SA/Wr 137/86

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 412 par. 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa skargę dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Wojewódzkiego w Opolu w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 września 1983 r. SA/Wr 489/83 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę Stanisława W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 maja 1983 r. GKM-III-8225/107/82, utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 5 listopada 1982 nr GZT-I-8225/1/81/82 w przedmiocie ustanowienia na rzecz Janiny i Bronisława małżonków K. wieczystego użytkowania terenu położonego przy ul. D. nr 12 w B. z równoczesną sprzedażą domu jednorodzinnego i zabudowań gospodarczych, znajdujących się na tym terenie. Kontrolując legalność wyboru nabywcy spornej nieruchomości, dokonanego tymi decyzjami, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organów orzekających, że wniosek małżonków K. zasługiwał na uwzględnienie. W obecnej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Opolu, powołując się na art. 403 par. 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa, wnosi o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem, a to z powodu ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które nie były brane pod uwagę w poprzednim postępowaniu. Ponadto wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 30 maja 1983 r. Nową okolicznością, uzasadniającą skargę i wznowienie postępowania, jest ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nigdy nie była własnością Państwa, a zatem nie podlegała sprzedaży w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./. Okoliczność ta została ujawniona dopiero wówczas, gdy - przygotowując dokumentację do zawarcia aktu notarialnego - Naczelnik Miasta i Gminy w B. wystąpił do Państwowego Biura Notarialnego w G. z wnioskiem o wpis prawa własności Skarbu Państwa do odrębnych od gruntu zabudowań mieszkalno-gospodarczych, znajdujących się na spornej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 1985 r. Państwowe Biuro Notarialne odmówiło dokonania wpisu, stwierdzając, że wszystkie budynki nadal stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, a ich właścicielem pozostaje Monika B., pomimo wyjazdu na pobyt stały za granicę. Od tego postanowienia nie wniesiono rewizji, a zatem stało się ono prawomocne. Organ administracji państwowej, wydając decyzję o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie i sprzedaży budynków na rzecz małżonków K., działał w błędnym przekonaniu, że budynki Moniki B. przeszły na własność Państwa z mocy prawa. Tymczasem uzyskała ona własność gospodarstwa rolnego w B. /którego składnikiem były poprzednio także omawiane budynki/ dopiero w 1971 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 27 poz. 250 ze zm./, co wyłącza możliwość zastosowania względem tej nieruchomości przepisów art. 38 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. W tym stanie rzeczy budynki położone na działce nr 1317 w B. nie mogły być przedmiotem sprzedaży przez Państwo, a okoliczność ta stała się znana organom administracji państwowej na podstawie postanowienia Państwowego Biura Notarialnego, o którym wiadomość organ II instancji powziął w dniu 9 stycznia 1986 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto - co do zasady - pogląd o dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania przed tym sądem i stosowaniu tej instytucji procesowej, uregulowanej w przepisach art. 399-416 Kpc na mocy odesłania zawartego w art. 211 Kpa /postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 1983 r. SA/Wr 283/83, ONSA 1983 nr 1 poz. 29/. W doktrynie jednak uzasadniono i odmienne stanowisko, wywodząc, że od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje skarga o wznowienie postępowania, ale tylko rewizja nadzwyczajna, będąca wystarczającym środkiem prawnym ze względu na podstawy oraz charakter orzeczeń sądu administracyjnego. Nie są one bowiem orzeczeniami co do istoty sprawy w rozumieniu art. 315 Kpc, gdyż sąd administracyjny nie orzeka o samej sprawie, wynikłej z określonego stosunku prawnego, lecz jedynie o zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej w tej sprawie. Ponadto orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapada po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym, a w następstwie tego orzeczenia organ administracji może wydać w sprawie nową decyzję, od której ponownie przysługuje skarga, jak też może nastąpić wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w kodeksie postępowania administracyjnego /W. Siedlecki w glosie do postanowienia z dnia 27 stycznia 1983 r. SA/Kr 392/82 - OSPiKA 1984 nr 2 poz. 23/. W rozpoznawanej obecnie sprawie skarga zawiera żądanie wznowienia postępowania sądowego, które zostało zakończone nie wyrokiem uchylającym zaskarżone decyzje administracyjne, lecz oddalającym skargę na te decyzje. Żądanie oparte jest przy tym nie na jednej z przyczyn nieważności /art. 401 Kpc/, ale na przyczynie instytucyjnej, określonej w art. 403 par. 2 Kpc, a mianowicie "wykryciu takich okoliczności faktycznych (...), które by mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu". W świetle wywodów skargi o wznowienie, taką okoliczność ujawniło postanowienie Państwowego Biura Notarialnego w G., stwierdzające, że budynki, o których sprzedaży rozstrzygały zaskarżone decyzje administracyjne, są nadal własnością osoby fizycznej, nie zaś Skarbu Państwa. Nie mogły więc być przedmiotem sprzedaży przez Państwo w trybie ustanowionym przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./. Wykryta okoliczność dotyczy przy tym postępowania administracyjnego, nie zaś postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który nie prowadzi postępowania dowodowego, a więc nie ustala samodzielnie okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej, objętej skargą na decyzję administracyjną. Powstaje jednak wątpliwość, czy po ujawnieniu powyższej okoliczności organu administracji państwowej powinny bezpośrednio skorzystać z nadzwyczajnych środków prawnych przewidzianych dla wzruszenia wadliwych decyzji administracyjnych /art. 151 par. 1 pkt 2 w związku z art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa lub art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, czy też muszą w drodze wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowego doprowadzić do uchylenia i zmiany wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na te decyzje. Punktem wyjścia w rozważaniach nad podniesioną wątpliwością jest ocena skutków, jakie dla trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający wniesioną na nią skargę. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają przepisów dotyczących kwestii trwałości decyzji ostatecznych, które podlegały zaskarżeniu do NSA, lecz nie zostały zaskarżone, a także decyzji, które zostały w tym trybie zaskarżone, ale sąd administracyjny oddalił skargę. W komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego /por. praca zbiorowa pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1985, str. 362/, objaśniając przepis art. 269 Kpa, podkreślono, że poza nim pojęcie "decyzji prawomocnej" nie występuje w tym kodeksie; omawiane zaś unormowanie nawiązuje jedynie do przepisów szczególnych. W pozostałych sytuacjach kodeks nie wyróżnił "decyzji prawomocnych" z kategorii "decyzji ostatecznych" także po włączeniu do niego przepisów o sądowej kontroli legalności decyzji. Jednakże omawiając w tym samym opracowaniu przepis art. 16 par. 2 Kpa, wypowiedziano - co prawda na marginesie zasadniczego wywodu i bez szerszego uzasadnienia - pogląd, iż w przypadku oddalenia skargi kwestionowana decyzja staje się prawomocna /str. 87/. W piśmiennictwie prawniczym zagadnienie prawomocności decyzji administracyjnych, po nowelizacji kodeksu w 1980 r., jest wiązane z możliwością sądowej kontroli decyzji i przyjmuje, że za "decyzje prawomocne" należy uznawać wszystkie te decyzje, których dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego przewiduje art. 196 par. 2 i 3 Kpa, jeżeli zostały "utrzymane w mocy" przez sąd lub upłynął termin do ich zaskarżenia /T. Bernat: Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnych, a ich wykonalność, "Państwo i Prawo" 1984 nr 9, str. 76-85/. Z. Janowicz uznaje za prawomocne decyzje ostateczne, które zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, ale sąd ten odrzucił lub oddalił skargę albo umorzył postępowanie. Prawomocność taką wprowadza do katalogu zasad ogólnych postępowania administracyjnego /Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982, str. 99-100/. Wskazując na potrzebę wypełnienia luki w unormowaniu kodeksowym przez określenie powyższych decyzji jako prawomocnych formalnie lub materialnie, W. Dawidowicz sformułował pogląd - będący logiczną konsekwencją wyróżnienia kategorii decyzji prawomocnych - że zaskarżona decyzja ostateczna, co do której sąd administracyjny oddalił skargę /prawomocna materialnie/, nie może być uchylona ani zmieniona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkiem instytucji "wywłaszczenia prawa" z art. 161 Kpa. /Postępowanie administracyjne - zarys wykładu, Warszawa 1983, str. 98/. Poszukując wyjaśnienia powyższych wątpliwości, należy oczywiście uwzględnić swoisty charakter postępowania sądowoadministracyjnego i zapadających w nim orzeczeń. Postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek skargi wniesionej na decyzję administracyjną nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania administracyjnego, a jego przedmiotem nie jest "sprawa administracyjna", lecz zgodność z prawem wydanych w niej decyzji. Zakres sprawowanej przez sąd kontroli decyzji wyznaczają przepisy art. 207 par. 2-4 Kpa. Ponieważ sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/, przeto niezależnie od jej zarzutów powinien zawsze skontrolować, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji państwowej /lub organy wymienione w art. 1 par. 2 Kpa/ nie doszło do naruszenia prawa przewidzianego w art. 207 par. 2-4 Kpa. Punktem odniesienia tych ustaleń w czasie jest data wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne objęte kontrolą sądową. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwie przeważa pogląd, iż sąd ten dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem stanu prawnego wówczas obowiązującego. W świetle zreferowanego poglądu, znajdującego dostateczne podstawy w przepisach ustanawiających kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiany stanu prawnego lub faktycznego, powstałe już po wydaniu decyzji ostatecznej, a jeszcze przed rozpoznaniem skargi, nie mogą być uwzględnione przez sąd oceniający legalność owej decyzji. Zmiany takie bowiem prowadzą do powstania nowej sprawy i ewentualnego wydania nowej decyzji w nowym postępowaniu administracyjnym. Odmiennie traktuje się w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie skutki okoliczności, o jakich mowa w art. 145 par. 1 pkt 7 lub 8 Kpa. Jeżeli bowiem w okresie pomiędzy wydaniem decyzji a rozpoznaniem skargi na nią zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji /pkt 7/, albo też została uchylona lub zmieniona inna decyzja albo orzeczenie sądu, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję /pkt 8/, to takie zdarzenia nie mogą być pominięte przez sąd administracyjny rozpoznający skargę i powodują uchylenie decyzji na podstawie art. 207 par. 2 pkt 2 Kpa. Rozumowanie powyższe prowadzi do konkluzji, że przyjmując konstrukcję "prawomocności" jako cechy decyzji ostatecznej, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, musimy zarazem zgodzić się z tym, iż zakres i skutki owej prawomocności pozostają w ścisłej zależności od zasięgu kontroli, jakiej poddane są decyzje ostateczne w toku rozpoznania wniesionych na nie skarg. Jeżeli przy rozpoznaniu skargi sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie naruszała ona prawa w rozumieniu art. 207 par. 2-4 Kpa, to wówczas skargę oddala /art. 207 par. 5 Kpa/. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności, bądź niezgodności z prawem. Jego istotną treścią zatem jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Wynikający więc z takiego wyroku przymiot "prawomocności" dotyczy tylko sfery zgodności z prawem decyzji ostatecznej i nie stwarza przeszkód dla jej zmiany lub uchylenia w trybie przewidzianym dla wzruszenia decyzji prawnej niewadliwej. A zatem nie tylko wykorzystanie instytucji "wywłaszczenia prawa" /art. 161 Kpa/, ale i sięgnięcia do rozwiązań wprowadzonych przepisami art. 154 i art. 155 Kpa, będzie dopuszczalne w postępowaniu przed organami administracji państwowej pomimo wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję ostateczną. Taki wyrok natomiast rzeczywiście zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 par. 1 Kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie /pkt 1-7/ nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Taki sam charakter mają przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 par. 1 pkt 3, 4 i 6 Kpa. Kwestie dotyczące wyłączenia pracownika i organu /pkt 3/, udziału strony w postępowaniu /pkt 4/ oraz uzyskania prawem wymaganego stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji /pkt 6/ dotyczą czasu wydania decyzji i powinny być wyjaśnione w toku rozpoznania wniesionej na nią skargi. Pozostałe przesłanki wznowienia postępowania z natury rzeczy mogą ujawnić się /pkt 1, 2 i 5/ lub wręcz pojawić się /pkt 7 i 8/ także dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego. Skoro zaś "prawomocność" nadana decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę nie sięga dalej, niż wynika to z granic rozpoznania tej skargi, to nie ma dostatecznych podstaw do utrzymywania, że powyższa decyzja nie może być następnie zmieniona lub uchylona w trybie postępowania administracyjnego z powodu takich jej wadliwości prawnych, które ze względu na swój charakter nie mogły być weryfikowane w toku kontroli sądowej. Przeciwnie, uzasadnia to dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub pojawiają się przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 par. 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 Kpa. Wzgląd na ochronę praw nabytych na mocy wymienionych decyzji nie powinien być istotnym argumentem przeciw takiej tezie, gdyż zasadność wznowienia postępowania podlega ocenie w toku instancyjnej i sądowej kontroli decyzji administracyjnych wydanych w jego wyniku. Dotychczasowe wywody pozwalają już na podsumowanie zasadniczych rozważań, dotyczących stosowania także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym instytucji wznowienia postępowania sądowego, ustanowionej przepisami kodeksu postępowania cywilnego. O ile możliwość wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn nieważności /art. 401 Kpc./ jest logiczną konsekwencją przyjęcia poglądu o dopuszczalności stosowania omawianej instytucji procesowej przed sądem administracyjnym, o tyle przyczyny restytucyjne /art. 403 Kpc./ mogą stać się podstawą wznowienia postępowania sądowego jedynie wtedy, gdy odnoszą się do zdarzeń powstałych w tym postępowaniu. Wątpliwości co do takiego charakteru przyczyn będą najczęściej powstawać na tle drugiej przesłanki wznowienia, wymienionej w art. 403 par. 2 Kpc. Jeżeli jednak wykryta "okoliczność faktyczna lub środek dowodowy" mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej i powinny być wykorzystane w tym właśnie postępowaniu, to wówczas dotknięta taką wadą ostateczna decyzja administracyjna podlega zweryfikowaniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego /art. 145 i nast. Kpa/ bez konieczności wcześniejszej zmiany bądź uchylenia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na tę decyzję. Natomiast wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uzasadniają tylko te przesłanki wznowienia spośród wymienionych w art. 401 i art. 403 Kpc, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody Opolskiego z dnia 30 maja 1983 r. okoliczność faktyczna, powołana w obecnej skardze organu administracji państwowej, a wykryta już po zapadnięciu wyroku oddalającego skargę na powyższą decyzję, miałaby oczywisty wpływ na wynik owej sprawy, powinna zaś być ujawniona i wykorzystana przez organ orzekający w toku jej załatwiania. Okoliczność ta nie ma bezpośredniego związku z postępowaniem sądowym, w którego toku oceniono tylko zgodność decyzji z prawem w czasie jej wydawania. Wobec późniejszego ujawnienia przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, organ administracji państwowej powinien postąpić w sposób określony w przepisach regulujących tę nadzwyczajną procedurę wzruszenia wadliwych decyzji ostatecznych. Nie ma natomiast podstaw ani potrzeby, aby wznawiać postępowanie sądowe zakończone wyrokiem z dnia 27 września 1983 r. SA/Wr 489/83, oddalającym skargę Stanisława W. na wymienioną ostateczną decyzję administracyjną. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił motywów skargi Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Opolu o wznowienie postępowania sądowego i oddalił ją na podstawie art. 412 par. 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa.