III AZP 13/86

Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej T. Kozy, rozpoznał wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lipca 1986 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne: Czy odmowa uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji w trybie art. 155 Kpa następuje w drodze decyzji czy w formie zawiadomienia stosownie do przepisu art. 238 par. 1 Kpa? podjął następującą uchwałę: Wyboru formy /rodzaju/ rozstrzygnięcia administracyjnego dokonuje w zasadzie ustawodawca; tylko w przypadku nie dość ścisłego unormowania może wejść w grę dokonanie takiego wyboru przez organ administracji państwowej, przy czym podstawową formą załatwienia sprawy, jeżeli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią inaczej, jest decyzja rozstrzygająca sprawę do co jej istoty lub w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji /art. 104/. Istotna wątpliwość wysunięta w pytaniu prawnym Ministra Sprawiedliwości - czy odmowa uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji w trybie art. 155 Kpa następuje w drodze decyzji, czy w formie zawiadomienia stosownie do art. 238 par. 1 Kpa - powstała pod wpływem utrwalonej praktyki przy stosowaniu art. 136 przed nowelizacją z 1980 r. /ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8/, wówczas bowiem organ administracji państwowej, załatwiając odmownie wniosek strony o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji, nie wydawał decyzji, lecz zawiadamiał stronę o pozostawienie jej wniosku bez uwzględnienia. Artykuł 155 Kpa co do formy rozstrzygnięcia przez organ administracji państwowej w przypadkach w tym przepisie wymienionych odsyła do przepisu art. 154 par. 2 Kpa, według dyspozycji którego właściwy organ wydaje decyzję "w sprawie" uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Natomiast art. 135 par. 2 Kpa przed nowelizacją, do którego odsyłał art. 136, zawierał dyspozycję, iż właściwy organ "wydaje" decyzję o uchyleniu lub zmianie dotychczasowej decyzji. Różnica w sformułowaniu treści omawianych tutaj przepisów art. 135 par. 2 sprzed nowelizacji i art. 154 par. 2 po nowelizacji - na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu wniosku Ministra Sprawiedliwości - nie ma z pewnością charakteru tylko redakcyjnego. Wymieniony ostatnio przepis ma zdecydowanie inną treść. Użyte w nim sformułowanie, wyżej przytoczone, oznacza, że chodzi zarówno o decyzję pozytywną - o uchyleniu lub zmianie decyzji dotychczasowej, jak i o decyzję negatywną - odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że przyimek "w" łączący się ze "sprawą" tworzy wyrażenie precyzujące zakres możliwości podejmowanej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że na gruncie postępowania cywilnego nie istnieją wątpliwości co do tego, iż wyrażenie "postępowanie w sprawie" oznacza postanowienie tzw. dwukierunkowe, a więc zarówno uwzględniające, jak i oddalające wniosek strony. Unormowania zawarte w art. 154 i art. 155 Kpa nasuwają pewne uwagi uzasadniające w efekcie pogląd o "dwukierunkowości" wydawanych na ich podstawie decyzji. Wymienione przepisy stwarzają możliwość merytorycznego decydowania w określonej sprawie, poczynając od organu stopnia podstawowego, aż do naczelnego organu administracji. Zmiana i uchylenie decyzji może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Organ może podjąć w tej sprawie z własnej inicjatywy lub w wyniku sprzeciwu prokuratora, wniesionego zgodnie z art. 184 Kpa, albo też na wniosek podmiotu na prawach strony, wszczynając w tym wypadku postępowanie z urzędu. W sprawach, w których wymagany jest wyłącznie wniosek strony, możliwe jest podjęcie czynności postępowania zgodnie z art. 61 par. 2 Kpa. Charakter decyzji podejmowanej w trybie art. 155 w związku z art. 154 par. 2 Kpa określony został w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83 /OSNCP 1985, z. 10 poz. 143/. Wskazano w niej, że wymieniona w tych przepisach instytucja prawna przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji poza postępowaniem odwoławczym, w trybie odrębnym, a decyzja podjęta m.in. na podstawie art. 155 Kpa jest decyzją nową, wydaną w nowej sprawie - w pierwszej instancji, przysługuje więc od niej odwołanie, tak jak od każdej innej decyzji. Na rzecz ewentualnego rozwiązania, według którego właściwy organ odmawiając wnioskowi strony o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji zawiadamia ją o tym, nie wydając decyzji, nie może przemawiać argument, wysunięty w uzasadnieniu wniosku Ministra Sprawiedliwości, że przepisy art. 149 par. 3 i art. 157 par. 3 Kpa wyraźnie stanowią, iż odmowa wznowienia postępowania oraz odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, którego to unormowania nie ma w odniesieniu do instytucji prawnych określonych w art. 154 i art. 155 Kpa. Otóż stwierdzenie w art. 149, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji, miało niewątpliwie na celu odróżnienie tej formy rozstrzygnięcia - co do istoty sprawy - od postanowienia wznawiającego postępowanie, jako aktu czysto proceduralnego, nie podlegającego w tym wypadku zaskarżeniu. Natomiast w art. 157 Kpa wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji zaznaczone zostało w celu usunięcia wątpliwości, które nasuwały przepisy dotychczasowe co do formy tego rodzaju rozstrzygnięcia, w związku z czym praktyka stosowała formę "zawiadomienia" /co w piśmiennictwie kwestionowano, gdyż strona wtedy nie mogła skorzystać z odwołania/. Zupełnie nieprzekonywująca jest sugestia co do ewentualnego stosowania formy "zawiadomienia" przewidzianej w art. 238 par. 1 Kpa, przy odmowie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Instytucja skarg i wniosków wykracza daleko poza zasięg postępowania administracyjnego ogólnego, unormowanego w kodeksie. Na gruncie tego postępowania skarga /art. 221 i nast. Kpa/ nie jest dodatkowym środkiem prawnym, lecz dotyczy ujemnych zjawisk dostrzeżonych w działalności organu państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej; do jej wniesienia nie jest wymagana formalna, procesowa legitymacja - może ją wnieść każdy. Ponieważ zaś skargę w postępowaniu administracyjnym na decyzję ostateczną należy traktować w zależności od jej treści jako żądanie wznowienia postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo żądanie jej uchylenia lub zmiany, w wyniku tego przekształca się ona jedynie w postać odpowiedniego środka prawnego, przewidzianego przez przepisy postępowania, którego rozpoznanie nastąpi w formie dla niego właściwej w zależności od sytuacji faktycznych /art. 235 par. 1 Kpa/. W rezultacie powyższych rozważań na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.