SA 1461/81

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Rejonu Dróg Publicznych w O. na decyzję Wojewody Suwalskiego z dnia 25 lutego 1981 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa do użytkowania nieruchomości i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził - zgodnie z art. 208 Kpa - od Wojewody Suwalskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Decyzją z dnia 25 lutego 1981 r. Wojewoda Suwalski utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy W. z dnia 28 grudnia 1980 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa użytkowania przez Rejon Dróg Publicznych w O. zabudowanej nieruchomości o powierzchni 0,92 ha, położonej we wsi W., stanowiącej własność Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji Rejon Dróg Publicznych w O. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./, polegającą na sprzecznym z tym przepisem dokonaniu ustaleń w przedmiocie przydatności dla skarżącego nieruchomości położonej we wsi W. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem kosztów postępowania według norm przepisowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Suwalski wyraził pogląd, że cytowana ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. nie ma zastosowania w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, ponieważ nieruchomość ta nie leży w granicach administracyjnych miast i osiedli ani też nie jest terenem państwowym położonym poza granicami miast i osiedli, ale włączonym do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazanym dla realizacji jego gospodarki. Nieruchomość będąca przedmiotem decyzji jest nieruchomością rolną, w związku z czym nie ma do niej zastosowania również art. 41 cytowanej ustawy. Właściwym aktem prawnym, regulującym wygaśnięcie prawa użytkowania nieruchomości, jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych /Dz.U. 1969 nr 1 poz. 1 ze zm./. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie tego rozporządzenia, zgodna jest z jego przepisami i nie zawiera wad lub uchybień, które mogłyby skutkować jej uchylenie. Bezspornym w sprawie jest fakt zajmowania mieszkań w znajdującym się na spornej działce budynku przez pracowników skarżącego: Krzysztofa, Waldemara i Czesława D. oraz przez rencistę - byłego pracownika Rejonu Dróg Publicznych w O. - Jana S. Osoby zamieszkujące w tym budynku opłacają czynsz na rzecz skarżącego, gdyż zgodnie z dokumentami posiadanymi przez niego budynek ten ma charakter zakładowego domu mieszkalnego. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że zasadniczym motywem wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia prawa użytkowania był zły stan techniczny budynku i brak środków na jego utrzymanie, co skarżący przyznaje w skardze, wobec czego przekazanie budynku nastąpiłoby z naruszeniem art. 262 Kc Podniesiono również, że organy administracji państwowej nie widzą przeszkód w sprzedaży nieruchomości rodzinie D., po ewentualnym przejęciu jej do zasobów Państwowego funduszu Ziemi, jednakże postawiony przez nich warunek opuszczenia budynku przez mieszkającego tam rencistę uniemożliwia taką sprzedaż, ponieważ organy administracji państwowej nie mają możliwości zapewnienia renciści innego mieszkania. Ponadto zapewnienie mieszkania renciści jest humanitarnym i prawnym obowiązkiem byłego pracodawcy, tj. Rejonu Dróg Publicznych w O. W związku z powyższym Wojewoda Suwalski wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Rejonu Dróg Publicznych w O. oświadczył, że zmienia podstawę skargi w ten sposób, że nie podtrzymuje przedstawionych w skardze /a omówionych wyżej/ zarzutów, lecz podnosi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów par. 14 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. Wyjaśnił ponadto, że jakkolwiek we wniosku, w odwołaniu i skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego podano, że Rejon Dróg Publicznych wnosi o stwierdzenie wygaśnięcia użytkowania ze względu na to, iż nieruchomość ta stała się dla niego zbędna, to jednak faktycznie Rejon Dróg Publicznych zrzeka się użytkowania tej nieruchomości i w związku z tym podstawę wniosku stanowi przepis par. 14 ust. 1 pkt 5 tegoż rozporządzenia, podstawę skargi zaś - naruszenie przez organy administracji państwowej tego przepisu, polegające na odmowie stwierdzenia wygaśnięcia prawa użytkowania, mimo że w wypadkach tam przewidzianych wydanie decyzji o wygaśnięciu użytkowania jest obligatoryjne i nie podlega ocenie organu administracji państwowej. Pełnomocnik Wojewody Suwalskiego stwierdził, że Rejon Dróg Publicznych w O. wnosił o stwierdzenie wygaśnięcia użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa o powierzchni 0,92 ha położonej we wsi W. ze względu na to, że nieruchomość ta stała się dlań zbędna. Analogiczne stanowisko zajmował w odwołaniu oraz w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym też zakresie wniosek został rozpoznany przez organy administracji państwowej. Kwestia zbędności nieruchomości wymieniona w par. 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. podlega ocenie organu administracji państwowej. Ocena ta została dokonana po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy, przy czym stanowisko swe organy administracji państwowej odpowiednio umotywowały. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami lub uchybieniami, zasadny jest więc wniosek o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do badania decyzji administracyjnych wyłącznie pod kątem ich zgodności z przepisami prawa; do tych zatem kwestii muszą się ograniczać rozważania w niniejszej sprawie. I. Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./ normuje gospodarkę terenami położonymi w granicach administracyjnych miast oraz terenami państwowymi znajdującymi się poza granicami administracyjnymi miast i osiedli, które zostały objęte planem zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane dla realizacji zadań gospodarki miejskiej /art. 1/. Z materiałów sprawy wynika, że nieruchomość, której skarga dotyczy, nie leży w granicach administracyjnych miasta lub osiedla, nie stanowi terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazanego dla realizacji zadań gospodarki miejskiej, w związku z czym ustawa ta nie może mieć do niej zastosowania. Nieruchomość ta jest nieruchomością rolną /0,92 ha/, wobec czego nie może mieć do niej zastosowania również art. 41 ustawy. Aktem prawnym regulującym wygaśnięcie prawa użytkowania omawianej nieruchomości jest więc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej /Dz.U. 1969 nr 1 poz. 1 ze zm./. Przepisy tego rozporządzenia stanowią podstawę prawną zaskarżonej decyzji. II. Przepisy par. 14 ust. 1 tego rozporządzenia stanowią: "1. Prawo do użytkowania przekazanej nieruchomości wygasa: 1/ gdy nieruchomość lub jej część stała się zbędna dla jednostki, której nieruchomość została przekazana, 2/ gdy nieruchomość nie jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, 3/ w razie upływu czasu, na jaki użytkowanie zostało ustanowione, 4/ w razie likwidacji jednostki, której nieruchomość została przekazana, 5/ w razie zrzeczenia się użytkowania przez jednostkę, której nieruchomość została przekazana". Z redakcji tego przepisu wynika różny stopień zdeterminowania treści decyzji administracyjnych wydawanych na jego podstawie. Mianowicie, w wypadkach wymienionych w pkt 1 i 2 organy administracji państwowej mają pozostawioną pewną swobodę w kształtowaniu jej treści, mają bowiem prawo poddać ocenie, czy dana nieruchomość lub jej część stała się dla danej jednostki zbędna /pkt 1/ lub czy jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem /pkt 2/. Natomiast inna sytuacja zachodzi w wypadkach wymienionych w pkt 3, 4 i 5, gdyż przepisy te bezpośrednio wiążą określone skutki ze zdarzeniami w nich przewidzianymi: upływ czasu /pkt 3/, likwidacja jednostki /pkt 4/, zrzeczenie się użytkowania /pkt 5/. Skutkiem takim jest w tych wypadkach wygaśnięcie prawa do użytkowania przekazanej nieruchomości, przy czym z brzmienia tych przepisów wynika, że z chwilą powstania przewidzianych w nich sytuacji organ administracji państwowej obowiązany jest wydać decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia prawa do użytkowania nieruchomości i nie może wydać decyzji odmownej. Są to zatem tzw. decyzje związane. III. Rejon Dróg Publicznych w O. we wniosku, odwołaniu i skardze żądał wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia użytkowania spornej nieruchomości, podkreślając, że w obecnej sytuacji stała się ona dla skarżącego zbędna. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Rejonu Dróg Publicznych w O. poda, że sformułowanie to oznacza zrzeczenie się przez skarżącego użytkowania tej nieruchomości. Z materiału sprawy wynika, co zresztą potwierdził pełnomocnik Wojewody Suwalskiego na rozprawie, że organy administracji państwowej, rozpoznawały sprawę zgonie z literalnym brzmieniem wniosku i odwołania, to jest wyłącznie pod kątem oceny zbędności tej nieruchomości, a więc w zakresie par. 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 listopada 1968 r., natomiast nie zajmowały się kwestią zrzeczenia się, a więc nie rozpoznawały sprawy w zakresie par. 14 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia. W związku z tym wymaga rozważenia, czy podniesiony przez pełnomocnika Rejonu Dróg Publicznych zarzut naruszenia tego właśnie przepisu może dotyczyć sprawy objętej skargą, czy też jest to sprawa nowa. Analiza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że co do elementów formy i treści żądania /w tym także żądania wszczęcia postępowania/ oraz odwołania i następnie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego kodeks ten dąży do odformalizowania na korzyść strony ustawowych wymagań w tym kierunku, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Wskazują na to m.in. treści art. 63, art. 65, art. 66, art. 128, art. 140, art. 206 Kpa. Z treści wniosku, odwołania i skargi Rejonu Dróg Publicznych w O. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że intencją tej jednostki jest "pozbycie się" użytkowanej nieruchomości, zwrócenie jej Państwu, a więc zrzeczenie się prawa do użytkowania, wzmianki o zbędności tej nieruchomości dla Rejonu Dróg Publicznych zatem stanowią jedynie argument mający tłumaczyć motywy zrzeczenia się. Niezależnie od tego należy zaznaczyć, że porównanie redakcji pkt 5 i pkt 1 w par. 14 ust. 1 omawianego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że przepis pkt 5 ma charakter szerszy, obejmuje bowiem wszelkie przypadki - bez względu na przyczyny - zrzeczenia się użytkowania nieruchomości przez jednostkę. Wyodrębnienie z tego przepisu szczególnej sytuacji, mianowicie, gdy nieruchomość lub jej część stała się zbędna dla jednostki, która ją użytkuje, i przeniesienie tej hipotezy do pkt 1, zostało dokonane w celu stworzenia organowi administracji państwowej możliwości wydania w interesie społecznym decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości w przypadkach, gdy nieruchomość lub jej część stała się dla użytkującej ją jednostki gospodarki uspołecznionej zbędna, a mimo to jednostka ta nie wyraża chęci zrzeczenia się. Powyższa interpretacja par. 14 znajduje wsparcie w przepisie par. 15 ust. 3, który zobowiązuje użytkownika do złożenia wniosku do wydanie decyzji o wygaśnięciu użytkowania do właściwego organu administracji państwowej w wypadku, gdy użytkowana nieruchomość stała się dlań w całości lub w części zbędna. W razie niedopełnienia tego obowiązku przez użytkownika organ administracji państwowej może z urzędu wszcząć postępowanie o wygaśnięcia prawa użytkowania. Za powyższą interpretacją przemawia również ujęcie treści par. 14 ust. 1 pkt 1, wskazujące na to, że kwestia zbędności czy też niezbędności całości lub części nieruchomości dla użytkującej jednostki podlega swobodnej ocenie organu administracji państwowej /w przeciwieństwie do przewidzianego w pkt 5 wypadku zrzeczenia się, gdzie występuje decyzja związana/, przy czym ocena taka powinna być dokonywana zgodnie z przepisami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego i nie może nosić cech dowolności; przy podejmowaniu decyzji w sytuacjach przewidzianych w pkt 1 szczególne znaczenie będzie miał zwłaszcza przepis art. 7 Kpa. Skoro więc przepis pkt 5 obejmuje wszystkie przypadki zrzeczenia się użytkowania nieruchomości przez dotychczasowego użytkownika bez względu na przyczynę zrzeczenia się, a więc również i przypadek, gdy następuje to z powodu uznania przez użytkownika, że użytkowana nieruchomość /lub jej część/ stała się dlań zbędna, przeto jest rzeczą oczywistą, że nie jest to sprawa nowa, a sprawa objęta skargą dotyczy w istocie zrzeczenia się przez Rejon Dróg Publicznych użytkowanej nieruchomości. W związku z tym należy stwierdzić, że organy administracji państwowej powinny były tę sprawę rozpoznać również w aspekcie par. 14 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia. Wobec faktu, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu są tzw. decyzjami związanymi, organy były obowiązane wydać na podstawie tego przepisu decyzję stwierdzającą wygaśnięcie użytkowania nieruchomości. Zaskarżone decyzje zapadały więc z naruszeniem przepisu par. 14 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. IV. Formalna zmiana podstawy skargi przez pełnomocnika Rejonu Dróg Publicznych w O. dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie stanowiła - w świetle powyższego - przeszkody do rozpoznania sprawy, w szczególności wobec brzmienia art. 206 Kpa. V. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny - stosownie do art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa - zaskarżoną decyzję uchylił. Orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 208 Kpa.