IV SA 626/86

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Teresy R. na decyzję Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 8/9/ kwietnia 1986 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody S-kiego, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Skarga Teresy R. dotyczy decyzji Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 8 kwietnia 1986 nr U.30/087-K,57/86 / w aktach Ministerstwa znajduje się decyzja o takim samym numerze i identycznej treści, ale z datą 9 kwietnia 1986 r./. Zaskarżona decyzja została wydana z powołaniem się na art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i utrzymuje w mocy decyzję Wojewody S-kiego z dnia 30 grudnia 1985 nr UAN. IV.8385/3/85 o wyrażeniu zgody na odstępstwo od par. 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/. Ze względu na przebieg sprawy przede wszystkim wymaga omówienia decyzja organu I instancji. Decyzja ta została wydana z powołaniem się na art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ w związku z pismem Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 11 listopada 1985 nr U 3/087-K-860/85 i wyrażała zgodę o przytoczonej już treści, która "dotyczy postanowienia w sprawie budowy II kondygnacji budynku gospodarczego Ob. Andrzeja B., zlokalizowanego przy ul. Z. 2a w S." Uzasadnienie tak sformułowanej sentencji decyzji wymaga przytoczenia w całości: "Ww. pismem Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej określił Wojewodę S-kiego jako organ właściwy do wyrażenia zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych - w trybie art. 10 prawa budowlanego. Po przeanalizowaniu całości sprawy i zapoznaniu się z pozytywnymi opiniami Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 14 stycznia 1985 nr WSSE-HK-4439/22/2/84, Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnych w S. z dnia 20 listopada 1984 nr Poż. II 6579/104/84 oraz Instytutu Kształtowania Środowiska w Warszawie z listopada 1984 r. dot. wpływu omawianego budynku i warsztatu betoniarskiego na nieruchomości sąsiednie, stwierdza się, że odstępstwo od przepisów par. 14 obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, polegające na zmniejszeniu odległości miedzy budynkiem gospodarczym Ob. B. i budynkiem mieszkalnym Ob. R., nie spowoduje pogorszenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska oraz warunków higieniczno-sanitarnych i użytkowych zarówno na nieruchomości Ob. B. jak i na nieruchomościach sąsiednich. Ponadto odstępstwo (...) pozwoli na przeznaczenie II kondygnacji przedmiotowego budynku na pomieszczenia socjalne dla pracowników zakładu betoniarskiego Ob. B., zlokalizowanego na tej samej działce". W aktach sprawy istotnie znajduje się pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 11 listopada 1985 r. do Wojewody S-kiego o treści: "W związku z odwołaniem Ob. Andrzeja B. z dnia 6.10.1985 r. od decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego w S. z dnia 24.10.1985 nr UAN.IV.8385/3/85, odmawiającej uchylenia decyzji nr UAN.NB. 8385/24/83 z dnia 23.12.1983 r. nakazującej rozbiórkę II kondygnacji budynku gospodarczego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. Z. 2a w S. z przeznaczeniem na cele socjalno-bytowe - upoważniam Obywatela Wojewodę na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane - do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisu par. 12-14 rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej /błąd popełniony w oryginale - przyp. sadu/ z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji natomiast podano, że z informacji o terenie z dnia 6 marca 1978 r. wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. przeznaczył działkę przy ul. Z. nr 2a "pod usługi". W dotychczasowym postępowaniu pominięto fakt, że "wzdłuż spornego obiektu Ob. B. istnieją budynki gospodarcze Ob. R., których odległość od budynku mieszkalnego Ob. R. nie spełnia wymagań bezpieczeństwa pożarowego w myśl par. 12-14 rozporządzenia" cytowanego wyżej. Uzasadnienie kończy się wyjaśnieniem nawiązującym bezpośrednio do cytowanego pisma Ministra z dnia 11 listopada 1985 r. Skarżąca twierdzi, że obie opisane wyżej decyzje sankcjonują samowolę budowlaną Andrzeja B., ponieważ mówi się w nich "o wszystkim, ale nie o samowoli". Decyzja Ministra z dnia 11 listopada 1985 r. /chodzi o cytowane wyżej pismo nr U3/087-K-860/85/, jej zdaniem, "pozbawiła Wojewodę S-kiego, swobodnej oceny dowodów w postępowaniu" . Uważa przy tym, że upoważniony został Wojewoda, będący organem o kompetencji ogólnej, podczas gdy decyzję podpisał wicewojewoda, który takim organem nie jest. Potwierdza, że na jej nieruchomości znajduje się budynek nie odpowiadający przepisom rozporządzenia z 1980 r., został on jednak wybudowany przed tym rokiem "na istniejących murach piwnicy". Mimo to wydano jej decyzję nakazującą rozbiórkę tego budynku. W zakończeniu skargi powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 1984 r. II SA 384/84, przesądzający sprawę na jej rzecz. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając uzasadnienie swej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W dniu 10 maja 1984 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok w sprawie II SA 384/84, na który powołuje się skarżąca. Wyrokiem tym sąd oddalił skargę Andrzeja B. na decyzję Wojewody S-kiego z dnia 23 grudnia 1983 r. utrzymującą w mocy nakaz rozbiórki samowolnie nadbudowanej II kondygnacji budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. Z. nr 2a w S., ponieważ nadbudowa została wykonana z naruszeniem par. 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17. poz. 62/ w stosunku do budynku mieszkalnego Teresy R. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w powyższym wyroku, że nie jest sporne, iż II kondygnacja budynku gospodarczego została wykonana przez Andrzej B. bez pozwolenia na budowę a budynek jest oddalony zaledwie o około 6 m od mieszkalnego budynku Witolda /i Teresy/ R. przy czym nieruchomość nie była przewidziana w planie szczegółowym osiedla "Z." na cele budownictwa. Sąd stwierdził zatem, że występowały przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ do nakazania rozbiórki nadbudowanej części budynku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w tej sprawie sąd oraz organ administracji państwowej /art. 209 Kpa/. Jeżeli zatem sąd stwierdził, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest zgodny z prawem, należy uznać za niezgodne z prawem wszelkie późniejsze próby uniknięcia wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę. Wbrew tej zasadzie Wojewoda S-ki, będący organem orzekającym w sprawie II SA 384/84, wydał w dniu 30 grudnia 1985 r. decyzję wyrażającą zgodę na odstępstwo przez Andrzeja B. od par. 14 cytowanego rozporządzenia, to znaczy przepisu, którego naruszenie uprzednio uznał za przyczynę nakazania temu inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzję tę wydał z powołaniem się na art. 10 ust. 1 i 2 prawa budowlanego i upoważnienie ówczesnego Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli właściwy organ administracji państwowej uznał naruszenie konkretnego przepisu rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, za jedną z faktycznych podstaw decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, niedopuszczalne jest późniejsze udzielenie zgody na odstępstwo od tego przepisu w sprawie tego samego budynku z powołaniem się na art. 10 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Należy przy tym dodać, że gramatyczna wykładnia art. 10 ust. 1 prawa budowlanego nie stwarza podstaw dla wniosku, że właściwy minister może upoważnić inny organ do wyrażenia zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych lub normy w wypadku innych niż dające się zakwalifikować jako "konieczność wprowadzenia rozwiązań dających lepsze efekty społeczno-gospodarcze". Oprócz tego sąd uważa za stosowne wskazać, że ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./ wyraziła w art. 138 ust. 1 w związku z art. 183 ust. 1 zasadę wydawania decyzji administracyjnych tylko przez organy o właściwości szczególnej. Wydane na podstawie art. 183 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia uprawnień, które zachowują terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej /Dz.U. nr 25 poz. 128/, nie przewiduje pozostawienia organowi o właściwości ogólnej prawa orzekania w zakresie budownictwa i nadzoru budowlanego. Wobec tego należy uznać, że w stanie prawnym kompetencji organów administracji, obowiązującym od dnia 17 czerwca 1984 r., nie było dopuszczalne skorzystanie przez Wojewodę S-kiego z upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na zasadzie art. 10 ust. 1 prawa budowlanego. Uprawnienie takie mogło być udzielone terenowemu organowi administracji państwowej o właściwości szczególnej, chyba że po dniu 17 czerwca 1984 r. przepis ustawy określił właściwości organów w sposób odmienny. Mając zatem na względzie, że decyzja Wojewody S-kiego z dnia 30 grudnia 1985 r. jako organu I instancji: 1/ została wydana w warunkach związania tego organu poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 10 maja 1984 r. II SA 384/84/ a więc narusza art. 209 Kpa, 2/ wyrażała zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w okolicznościach nie odpowiadających hipotezie art. 10 ust. 1 prawa budowlanego /samowola budowlana i nakaz rozbiórki obiektu budowlanego z powołaniem się na art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego/, przez co naruszała art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, 3/ została wydana przez organ, którego przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie uprawniały do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach objętych skargą, wobec czego występuje okoliczność przewidziana w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że występują podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji na zasadzie art. 207 par. 1 i 3 Kpa. Zważywszy zaś na okoliczność, że organ II instancji nie dostrzegł wad tej decyzji i utrzymał ją w mocy, decyzja ostateczna dotknięta jest również wadami rażącego naruszenia prawa, wymienionymi wyżej w pkt 1 i 2, w związku z czym należało stwierdzić nieważność również decyzji Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej zgodnie z art. 207 par. 3 Kpa, orzekając jednocześnie o zwrocie kosztów na rzecz skarżącej w myśl art. 208 Kpa.