania, którym zgodnie z uchwałą Prezydium Rządu nr 503/34 z dnia 2.VIII.1954 r. - do czasu wydania rozporządzenia Rady Ministrów przewidzianego w art. 83 ust. 2 dekretu o p.z.e. - jest Prezes Rady Ministrów. To, że decyzje o przyznaniu renty dla osób szczególnie zasłużonych dla PRL należą do sfery swobodnego uznania Prezesa Rady Ministrów, wynika z brzmienia art. 83 ust. 1 dekretu o p.z.e.; artykuł ten, nie określając warunków, jakim powinny odpowiadać osoby, którym renty te mogą być przyznane, pozostawia swobodę w powzięciu decyzji o przyznaniu lub nieprzyznaniu renty. Innymi słowy, art. 83 ust. 1 dekretu o p.z.e. nie tworzy dla nikogo prawa podmiotowego do renty przewidzianej w tym przepisie. Niewątpliwie, powołana w związku z tym uchwała Prezydium Rządu nr 503/54 nie przyznaje osobom zainteresowanym prawa składania wniosków o przyznanie tej renty. Wyrazem "uznaniowego" charakteru decyzji o przyznaniu renty określonej w art. 83 ust. 1 dekretu o p.z.e. jest też nadanie uprawnień do jej przyznania Prezesowi Rady Ministrów, a uprawnień do składania wniosków o jej przyznanie - wyłącznie ministrom oraz organizacjom politycznym i społecznym o największym znaczeniu. Dlatego też osobie zainteresowanej, jeżeli nawet wystąpi z wnioskiem o przyznanie renty, o której mowa w art. 83 dekretu o p.z.e., nie przysługuje prawo skargi do sądu ubezpieczeń społecznych w razie otrzymania decyzji odmownej albo też w wypadku "milczenia" właściwego organu.Inaczej jednak przedstawia się sytuacja prawna, gdy decyzja o przyznaniu renty dla osób szczególnie zasłużonych dla PRL została już przez Prezesa Rady Ministrów wydana. Z tą chwilą powstaje obowiązek organów rentowych wykonania decyzji o przyznaniu renty. Dalsze więc decyzje organów rentowych stanowią wykonanie podstawowej decyzji o przyznaniu renty. Decyzje te dotyczą podjęcia wypłaty renty, wstrzymania jej wypłaty, zawieszenia prawa do renty itp. Należy uznać, że zgodnie z § 3 powołanej uchwały Prezydium Rządu nr 503/54 organem właściwym do wydawania tego rodzaju decyzji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych i jego oddziały. Z samego faktu, że chodzi tu o decyzje wykonawcze w stosunku do podstawowej decyzji Prezesa Rady Ministrów o przyznaniu renty, wynika, że decyzje te muszą pozostawać w granicach warunków wypłaty renty określonych we wskazanej wyżej podstawowej decyzji rentowej, a w kwestiach nie uregulowanych w tej decyzji muszą znajdować podstawę prawną w obowiązujących przepisach rentowych.Zastosowanie tych przepisów, ewentualnie w drodze analogii, może się okazać konieczne zwłaszcza z tego względu, że nie zostało wydane przewidziane w art. 83 ust. 2 dekretu o p.z.e. rozporządzenie Rady Ministrów, określające m. in. warunki i tryb przyznania rent dla osób szczególnie zasłużonych dla PRL. Charakterystyczne jest zresztą, że decyzje Prezesa Rady Ministrów o przyznaniu rent dla osób szczególnie zasłużonych dla PRL z reguły określają warunki, od których uzależnione jest podjęcie wypłaty renty, przyczyny powodujące zawieszenie prawa do renty itp. Skoro więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub jego oddziały są przy podejmowaniu decyzji, stanowiących wykonanie decyzji Prezesa Rady Ministrów o przyznaniu renty dla osób szczególnie zasłużonych dla PRL, związane warunkami i dyrektywami zawartymi w tej decyzji, a w sprawach nie uregulowanych w tej decyzji - ogólnie obowiązującymi przepisami rentowymi, to decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub jego oddziałów nie należą do sfery ich swobodnego uznania w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 2 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych i w związku z tym mogą być przedmiotem skargi do sądów ubezpieczeń społecznych.Kontroli sądowej podlega w tym wypadku legalność wydanej decyzji, tj. jej zgodność z warunkami i dyrektywami zawartymi w decyzji Prezesa Rady Ministrów, a w kwestiach w tej decyzji nie regulowanych - jej zgodność z obowiązującymi przepisami rentowymi.Za tego rodzaju wykładnią przemawia także to, że z chwilą wydania przez Prezesa Rady Ministrów decyzji o przyznaniu renty dla osób szczególnie zasłużonych dla PRL powstaje po stronie osoby zainteresowanej prawo podmiotowe do tej renty w zakresie i na warunkach określonych w decyzji Prezesa Rady Ministrów i w związku z tym jakiekolwiek ograniczenie tego prawa nie może należeć do swobodnego uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub jego oddziałów.Powyższe wywody nie dotyczą oczywiście tych nielicznych decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub jego oddziałów, które z mocy ustawy należą do jego swobodnego uznania (np. decyzja przewidziana w zdaniu końcowym art. 19 ust. 2 dekretu o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin).3. Zastosowana w niniejszej uchwale wykładnia art. 2 § 1 pkt 2 prawa o sądach ubezpieczeń społecznych w związku z art. 83 dekretu o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin uwzględnia istniejący stan prawny, w którym nie nastąpiło określenie przez Prezesa Rady Ministrów w drodze rozporządzenia warunków, wysokości i trybu przyznawania rent dla osób szczególnie zasłużonych dla PRL (art. 83 ust. 2 dekretu o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin). Z chwilą zaś wydania tego rozporządzenia stan prawny ulegnie tej mianowicie zmianie, że organy rentowe przy wydawaniu decyzji dotyczących wypłaty renty dla osób szczególnie zasłużonych dla PRL będą związane przepisami tego rozporządzenia.