SA/Wr 443/83

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Marii W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 maja 1983 r. w przedmiocie cofnięcia przydziału lokalu mieszkalnego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w K., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Opolskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Przedmiotem skargi Marii W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 7 maja 1983 r. nr GKM-I-8172/130/82, utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia 18 marca 1983 r. nr GKMiB-IV-8174/1-83 w sprawie cofnięcia przydziału lokalu mieszkalnego przy ul. W. P. nr 11/2 w K. W ocenie organów orzekających rozstrzygnięcie to jest zgodne z art. 46 prawa lokalowego, albowiem w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że skarżąca, od czasu przydzielenia jej spornego lokalu, to jest od września 1979 r., nie zamieszkuje w nim, lecz przebywa u swego syna we wsi L. Ze względu na nieodpowiedni stan zdrowia i podeszły wiek nigdy nie będzie mogła samodzielnie zamieszkiwać w tym lokalu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji administracyjnych z powodu ich niezgodności z przepisami prawa lokalowego oraz Karty Nauczyciela. W. K. zamieszkiwała po służbowym przeniesieniu jej tam do pracy w szkole podstawowej, a następnie liceum ogólnokształcącym. Po przejściu na emeryturę jej stan zdrowia uległ okresowo pogorszeniu i dlatego przebywała na leczeniu szpitalnym bądź u syna - Zbigniewa W. Zgodziła się wówczas na zamianę poprzedniego swego mieszkania na obecnie zajmowane przez ul. W. P. nr 11/2. Zaskarżone decyzje oparte są na dowolnym założeniu, że nie korzysta i nie potrzebuje tego mieszkania. Tymczasem mieszkania tego dotąd nie opuściła, jej syn zajmuje mieszkanie służbowe w budynku szkoły, a pobyt u niego nie ma charakteru stałego. Wskazuje także skarżąca na przepisy art. 55-58 i 60 Karty Nauczyciela, które biorą pod ochronę prawo do mieszkania emerytowanego nauczyciela. Odpowiadając na tę skargę, organ II instancji wnosił o jej oddalenie, powtarzając, że skarżąca nigdy nie zamieszkiwała w spornym lokalu, który stoi pusty, co powoduje interwencje mieszkańców K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 196 par. 1 Kpa sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, oceniając prawidłowość zastosowania przepisów prawa i ich wykładni, nie jest natomiast uprawniony do badania pozostałych przesłanek podejmowania decyzji, także względów celowości i słuszności, jeśli nie są one zawarte w treści przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Podstawą zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest art. 46 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/, określający przesłanki uzasadniające cofnięcie przydziału lokalu mieszkalnego. W ostatnim zdaniu przepis ten przewiduje, że organ administracji może cofnąć przydział, gdy najemca faktycznie lokalu nie zajmie. Przyjmuje się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, że faktyczne zajmowanie lokalu wymaga, aby najemca ześrodkował i związał swoje interesy życiowe z tym mieszkaniem, a zewnętrznym przejawem owych więzi powinien być w zasadzie stały w nim pobyt. Charakter pobytu w mieszkaniu, jako podstawową przesłankę uznania faktycznego zajmowania lokalu, powinno się każdorazowo oceniać w świetle całokształtu sytuacji życiowej najemcy, a zwłaszcza jego stosunków zawodowych i rodzinnych, sposobu prowadzenia gospodarstwa domowego. W każdej jednak sytuacji "faktyczne zajmowanie" lokalu musi oznaczać co najmniej, że stanowi on miejsce, z którym najemca wiąże swoje interesy obecnie lub przyszłe, między innymi przechowując podstawowy dobytek osobisty. Ze względu na szczególną funkcję społeczną mieszkania, każde zakwestionowanie prawa do jego zajmowania, a zwłaszcza cofnięcie przydziału na podstawie art. 46 in fine prawa lokalowego, które jest przecież fakultatywne, musi być bezwzględnie poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem wszystkich materiałów dowodowych, tak aby można było bez żadnej wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy, a mianowicie ocenić, czy odpowiada on użytemu w omawianym przepisie pojęciu nieostremu "faktycznego niezajmowania", stanowiącemu przesłankę dopuszczalności cofnięcia przydziału. Załatwiając niniejszą sprawę, organy orzekające nie w pełni zadośćuczyniły powyższym wymaganiom, zważywszy zwłaszcza, że okoliczności związane z osobą skarżącej nakazywały szczególnie wnikliwe zbadanie faktów występujących w tej sprawie oraz ostrożne wnioskowanie w kwestii, czy zachodzi w niej przypadek "faktycznego niezajmowania" lokalu. Nawet gdyby odpowiedź na to pytanie okazała się twierdząca, to i wówczas organy powinny uzasadnić, dlaczego w warunkach konkretnej sprawy uważają za konieczne skorzystanie z uprawnienia do cofnięcia przydziału, przewidzianego w art. 46 in fine prawa lokalowego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono już, że zapewnienie szczególnej ochrony ludziom starszym jest założeniem aksjologicznym, które powinno znaleźć odbicie także podczas decydowania na podstawie wskazanego przepisu. Inaczej bowiem należy oceniać fakt czasowego niezamieszkiwania w lokalu najemcy w pełni sprawnego fizycznie i młodego, innego zaś spojrzenia wymagają sytuacje, w których osoby w podeszłym wieku, ze względu na czasową potrzebę opieki, zamieszkują poza przydzielonym lokalem. Najczęściej dążą osoby takie do zachowania prawa do lokalu, które jest - nie bez racjonalnych przyczyn - niejako symbolem niezależności i samodzielności. Dlatego okoliczności zwykle uznawane za wskazujące na niezajmowanie lokalu, w wypadku takich najemców muszą być oceniane z uwzględnieniem powyższych czynników, co może doprowadzić do wniosku, że mieszkanie - mimo czasowej nieobecności najemcy - jest przez niego "zajmowane", a to z powodu zachowania trwałej więzi z tym lokalem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że faktycznymi przesłankami wniosku organu odwoławczego o faktycznym niezajmowaniu spornego lokalu przez skarżącą było uznanie, że ze względu na nieodpowiedni stan zdrowia i podeszły wiek nigdy samodzielnie nie będzie mogła ona tam zamieszkać, a także przyjęcie, iż sporny lokal jest pusty, ponieważ skarżąca nie zasiedliła go po uzyskaniu przydziału w 1979 r. Pierwsze z tych twierdzeń - jak trafnie zauważa skarżąca - jest dowolne, ponieważ nie uzasadnia go sam wiek skarżącej, nie tak zaawansowany, aby uniemożliwiał jej samodzielną egzystencję, rokowania zaś co do stanu zdrowia nie zostały w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione. Nadto nie ma przeszkód prawnych, aby skarżąca zamieszkiwała w spornym lokalu z osobą sprawującą opiekę. Również teza o niezasiedleniu tego lokalu przez skarżącą nie znajduje podstaw w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy, chociaż właśnie dowodowo niewadliwe wykazanie istnienia tej okoliczności mogłoby mieć rozstrzygające znaczenie w ocenie legalności, a także trafności zaskarżonych decyzji. Do takiego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego zobowiązują organy administracji nie tylko względy wynikające ze szczególnej dolegliwości spowodowanej cofnięciem przydziału lokalu, a także przepisy art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, którym uchybił organy orzekające w niniejszej sprawie. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy przez organ orzekający I instancji /art. 213 Kpa/ wszystkie te okoliczności powinny być wyjaśnione z zachowaniem ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego zasad i gwarancji procesowych oraz rozważone z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a także interesu społecznego. Na marginesie należy zauważyć, że żaden z powołanych przez skarżącą przepisów Karty Nauczyciela nie ma zastosowania w warunkach niniejszej sprawy. Biorąc pod uwagę ustalone przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, powstałe w toku wydawania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią decyzji organu I instancji, mające istotny wpływ na wynik rozstrzyganej sprawy, na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa orzeczono, jak w sentencji, oraz zasądzono od Wojewody Opolskiego koszty postępowania na rzecz skarżącej zgodnie z art. 208 Kpa.