SA/Wr 309/84

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 207 par. 6 Kpa skargę Władysława K. na decyzję Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 17 marca 1984 r. w przedmiocie wyznaczenia działki rolnej do dożywotniego użytkowania. Naczelnik Gminy w M. decyzją z dnia 10 listopada 1976 r., orzekł o przejęciu na rzecz Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,09 ha bez zabudowań, położonego w M. i stanowiącego własność Władysławy K. W pkt 8 tej decyzji postanowiono pozostawić w dożywotnim użytkowaniu wnioskodawczyni działkę o powierzchni 0,50 ha, której wydzielenie projektowano z działki nr 394, położenie i granice zaś miały być ustalone w protokole zdawczo-odbiorczym. Działka nr 394 obejmowała siedlisko o powierzchni 0,24 ha oraz skarpę o powierzchni 0,46 ha. Ze względu na małą wartość użytkową skarpa ta od początku nie była użytkowana przez Władysławę K. i dlatego Wojewoda Jeleniogórski, swoją decyzję z dnia 7 grudnia 1983 r., stwierdził nieważność tej części decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa, a to z powodu jej niewykonalności o trwałym charakterze /art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa/. W motywach decyzji Wojewoda stwierdził, że po jej uprawomocnieniu się naczelnik gminy określi szczegółowo granice działki do dożywotniego użytkowania na gruntach faktycznie użytkowanych przez Władysławę K., to jest na działce nr 357/3. Ponieważ powyższa decyzja nie została wzruszona, Naczelnik Gminy w M. - postanowieniem z dnia 30 stycznia 1984 r. nr RL-6041/8/76/84 - wyznaczył do dożywotniego użytkowania działkę o powierzchni 0,50 ha w granicach działki nr 357/3, przyjmując w uzasadnieniu, że Władysława K. użytkuje ją faktycznie od 1981 r. Zażalenie adresatki na to postanowienie nie zostało uwzględnione przez organ II instancji, który w motywach swego postanowienia z dnia 17 marca 1984 r. nr GTR.on.45/V/1624/24/83-84 wyjaśnił, że działka nr 383/1 przeznaczona została na cele wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego i nie może być przekazana w dożywotnie użytkowanie. Wnosząc o uchylenie tego postanowienia, Władysława K. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego podała, że zgodnie z uprawnieniem uwidocznionym w ewidencji gruntów, od czasu przekazania gospodarstwa w zamian za rentę użytkowała działkę nr 383/1, a oprócz tego - za zgodą Naczelnika Gminy - użytkowała bezumownie inne działki, w tym także oznaczoną jako nr 357/3, która okazała się skalistym nieużytkiem. Nie negując potrzeby budownictwa mieszkaniowego, skarżąca kwestionowała pozbawienie jej z tego powodu użytkowanej działki nr 383/1, która jest gruntem IV klasy, zasługującym na ochronę przed zabudową. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Jeleniogórski wnosił o jej odrzucenie, ponieważ w myśl art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa skarga na postanowienie nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak trafnie wskazał Wojewoda Jeleniogórski, stosownie do art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do kontroli decyzji administracyjnych. Poza granicami kognicji tego sądu więc pozostaje legalność działań organów administracji państwowej podejmowanych w innych formach, także w postaci postanowienia, a taką formę nadały organy orzekające swoim rozstrzygnięciom w niniejszej sprawie. W tej sytuacji kluczowe znaczenie dla stanowiska Sądu, wobec wniosku Wojewody Jeleniogórskiego o odrzucenie skargi, należy przywiązywać do odpowiedzi na pytanie, czy postanowienie jest właściwą formą załatwienia sprawy wyznaczenia działki gruntu do dożywotniego użytkowania osobie, która przekazała swoje gospodarstwo na rzecz Państwa w zamian za rentę pod rzędami przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa w zamian za rentę i spłaty pieniężne /Dz.U. nr 21 poz. 118/. W rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie jest aktem dotyczącym poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygającym o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej /art. 123 par. 2 Kpa/. Przepisy kodeksu rzeczywiście znają takie postanowienia, które dotyczą istoty rzeczy: na przykład postanowienia wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji /art. 113 par. 2 Kpa/ albo w sprawie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia ugody /art. 119 par. 1 Kpa/. Żaden jednak przepis kodeksu nie przewiduje wydania postanowienia dotyczącego istoty sprawy w sytuacji, gdy wcześniejsza decyzja rozstrzygająca o istocie tej sprawy przestała obowiązywać z powodu stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 104 Kpa, aktem rozstrzygającym sprawę co do istoty w całości lub części albo w inny sposób kończącym ją w danej instancji jest decyzja /par. 2/, którą organ administracji państwowej załatwia sprawę, jeżeli przepisy kodeksu nie stanowią inaczej /par. 1/. Jak wcześniej wspomniano, uprawnienie skarżącej do dożywotniego użytkowania działki powstało pod rządami ustawy z dnia 29 maja 1974 r., przewidującej w art. 12 ust. 1, że na wniosek rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, przydziela się do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego o powierzchni do 0,5 ha. Stosownie zaś do art. 31 ust. 1 tej ustawy przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy, z tym że w myśl par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa w zamian za rentę i spłaty pieniężne /Dz.U. nr 21 poz. 125/ decyzja taka powinna była określać uprawnienia do użytkowania działki gruntu rolnego. W omawianym stanie prawnym "przydzielenie" działki gruntu rolnego do bezpłatnego użytkowania rolnikowi - renciście było więc należącą do właściwości organu administracji państwowej stopnia podstawowego sprawą indywidualną, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, przy czym we wcześniejszych fazach załatwiania tej sprawy organy orzekające nie miały wątpliwości, że właściwą formą, jaką należy nadać rozstrzygnięciu, jest decyzja administracyjna. W związku z tym w decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia 10 listopada 1976 r. w sprawie przejęcia gospodarstwa skarżącej było zawarte także rozstrzygnięcie o pozostawieniu jej w dożywotnim użytkowaniu działki gruntu rolnego. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu dotyczy tej samej sprawy administracyjnej, albowiem konkretyzuje uprawnienie rolniczki - rencistki do wydzielenia i otrzymania w dożywotnie użytkowanie działki gruntu rolnego, a uprawnienie to jest następstwem przekazania gospodarstwa na własność Państwa w zamian za rentę jeszcze w 1976 r. Jednakże obydwa zaskarżone akty organów administracji państwowej, nazwane przez nie postanowieniami, mogą być traktowane jak decyzje administracyjne. Skoro bowiem sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, to za taką decyzję należy uznać każde pismo właściwego organu, spełniające podstawowe warunki wymienione w art. 107 par. 1 Kpa i nadające mu charakter decyzji, a mianowicie: określenie podmiotu nabycia prawa, sformułowanie treści tego prawa, wskazanie podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenie tego organu. Postanowienia wydane w tej sprawie odpowiadają wszystkim wymienionym warunkom, a postanowienie Wojewody Jeleniogórskiego precyzuje także przewidziane w art. 138 par. 1 Kpa stanowisko organu odwoławczego względem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Skoro zatem akty błędnie nazwane postanowieniami odpowiadają istocie decyzji administracyjnych, to chybione jest uzasadnienie wniosku o odrzucenie skargi Władysławy K. niedopuszczalnością zaskarżenia postanowienia, jak to uczynił Wojewoda Jeleniogórski w swojej odpowiedzi na skargę. Rozpoznanie natomiast powyższej skargi jest niedopuszczalne z innego powodu. Zaskarżona decyzja /błędnie nazwana postanowieniem/ oraz utrzymane przez nią w mocy rozstrzygnięcie Naczelnika Gminy w M. wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej tego ostatniego organu w części dotyczącej wydzielenia działki gruntu rolnego do dożywotniego użytkowania skarżącej. Jak wcześniej wspomniano, w obecnie prowadzonym postępowaniu załatwiana była ta sama sprawa administracyjna, której rozstrzygnięcie zawarto w nieważnej już części powyższej decyzji. Do takiego wniosku upoważnia tożsamość podmiotu, a więc adresatka obu decyzji, ich przedmiotu, którym jest wydzielenie działki przysługującej rolnikowi - renciście, oraz podstawy normatywnej stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego tymi decyzjami. Jeżeli zatem pojęcie sprawy administracyjnej jest wyznaczane przez tożsamość stosunku materialnoprawnego, to poszczególne fazy postępowania, dotyczącego tego samego stosunku, są kontynuacją pierwszej fazy postępowania, wszczętego w tej sprawie w trybie zwykłym i zakończonego decyzjami ostatecznymi. Dopuszczalność skargi na decyzje wydane w postępowaniach stanowiących kolejne fazy załatwiania tej samej sprawy administracyjnej należy oceniać z uwzględnieniem daty pierwszego wszczęcia postępowania w owej sprawy. Skoro zaś postępowanie w sprawie przydzielenia Władysławie K. działki gruntu rolnego do dożywotniego użytkowania zostało wszczęte jej wnioskiem z dnia 25 maja 1975 r., to obecnie wniesiona skarga nie może być przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych z powodu ich niezgodności z prawem stosuje się do decyzji wydanych w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ to jest po dniu 31 sierpnia 1980 r. W tych warunkach, na podstawie art. 207 par. 6 Kpa w związku z art. 14 powyższej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., skarga Władysławy K. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.