SA 482/81

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Ulicy i Mostów w K. na decyzję Wojewody Gdańskiego z dnia 9 grudnia 1980 r. w przedmiocie naliczenia należności oraz stałej opłaty rocznej z tytułu nabycia i użytkowania gruntów rolnych w G. na cele nierolnicze. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Ulic i Mostów w K. z siedzibą w B. nabyło w 1976 r. na podstawie umowy dzierżawy grunty rolne klasy IV b o powierzchni 0,45 ha, usytuowane na części działki nr 178/1 położonej w G.Ś., pod budowę ośrodka wypoczynkowego. W dniu 14 marca 1980 r. Przedsiębiorstwo to zwróciło się do Wojewody Gdańskiego z prośbą o wyrażenie zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze, motywując to tym, że dzierżawiony teren został przystosowany do rekreacji przez doprowadzenie wody, elektryfikację i kanalizację terenu. Wizja lokalna przeprowadzona w dniu 6 października 1980 r. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Gdańsku potwierdziła realizację takich inwestycji, stwierdzając ponadto, że na dzierżawionym gruncie pobudowano drogi asfaltowe, ogródek jordanowski dla dzieci, boisko sportowe oraz 16 domków letniskowych. W związku z tym w dniu 15 października 1980 r. Wojewoda Gdański zezwolił Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Ulic i Mostów w K. na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze pod budowę ośrodka rekreacyjnego. Wojewoda Gdański - działając jako organ II instancji - uznał, że wymieniony teren został trwale wyłączony z produkcji rolnej i decyzją ostateczną z dnia 9 grudnia 1980 r., nr WBG-OTR-0461/156/80, nakazał Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Ulic i Mostów w K. z siedzibą w B. uiścić na rzecz Skarbu Państwa jednorazową należność z tytułu nabycia gruntów rolnych na cele nierolnicze w kwocie 90.000 zł oraz stałą opłatą roczną, wynoszącą 10 procent należności /tj. 9.000 zł rocznie/, płatną przez okres 20 lat od chwili nabycia gruntów przez Przedsiębiorstwo, tj. od 1976 r. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 10 i art. 28 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249; zm. Dz.U. 1974 nr 38 poz. 230/, należność z tytułu nabycia gruntów rolnych zaś oraz opłatę roczną naliczono zgodnie z par. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 19 poz. 104 ze zm./ ze względu na to, że grunty te zostały wyłączone z produkcji rolnej w 1976 r. Od powyższej decyzji Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Ulic i Mostów w K. z siedzibą w B. złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga zarzuca: a/ obrazę art. 10 cytowanej ustawy z dnia 26 października 1971 r. przez błędne przyjęcia, że użytkowanie działki rolnej na podstawie umowy dzierżawy stanowi "nabycie" nieruchomości w rozumieniu tego przepisu oraz b/ obrazę art. 28 wymienionej ustawy stanowiącego, że przepisy dotyczące właściciela stosuje się odpowiednio do posiadacza zależnego przez błędne uznanie, iż chodzi tu o "odpowiednie stosowanie" do dzierżawcy wszystkich przepisów cytowanej ustawy odnoszących się do właściciela, a więc także i przepisu art. 10 przewidującego obowiązek nabywcy uiszczenia stosownych opłat z tytułu nabycia i użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, podczas gdy - zdaniem Przedsiębiorstwa - art. 28 odsyła jedynie do przepisów zobowiązujących dzierżawcę do właściwej eksploatacji gruntów rolnych, natomiast przepisy dotyczące ciążących na nabywcy opłat nie mają zastosowania do dzierżawcy. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnosi i uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 207 par. 1 pkt 1 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Punktem wyjścia dla obowiązującego uregulowania prawnego ochrony gruntów rolnych i leśnych jest konstytucyjne założenie dbałości o właściwe użytkowanie ziemi jako "dobra ogólnonarodowego" /art. 15 pkt 2 Konstytucji PRL/; ma to podkreślić "ponadwłasnościowy" charakter ochrony gruntów rolnych i uwypuklić szczególny walor ziemi jako środka produkcji niezbędnego dla wyżywienia kraju. Grunty rolne bowiem spełniają społeczną funkcję podstawowego i niezastąpionego w rolnictwie środka produkcji i odgrywają doniosłą rolę w systemie całej gospodarki narodowej. zasoby gruntów użytkowanych rolniczo stanowią bazę wyżywieniową całego społeczeństwa, dlatego też zachowanie tych zasobów w stanie nieuszczuplonym i niepogorszonym, ich pełne i racjonalne wykorzystanie produkcyjne leży w interesie ogólnospołecznym. Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./ przewiduje różnorakie kierunki ochrony gruntów rolnych i leśnych. W obecnych warunkach największe znaczenie praktyczne ma przede wszystkim przewidziany w tej ustawie kierunek ochrony polegający na ograniczeniu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ na skutek nie zawsze racjonalnej gospodarki takimi gruntami w przeszłości obszar ich ulegał stałemu zmniejszaniu. Wśród środków prawnych mających służyć zapobieganiu przekazywania w nadmiarze gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, obowiązujące ustawodawstwo przewiduje w szczególności środki administracyjnoprawne /w postaci przede wszystkim zakazów administracyjnych/ oraz środki ekonomiczne /w postaci wprowadzenia opłat prohibicyjnych/, a ponadto wyznaczenie regionów chronionych /intensywnej gospodarki rolnej lub leśnej/. Jeśli chodzi o środki ekonomiczne, to polegają one na wprowadzeniu obowiązku uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa przez nabywcę gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze /lub leśnych - przeznaczonych na cele nieleśne/ jednorazowej opłaty z tytułu nabycia tych gruntów oraz uiszczania przez okres 20 lat stałej opłaty rocznej w wysokości 10 procent opłaty jednorazowej z tytułu ich użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne. Opłaty te, silnie zróżnicowane w zależności od jakości nabywanego gruntu, zmierzają do uwzględniania w rachunku ekonomicznym inwestycji także wartości ziemi, a ściślej - konsekwencji ekonomicznych jej wyłączenia z produkcji rolnej i wpływają na specjalny fundusz ochrony i rekultywacji gruntów. Artykuł 28 cytowanej ustawy z dnia 26 października 1971 r. stanowi, że "przepisy ustawy dotyczące właściciela gruntów stosuje się odpowiednio do posiadacza samoistnego i zależnego". Posiadaczem zależnym - stosownie do art. 336 Kc - jest m.in. również dzierżawca. Przepis art. 28 tej ustawy nie przewiduje jakichkolwiek wyłączeń, a odmienny w tej kwestii pogląd, prezentowany w skardze, nie znajduje oparcia w brzmieniu tego przepisu, Jest to zrozumiałe skoro się zważy, że ustawa ta stanowi regulację podyktowaną wyłącznie interesem społecznym, mianowicie ochronę gruntów rolnych i leśnych, a nie interesem właścicieli czy posiadaczy /samoistnych lub zależnych/ takich gruntów. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przewidziane w ustawie z dnia 26 października 1971 r. /oraz w wydanych na podstawie tej ustawy aktach wykonawczych/ obowiązki dotyczące właścicieli gruntów, w tym także i obowiązek uiszczania stosownych opłat, dotyczą - odpowiednio - każdego, kto grunt rolny lub leśny przejął w swe władanie w drodze cywilnoprawnej /a więc nie tylko w drodze umowy sprzedaży/ oraz w inny sposób określony w art. 10 tej ustawy, z przeznaczeniem tego gruntu na cele nierolnicze lub nieleśne. Opłaty te bowiem - jak wspomniano wyżej - związane są z wyłączeniem nabytego gruntu z produkcji rolnej lub leśnej. Za tego rodzaju stanowiskiem przemawia m.in. wykładnia celowościowa i gramatyczna obowiązujących przepisów. A zatem pogląd prawny w kwestii art. 10 i art. 28 cytowanej ustawy, przyjęty w zaskarżonej decyzji, nie budzi zastrzeżeń; nie budzi zastrzeżeń także sposób naliczenia należności oraz stałej opłaty rocznej, nie kwestionowany zresztą przez stronę skarżącą. W tej sytuacji - stosownie do art. 207 par. 5 Kpa - skargę należało oddalić.