SA 910/80

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Sławomira P. na decyzję Wojewody T. z dnia 11 listopada 1980 r. w przedmiocie ustalenia kandydata na nabywcę gruntów z Państwowego Funduszu Ziemi i na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 1 października 1980 r., orzekając jednocześnie, zgodnie z art. 208 Kpa, od Wojewody T. zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Decyzją z dnia 1 października 1980 r. Naczelnik Gminy L. na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. nr 17 poz. 71 ze zm./, par. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 19 poz. 114/ oraz art. 104 Kpa.: 1/ ustalił Teresę Z., zamieszkałą w O., kandydatem na nabywcę działki nr 583/3 o powierzchni 0,68 ha położonej w G., 2/ odmówił Sławomirowi P. ustanowienia go kandydatem na nabywcę tejże działki. W uzasadnieniu powyższej decyzji Naczelnik Gminy L. stwierdził, że zarówno Teresa Z., jak i Sławomir P. złożyli wnioski o nabycie wyżej wymienionej działki gruntu. Komisja Rolna, będąca opiniodawczym czynnikiem społecznym, na posiedzeniu w dniu 29 września 1980 r. zaopiniowała pozytywnie wniosek Teresy Z., ponieważ gospodaruje ona prawidłowo, przedmiotowa działka leży w pobliżu jej gospodarstwa, co daje gwarancję należytego jej gospodarowania. Wniosek Sławomira P. Komisja Rolna zaopiniowała negatywnie, ponieważ nie wywiązuje się on z zapłaty podatku gruntowego i ma w nim "duże zaległości". Decyzją z dnia 11 listopada 1980 r., nr WBG-GZ-4613/234/80, Dyrektor Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów rolnych w T., działając z upoważnienia Wojewody T., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji podkreślono, że z przeprowadzonego postępowania i przedstawionych organowi administracji dokumentów wynika, że Sławomir P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,5 ha i po nabyciu gruntów z PFZ o powierzchni 0,60 ha nie osiągnąłby gospodarstwa o podstawowej normie obszarowej, tj. 8 ha użytków rolnych, a nadto, że nie wywiązuje się należycie ze swych zobowiązań wobec państwa, w związku z czym od 1977 r. z tytułu dzierżawionych gruntów i budynków PFZ powstało zadłużenie w wysokości 21.000 zł. Natomiast Teresa Z. jest właścicielem gospodarstwa o powierzchni 8,85 ha i po nabyciu wyżej wymienionej działki utworzy wraz z gruntami stanowiącymi obecnie jej własność gospodarstwo zdolne do produkcji towarowej /art. 163 par. 1 Kc w zw. z cytowanym par. 12 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r./. Grunty stanowiące przedmiot sprzedaży nie były w umownym użytkowaniu żadnego z ubiegających się o ich kupno rolników i dlatego brak jest podstaw prawnych do zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji. Na powyższą ostateczną decyzję wydaną z upoważnienia Wojewody T. Sławomir P. wystąpił ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego - jak można wnioskować z jej treści - o uchylenie tej decyzji. Skarżący podnosi, że jest młodym rolnikiem, prowadzi hodowlę bydła, gospodarstwo jego jest objęte kontrolą użytkowości mlecznej, od dwóch lat bezskutecznie ubiega się kupno ziemi, przedmiotowa działka zaś przylega do jego gruntów i dlatego wydane decyzje są, jego zdaniem, krzywdzące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Niedostateczne wyjaśnienie przez organy administracji obu instancji okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uniemożliwiające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności czy miało miejsce naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa/, skutkuje uchylenie zaskarżonych decyzji /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/. 2. W myśl art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. nr 17 poz. 71 ze zm./ kandydatów na nabywców ustala organ administracji rolnej na wniosek Banku Gospodarki Żywnościowej, po zasięgnięciu opinii czynnika społecznego. Na podstawie delegacji zawartej w art. 5 i 8 powołanej ustawy, zarządzeniem z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 19 poz. 114/ Minister Rolnictwa ustalił w par. 12 ust. 2 kolejność, w jakiej następuje pierwszeństwo nabycia nieruchomości, w związku z czym w sprawie o ustalenie kandydata na nabywcę gruntów z Państwowego Funduszu Ziemi kolejność ta decyduje o pierwszeństwie. Obowiązek szczególnie wnikliwego prowadzenia postępowania o ustalenie kandydata powstaje po stronie organu wówczas, gdy osoby ubiegające się o nabycie gruntów z PFZ mają tę samą kolejność pierwszeństwa lub też w ogóle nie odpowiadają żadnemu z warunków decydujących o kolejności pierwszeństwa /jak to ma miejsce w sprawie niniejszej/. W takich wypadkach przy ustaleniu kandydata na nabywcę nieruchomości należy brać pod uwagę, czy prowadzone przez nich gospodarstwa są zdolne do opłacalnej towarowej produkcji rolnej przy uwzględnieniu w szczególności: 1/ kwalifikacji nabywcy do prowadzenia gospodarstwa rolnego, 2/ warunków rodzinnych nabywcy, 3/ obszaru i położenia nabywanej nieruchomości, 4/ zamierzonego rodzaju produkcji. Mają tu bowiem odpowiednie zastosowanie przepisy par. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych /t.j. Dz.U. 1972 nr 31 poz. 215 ze zm./, wydane m.in. na podstawie cywilnego, a odnoszące się do warunków przenoszenia własności nieruchomości rolnej lub jej części i kwalifikacji nabywców. 3. Przez "uzasadnienie faktyczne" decyzji, o jakim mowa w art. 107 par. 3 Kpa, należy rozumieć nie tylko przytoczenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, które legły u podstaw decyzji, ale także ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może uzasadniać zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, a w szczególności art. 7 i 77 par. 1 oraz art. 80 i 107 par. 1 Kpa/. 4. Jak wynika z zebranych w sprawie materiału, wiele okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie zostało przez organy administracji obu instancji należycie wyjaśnionych, niektóre zostały pominięte w uzasadnieniach decyzji, chociaż - jak wynika z odpowiedzi na skargę i dokumentów złożonych przez pełnomocnika Wojewody Toruńskiego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - znane były organom administracji. Tak więc np. w decyzji ostatecznej podkreśla się, że Sławomir P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,5 ha i po nabyciu gruntów z PFZ o powierzchni 0,68 ha nie osiągnąłby gospodarstwa o podstawowej normie obszarowej, tj. 8 ha, podczas gdy z odpowiedzi na skargę i z dokumentu złożonego na rozprawie przez pełnomocnika Wojewody wynika, że Sławomir P. - wraz z gruntami dzierżawionymi - użytkuje łącznie 8,95 ha, a więc o 10 arów więcej niż Teresa Z. Skarżący kwestionuje zresztą i ten dokument, twierdząc, że jest właścicielem gospodarstwa o powierzchni 4,5 ha, a nadto dzierżawi 3 ha ziemi, wobec czego działka o powierzchni 0,68 ha jest mu niezbędna do osiągnięcia podstawowej normy obszarowej. Zaświadczenie złożone na rozprawie, a wydane przez Kierownika gminnej Służby Rolnej, potwierdza fakt dzierżawy przez skarżącego tylko 3 ha. Nadto zaświadczenie stwierdza, że skarżący "prowadzi gospodarstwo z dobrymi wynikami w produkcji towarowej, posiada oborę pod kontrolą użytkowości mlecznej, posiada 11 sztuk bydła, w tym 6 krów mlecznych. W ostatnich latach przeprowadził remont kapitalny i modernizację budynków inwentarskich", a także "daje pełną gwarancję właściwego zagospodarowania ziemi i bazy budynkowej". Pozytywną opinię o skarżącym jako młodym rolniku wydał także Wojewódzki Komitet ZSL w Toruniu /pismo w aktach/. Tak więc przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie i ustalenie kwalifikacji kandydatów na nabywców, wielkości prowadzonych przez nich gospodarstw wraz z gruntami dzierżawionymi /skarżący utrzymuje, że Teresa Z. wraz z gruntami dzierżawionymi użytkuje ponad 20 ha/ oraz wartości sprzedanych produktów rolnych. Wyjaśnienia wymaga także, jaki jest profil produkcji obu gospodarstw. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że np. przy produkcji warzywniczej /w szczególności szklarniowej/, z małej stosunkowo powierzchni można uzyskać produkcję wysokiej wartości i działka o powierzchni 0,68 ha, która dla jednego z potencjalnych kandydatów na nabywców jest niezbędna, dla drugiego może mieć ogromne znaczenie z punktu widzenia prowadzenia racjonalnej, wysokoproduktywnej gospodarki. Nie zostały wyjaśnione także okoliczności dotyczące wysokości zadłużenia. Skarżący, Sławomir P., przedstawił bowiem na rozprawie przed Sądem zaświadczenie Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w Toruniu z dnia 14.IX.1977 r., z którego wynika, że omyłkowo wymierzono mu podatek za 1977 r. i skorygowano go o kwotę 1.736 zł, ponieważ działkę o powierzchni 1,38 ha użytkował nie on, lecz Stanisław B. Brak jest danych, czy kwota ta została uwzględniona przy rozważaniach organów administracji dotyczących wysokości zadłużenia skarżącego. Przy ustaleniu kandydatów na nabywców państwowych nieruchomości rolnych niezwykle istotne jest także - z punktu widzenia racjonalnej gospodarki i możliwości wykorzystania maszyn rolniczych - usytuowanie działki będącej przedmiotem sprzedaży w stosunku do gruntów zainteresowanych nabyciem rolników. Jak wynika z załączonego szkicu, działka o powierzchni 0,68 ha przylega niemal całą szerokością bezpośrednio do gruntów skarżącego. Ma do niej dostęp również Teresa Z., gdyż jej działka końcem styka się z działką przeznaczoną do sprzedaży, jednakże dojazd musi się odbywać przez mostek na rowie melioracyjnym oraz przez grunty Jana Z. /stryja/. Okoliczność ta w ogóle nie była rozważana przez organy administracji. Wobec niewyjaśnienia wielu istotnych okoliczności faktycznych, uniemożliwiających Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na zasadzie art. 207 par. 1 Kpa decyzje organów administracji obu instancji podlegały uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a w szczególności: kwalifikacji kandydatów na nabywców do prowadzenia gospodarstwa rolnego, ich warunków rodzinnych, obszaru prowadzonych gospodarstw i położenia nabywanej nieruchomości oraz rodzaju produkcji gospodarstw. Jeśli bowiem żaden z kandydatów na nabywców nie może korzystać z kolejności pierwszeństwa ustalonej w par. 12 cytowanego zarządzenia Ministra Rolnictwa, wymienione okoliczności mają istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia kandydata na nabywcę, również w przypadku, gdy okaże się, że osoby ubiegające się o nabycie gruntu są dobrymi rolnikami. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.