SA 908/81

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Elżbiety i Włodzimierza małż. B. na decyzję Wojewody Radomskiego z dnia 14 stycznia 1981 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki ogrodzenia przegradzającego drogę przechodzącą przez ich nieruchomość i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz zgodnie z art. 208 Kpa zasądził od Wojewody Radomskiego zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących. Decyzją z dnia 27 sierpnia 1980 r. Naczelnik Gminy Ż. zezwolił Włodzimierzowi B. na zmianę przebiegu odcinka drogi przedzielającej grunty jego gospodarstwa sadowniczego we wsi R., gmina P. Uwzględniając zmianę przebiegu tej drogi Włodzimierz B. ogrodził swe gospodarstwo w celu zabezpieczenia nowoposadzonego sadu przed zającami i sarnami w czasie nadchodzącej zimy 1980/1981. W dniu 22 października 1980 r. Naczelnik Gminy P. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę ogrodzenia w miejscu poprzedniego przebiegu drogi. W uzasadnieniu decyzji podano, że Włodzimierz B. wykonał ogrodzenie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zwrócono także uwagę, że decyzja z dnia 27 sierpnia 1980 r. w sprawie zmiany przebiegu drogi została zaskarżona w trybie odwoławczym i nie wiadomo, czy zostanie utrzymana w mocy. Od decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia Włodzimierz B. odwołał się do Wojewody Radomskiego. Organ ten, decyzją z dnia 14 stycznia 1981 r., nr WBP-IIw-8331/439/9/7, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powołując się na naruszenie przez skarżącego przepisu par. 44 ust. 1 pkt 3 lit. "c" rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. Dodać należy, że w dniu 1 grudnia 1980 r. Wojewoda Radomski uchylił w całości decyzję Naczelnika gminy P. z dnia 27 sierpnia 1980 r. zezwalającą Włodzimierzowi B. na zmianę odcinka drogi przedzielającej jego grunty. Włodzimierz B. wraz z żoną Elżbietą zaskarżyli decyzję Wojewody Radomskiego z dnia 14 stycznia 1981 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Radomski stwierdza, że w sprawie nie występują nowe okoliczności, które dały by podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. Podkreślono jednak, że nakaz rozbiórki ogrodzenia dotyczy tylko jego odcinków zamykających drogę przebiegającą przez grunty skarżącego. Organ ten, powołując się na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ i uznając konieczność ogrodzenia nieruchomości informuje, że "zalegalizowano je, ale pod warunkiem zachowania przepustowości przejazdu o szerokości 3 m". W toku rozprawy, w której przedstawiciel Wojewody Radomskiego nie wziął udziału, skarżący wyjaśnili, że droga, o zmianę przebiegu której wnosili, jest wykorzystywana w zasadzie tylko przez dwóch mieszkańców wsi R. Inni mieszkańcy wsi z drogi tej nie korzystają, gdyż dojazd do swych nieruchomości mają zapewniony w inny sposób. Skarżący podali, że są we wsi R. nowymi ludźmi, stąd też spotykają się z niechęcią części jej mieszkańców. Sporna droga jest w zasadzie poszerzoną miedzą i - jak skarżący stwierdził - w dokumentacji geodezyjnej jest ona zaznaczona jako droga będąca w gestii Naczelnika Gminy P. Zmiana przebiegu drogi ułatwiałaby prowadzenie sadu, a zwłaszcza wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych. Zbudowanie ogrodzenia przy utrzymaniu dotychczas istniejącej drogi będzie wymagało nakładów na zmeliorowanie 1 ha gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewoda Radomski, utrzymując w mocy decyzję Naczelnika Gminy P. nakazującą rozbiórkę ogrodzenia zamykającego odcinek drogi przechodzącej przez grunty Włodzimierza i Elżbiety B., powołał się w uzasadnieniu swej decyzji na naruszenie przez skarżącego przepisu par. 44 ust. 1 pkt 3 lit. "a" rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W przepisie tym stwierdza się, że pozwolenie na budowę wymaga wykonania stałych ogrodzeń od strony dróg /ulic/ i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych. A zatem decyzja Wojewody Radomskiego znajduje swe uzasadnienie prawne tylko w tym przypadku, gdy będąca przedmiotem sporu droga jest drogą publiczną. Drogami publicznymi są drogi objęte ustawą z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 20 poz. 90 ze zm./. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji Wojewody Radomskiego z dnia 1 grudnia 1980 r., uchylającej decyzję Naczelnika Gminy P. z dnia 27 sierpnia 1980 r. zezwalającej na zmianę przebiegu odcinka drogi przydzielającej grunty małżonków B., stwierdza się, że "decyzja Naczelnika Gminy P. wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, ponieważ w tej sprawie przepisy ustawy o drogach publicznych nie mają zastosowania. Droga ta, oznaczona nr 9, wpisana jest w ewidencji gruntów w pozycji dróg powszechnego korzystania pozostających w zarządzie Urzędu Gminy w P., nie jest zatem drogą publiczną w myśl przepisów cytowanej ustawy o drogach publicznych." W dalszej części powołanego uzasadnienia podaje się, że "tryb postępowania w przypadku gdy zachodzi konieczność zmiany przebiegu drogi powszechnego korzystania wskazało Ministerstwo Rolnictwa - Departament Gospodarki Ziemią w piśmie nr GŁek-634-3/78 z dnia 16 grudnia 1978 r. skierowanym do Wojewódzkich Biur Geodezji i Terenów Rolnych. Zgodnie z tym pismem podstawą prawną podjęcia działania miałby być art. 63 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych /t.j. Dz.U. 1975 nr 26 poz. 139/". Jeżeli więc, jak stwierdza się w wyżej wymienionej decyzji Wojewody Radomskiego, droga ta nie jest drogą publiczną, na wykonanie ogrodzenia przy takiej drodze nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. jednocześnie trzeba podkreślić, że zakwalifikowanie tej drogi do "dróg powszechnego korzystania" nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów, które tego rodzaju dróg nie przewidują. Wskazany przez Departament Gospodarki Ziemią Ministerstwa Rolnictwa art. 63 ust. 2, pkt 9 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych /t.j. Dz.U. 1975 nr 26 poz. 139 ze zm./, nie zawiera regulacji prawnej dotyczącej dróg powszechnego korzystania, lecz wskazuje jedynie, że do rady narodowej m.in. należy zapewnienie wykonania zadań w zakresie budowy i utrzymania dróg gminnych. Treść tego przepisu może być odczytywana tylko w świetle przepisów powołanej wyżej ustawy o drogach publicznych. Przez drogi gminne w myśl tych przepisów należy rozumieć drogi lokalne oraz drogi zakładowe będące pod nadzorem terenowych organów stopnia podstawowego. W świetle obowiązującego prawa, poza drogami publicznymi objętymi ustawą o drogach publicznych, istnieją tzw. drogi konieczne ustanowione na zasadach służebności na podstawie przepisów prawa cywilnego /art. 145 Kc/. Sprawy związane z ustanowieniem drogi koniecznej i zmianą jej przebiegu należą do sądów powszechnych. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie będącej przedmiotem skargi nie wyjaśniono stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stanowczego rozstrzygnięcia. Naruszono więc art. 7 Kpa, który stanowi że w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności ludowej i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes stron i słuszny interes społeczny. Dokonanie takich wyjaśnień umożliwi także właściwe ustosunkowanie się do wnioskowanej przez małżonków B. zmiany przebiegu odcinka drogi przechodzącej przez ich grunty. Sprawa ta bowiem pozostaje w ścisłym związku ze sprawą objętą skargą rozpoznaną przez Sąd i ma istotne znaczenie zarówno dla interesu społecznego, jak też dla interesu skarżących. Naruszony został również art. 77 par. 1 Kpa nakazujący organowi zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jeżeli w toku ustalania stanu faktycznego potwierdzi się, że droga ta nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, nie było podstawy prawnej do postawienia skarżącym zarzutu naruszenia przepisów prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na budowę. Wskazane naruszenia przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa należało orzec jak w sentencji.