SA/Ka 171/83

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ze względów formalnych skargę Stefanii A. na decyzję Zrzeszenia Kopalń Węgla Kamiennego w M. z dnia 26 stycznia 1982 r. i na podstawie art. 207 par. 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził na rzecz skarżącej od Zrzeszenia Kopalń Węgla Kamiennego w M. kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 listopada 1982 r., nazwaną wezwaniem, dyrektor Kopalni Węgla Kamiennego "S" w T. zobowiązał Stefanię A. do opróżnienia z dniem 1 grudnia 1982 r. jednego pokoju w mieszkaniu zajmowanym przez nią w Domu Wypoczynkowo-Szkoleniowym "C" w D. Z motywów tej decyzji wynika, że Stefania A. zajmuje wraz z synem Allanem trzypokojowe mieszkanie, którego powierzchnia przekracza przypadającą im normę powierzchni mieszkalnej. Nadto z motywów tej decyzji wynika, że wspomniany pokój jest kopalni potrzebny na użytek przedszkola. Od decyzji tej, zgodnie z pouczeniem dyrektora kopalni, odwołała się Stefania A. do Ministra Górnictwa i Energetyki, podnosząc, że w związku z zatrudnieniem jej na stanowisku kierownika Domu Wypoczynkowo-Szkoleniowego w D. zostało jej przydzielone mieszkanie funkcyjne na terenie tego obiektu, które zajmuje wraz z synem Allanem od dnia 15 września 1977 r. do chwili obecnej. Zajmowane mieszkanie, składające się z trzech pokoi, kuchni i łazienki, stanowi jedną zwartą całość, połączoną wspólnym przedpokojem. Z wywodów odwołania wynika również, że od kilku miesięcy w salach sąsiadujących z jej mieszkaniem działa zainstalowany tam projektor filmowy i sprzęt nagłaśniający, co praktycznie uniemożliwia jej w okresach wczasowych normalne korzystanie z mieszkania. Stefania A. podniosła nadto, że począwszy od dnia 10 lutego 1982 r. przeszła na rentę inwalidzką ze względu na stan zdrowia. Dlatego też, wnioskowała w swym odwołaniu rozwiązanie w postaci zaoferowania jej przez kopalnię lokalu zamiennego. Ministerstwo Górnictwa i Energetyki - Departament Bezpieczeństwa Pracy i Spraw Socjalnych, pismem z dnia 2 grudnia 1982 r. nr SS 23/16/147/82, zleciło rozpoznanie odwołania Stefanii A. Zrzeszeniu Kopalń Węgla Kamiennego w M., które pismem z dnia 26 stycznia 1983 r. nr 1/83, nazwanym decyzją, utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Kopalni. Decyzję umotywowano tym, że w dniu 5 lutego 1982 r. wygasł stosunek pracy między Stefanią A. a Kopalnią Węgla Kamiennego "S". Okoliczność ta - zdaniem Zrzeszenia Kopalń Węgla Kamiennego w M. - była wystarczającą podstawą do utrzymania w mocy decyzji dyrektora Kopalni, skoro wyżej wymieniona, nie będąc już pracownikiem Kopalni, utraciła prawo do dalszego zajmowania mieszkania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na "decyzję" Zrzeszenia Stefania A. wniosła o zobowiązanie Kopalni Węgla Kamiennego "S" do dostarczenia jej lokalu zamiennego. W odpowiedzi na skargę Zrzeszenie Kopalń Węgla Kamiennego w M. wniosło o jej oddalenie, wychodząc z założenia, że decyzja dyrektora kopalni jako organu I instancji jest w pełni zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. nr 24 poz. 122 ze zm./ skoncentrowane są na zagadnieniach funkcjonowania przedsiębiorstwa jako podstawowej jednostki gospodarki narodowej, prowadzącej samodzielną działalność gospodarczą, zgodną z celami narodowego planu społeczno-gospodarczego. Koncentrując się wokół zadań, jakie spełniać powinno przedsiębiorstwo państwowe, ustawa nie nawiązała do tego, że przedsiębiorstwo spełnia również inne cele, których osiągnięcie wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego. Dotyczy to na przykład wydawania decyzji w sprawie mieszkań funkcyjnych. Brak w omawianej ustawie przepisów proceduralnych, wskazujących na organ odwoławczy od tego rodzaju decyzji, nie może oznaczać, że wydane w tych sprawach decyzje dyrektorów przedsiębiorstw stają się ostateczne. Nie może również uzasadniać takiego wniosku likwidacja zjednoczeń, spełniających dotychczasowe funkcje organu wyższego stopnia nad przedsiębiorstwem. tego rodzaju niedomówienia ustawy nie mogą naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 i art. 127 par. 1 Kpa. Stanowiący o mieszkaniach funkcyjnych art. 55 ustawy z dnia 10 sierpnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ w ust. 2 przyjmuje, że odwołania od decyzji, o których mowa w ust. 1, rozpatrują organy nadrzędne nad zakładami pracy. Nasuwa się przeto pytanie, jaki organ jest obecnie organem nadrzędnym nad przedsiębiorstwem państwowym, będącym zakładem pracy dla pracownika, występującego jako strona w postępowaniu administracyjnym przed tym przedsiębiorstwem. W szczególności, nasuwa się pytanie, czy organem tego rodzaju może być zrzeszenie, jak to przyjęto w niniejszej sprawie. Artykuł 60 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych przyjmuje, że utworzenie zrzeszenia przedsiębiorstw państwowych następuje na podstawie umowy zawartej za zgodą rad pracowniczych przedsiębiorstw tworzących zrzeszenie. Wynika z tego, że działalność zrzeszenia oparta jest na umowie, a skoro tak, to przedsiębiorstwo może, ale nie musi przystąpić do zrzeszenia. Jednakże umowa, z uwagi na swój charakter cywilnoprawny, może zostać rozwiązana albo też przedsiębiorstwo - jak to przewiduje art. 65 tej ustawy - może ze zrzeszenia wystąpić. Możliwości takich co prawda nie ma przedsiębiorstwo będące członkiem zrzeszenia obowiązkowego /art. 60 ust. 2 ustawy/, ale tego rodzaju zrzeszenia z mocy prawa zawierane są na okres do pięciu lat. Artykuł 59 ustawy stanowi, że zrzeszenia mogą być tworzone w celach ekonomicznie uzasadnionych. Wynika zatem z tego, że zrzeszenie - jako organ utworzony, bądź na zasadzie dobrowolności, bądź w trybie obowiązkowym - cechuje się brakiem kompetencji nadzorczych i niestabilnością swej egzystencji. Cechy te zatem muszą eliminować zrzeszenie jako organ nadrzędny przedsiębiorstwa w pojęciu art. 17 pkt 2 Kpa. W celu ustalenia organu nadrzędnego zatem trzeba sięgnąć do art. 9 omawianej ustawy, który stanowi, że przedsiębiorstwa państwowe są tworzone przez naczelne oraz centralne organy administracji państwowej lub terenowe organy administracji państwowej na podstawie uchwały właściwej rady narodowej, zwane w dalszych przepisach ustawy organami założycielskimi. Stosownie do art. 52 ust. 1 cytowanej ustawy organ założycielski dokonuje kontroli i oceny działalności przedsiębiorstwa, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu organ ten jest władny wkraczać w sprawy przedsiębiorstwa, nie tylko w wypadkach przewidzianych przepisami ustawowymi. Wynika z tego, że zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji dyrektora Kopalni - organem odwoławczym od decyzji w sprawach mieszkań funkcyjnych jest w przypadku niniejszej sprawy Minister Górnictwa i Energetyki, bądź - jak to przewiduje art. 53 ustawy -utworzona przez tego ministra rada nadzorcza. Mając powyższe na uwadze, należało na mocy art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydana na podstawie art. 208 Kpa.