III AZP 15/86

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Krystyny C.-Z. właścicielki Przedsiębiorstwa Zagranicznego (...) na decyzję Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 17 stycznia 1986 r. w przedmiocie zezwolenia na uruchomienie filii przedsiębiorstwa w S. po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 lipca 1986 r. II SA 444/86 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc: Czy w sprawach o wydanie zezwolenia na prowadzenie na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności wydawniczej i poligraficznej przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne właściwy jest organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego czy Minister Kultury i Sztuki? podjął następującą uchwałę: Wojewoda B. powołując się na treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /Dz.U. nr 19 poz. 146/ zezwolił, decyzją z dnia 8 grudnia 1983 r. Krystynie C.-Z. na prowadzenie m.in. działalności wydawniczej i poligraficznej wraz z introligatorstwem w zakresie książek dla dzieci oraz usług introligatorskich. Otrzymująca zezwolenie zobowiązana została do przedstawienia Ministerstwu Kultury i Sztuki rocznego planu tytułowego oraz złożenia obowiązującego w tym zakresie sprawozdania, stosowania przepisów prawnych dotyczących zakładów wydawniczych i stosowania obowiązujących przepisów prawa autorskiego. Przytoczona decyzja poprzedzona została pismem Ministerstwa Kultury i Sztuki opatrzonym datą 6 grudnia 1983 r. i adresowanym do Urzędu Wojewódzkiego w B. powołującym się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 1983 r. w sprawie szczegółowego zakresu i trybu działania Ministra Kultury i Sztuki /Dz.U. nr 32 poz. 150/, a zawierającym informację o wyrażeniu zgody na wydanie w 1984 r. przez Krystynę C.-Z. prowadzącą firmę polonijną (...) w S. gmina W., woj. b., 10 do 15 książek w zakresie literatury dziecięcej do lat 10. Powołując się na par. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych /Dz.U. nr 40 poz. 213/ Minister Kultury i Sztuki udzielił dnia 11 marca 1985 r. zezwolenia Przedsiębiorstwu Polonijno-Zagranicznemu (...) w S. na prowadzenie działalności poligraficznej w zakresie wykonywania usług dla koncesjonowanych wydawnictw i innych jednostek gospodarki uspołecznionej, jak również na produkcję wydawniczą własną, udzielając jednorazowego zezwolenia. Dalsze postanowienia tego zezwolenia zawierają określenie szczegółowych warunków, obowiązek przestrzegania których obciąża właścicielkę Przedsiębiorstwa Krystynę C.-Z. Kolejną decyzją z dnia 28 października 1985 r. /powziętą po uzyskaniu negatywnej opinii Urzędu Miasta W./ Wojewoda (...) odmówił Krystynie C.-Z. zgody na uruchomienie w S. /woj. stołeczne/ zakładu filialnego w zakresie działalności poligraficzno-wydawniczej. Ta decyzja została dnia 17 stycznia 1986 r. utrzymana w mocy przez Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług. Krystyna C.-Z. zaskarżając powyższą decyzję, zarzuciła jej naruszenie przepisu art. 8 ust. 2 i art. 24 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia działalności gospodarczej przez zagraniczne osoby prawne oraz fizyczne /t.j. Dz.U. 1985 nr 13 poz. 58/ oraz licznych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 107 par. 3 i art. 140. Ponadto skarżąca twierdziła, że jeżeli ma zezwolenie wydane przez Ministra Kultury i Sztuki na prowadzenie w S. działalności poligraficznej i wydawniczej, to rozważenia wymaga zasadność wydawania przez Wojewodę (...) oddzielnego zezwolenia na prowadzenie w tej miejscowości zakładu produkcyjnego. Rozpoznając skargę Sąd Administracyjny przedstawił przytoczone w postanowieniu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które omówione zostały w uzasadnieniu tego postanowienia. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Podporządkowanie działalności poligraficzno-wydawniczej Ministrowi Kultury i Sztuki nastąpiło już w ustawie z dnia 4 maja 1982 r. o urzędzie Ministra Kultury i Sztuki /Dz.U. nr 14 poz. 112/. Unormowanie to wyprzedzało stworzenie ustawowej podstawy do rozwijania w Polsce przez cudzoziemców działalności gospodarczej nie wyłączając poligraficzno-wydawniczej. Podstawę taką stanowi ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /t.j. Dz.U. 1985 nr 13 poz. 58/. Ramowe unormowanie w powołanej ustawie o urzędzie Ministra Kultury i Sztuki oraz szczególne zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 1983 r. w sprawie szczegółowego zakresu i trybu działania Ministra Kultury i Sztuki /Dz.U. nr 32 poz. 150/ wywarły określone i zrozumiałe konsekwencje w późniejszych aktach normatywnych regulujących zasady i tryb udzielania /cofania/ zezwoleń na prowadzenie działalności w sprawach pozostających w zakresie działania Ministra Kultury i Sztuki. Mianowicie stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24/ na prowadzenie działalności poligraficznej oraz usługowej w zakresie małej poligrafii obejmującej wszelkiego rodzaju powielarnie i światłokopiarnie zezwolenia udziela Minister Kultury i Sztuki. Konkretyzację tych zasad zawierają przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych /Dz.U. nr 40 poz. 213/. Wprowadzone zmiany w przepisach obowiązujących, a dotyczące przedmiotu unormowanego w prawie prasowym i przytoczonym rozporządzeniu /art. 55 i nast. prawa prasowego/ potwierdzają dążenie ustawodawcy, aby zakresem działania Ministra Kultury i Sztuki objąć całokształt regulacji związanej z wydawaniem zezwoleń na prowadzenie działalności poligraficznej oraz usługowej w zakresie małej poligrafii. Prawo prasowe nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał stosunek do przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /t.j. Dz.U. 1985 nr 13 poz. 58/ oraz do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1985 r. w sprawie szczegółowych warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /Dz.U. nr 48 poz. 247/. Obowiązujący stan prawny nie daje żadnych podstaw do podzielenia zapatrywania, jakoby ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. normowała na zasadzie wyłączności /bądź nadrzędności jej charakteru w stosunku do innych równorzędnych aktów prawnych/ działalność podmiotów zagranicznych, i to bez względu na zamierzoną dziedzinę tej działalności. Z kolei przepisy normujące zakres działania Ministra Kultury i Sztuki nie mogą być - wbrew twierdzeniom skarżącej - traktowane jako przepisy szczególne w stosunku do ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. statuującej właściwość /z wyjątkiem, gdy chodzi o eksport i import/ organu administracji państwowej. Są to zatem przepisy odrębne. Między organami je stosującymi nie zachodzi żaden stosunek zależności organizacyjnej. Nie nałożono na nie obowiązku współdziałania, wyrażania opinii, zgody bądź w innej formie prezentacji własnego stanowiska. Każdy z tych uprawnionych organów orzeka w ramach swoich kompetencji, a ich objawy woli są sobie równorzędne. Dokonane rozgraniczenie kompetencji tych organów i ich wzajemne respektowanie nie stwarza sytuacji i obaw wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale przeciwnie wręcz je wyklucza, aby jedna z decyzji powtarzała treść poprzednio wydanej, a więc mogłaby być zbędna ze skutkami określonymi w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa. Konsekwencją tak ukształtowanego stanu prawnego jest konieczność uzyskania - niezależnie od zezwolenia wydanego na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. - odrębnego zezwolenia na prowadzenie określonego w przepisach rodzaju działalności. W takim wypadku - jak to stanowi poddany krytyce par. 8 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1985 r. w sprawie szczegółowych warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne - jeżeli w myśl przepisów odrębnych podjęcie określonego rodzaju działalności wymaga uzyskania odrębnego zezwolenia, organ administracji, wydając zezwolenie, zamieszcza w nim warunek, że rozpoczęcie określonego rodzaju działalności może nastąpić po uzyskaniu odrębnego zezwolenia. Rozważenie o zaletach i mankamentach przedstawionego stanu prawnego przekracza kognicję Sądu Najwyższego rozstrzygającego - w myśl art. 391 Kpc - o istniejącym stanie prawnym. Przytoczony i jednoznaczny przepis par. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1985 r. jest przykładem wyboru przez ustawodawcę określonego modelu decyzji, odpowiedniego przy rozstrzyganiu określonego rodzaju spraw. Jeżeli taki właśnie model ma zapewnić osiągnięcie założonych przez prawodawcę celów społeczno-gospodarczych i stanowić wystarczający środek ingerencji /metodą administracyjną/ w działalność przedsiębiorstw zagranicznych bądź z udziałem zagranicznym, to właściwe organy administracyjne muszą działać stosownie do obowiązującego je modelu. Uprawnienia do wyboru takiego właśnie modelu decyzji i obwarowania jej dodatkowym postanowieniem nie sposób w obowiązującym stanie prawnym kwestionować /art. 162 par. 1 pkt 2 Kpa/. Wymaganie uzyskania dalszych jeszcze zezwoleń - poza zezwoleniem na prowadzenie na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej - nie jest szczególne, wyjątkowe przewidziane w omawianych przepisach. Dla ilustracji można przytoczyć zbliżone unormowanie zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 marca 1934 r. o warunkach dopuszczenia zagranicznych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością do działalności na obszarze Rzeczypospolitej /Dz.U. nr 31 poz. 281/. Stosownie do par. 11 tego rozporządzenia uzyskanie zezwolenia na działalność na obszarze Rzeczypospolitej nie zwalnia spółki od konieczności uzyskania innych uprawnień, wymaganych przez obowiązujące przepisy na wykonywanie przedsiębiorstwa spółki. Dlatego wypływający z analizy powyższych przepisów wniosek i w następstwie tego treść udzielonej odpowiedzi jest zbieżna z istotą unormowania zawartego w par. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1985 r. w sprawie szczegółowych warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne. Istota rozstrzyganego sporu skupia się na negatywnej dla skarżącej decyzji Wojewody (...), utrzymanej w mocy decyzją Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług. Skarżąca uzyskała pozytywną decyzję Ministra Kultury i Sztuki i dowodziła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym /a także Sądem Najwyższym/, że decyzja ta jest wystarczająca do uruchomienia produkcji w S. /w branży poligraficzno-wydawniczej/. Odnośnie do tej decyzji zostało wyrażone w uzasadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego zapatrywanie, że "(...) może się rodzić wątpliwość" co do zgodności aktu delegowanego, jakim jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych, z zakresem upoważnienia ustawowego zawartym w art. 30 ust. 6 prawa prasowego. Kwestia ta w przedstawionych i bezspornych okolicznościach jest w istocie bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem przepis art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa zakłada wyjaśnienie przedstawionego zagadnienia i udzielenie odpowiedzi tylko w zakresie potrzebnym do rozstrzygnięcia sprawy, to bezsporna jest okoliczność, że poza tym zakresem pozostaje pozytywna decyzja Ministra Kultury i Sztuki, co czyni sygnalizowaną wątpliwość jako nie znajdującą podstawy w tych przepisach. Powyższe uzasadnia pozostawienie jej poza zakresem rozważań Sądu Najwyższego i treścią udzielonej odpowiedzi.