IV SA 865/87

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; uchyla decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (...) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie sprzeciwu w zakresie lokalizacji i modernizacji ubojni i masarni w S. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia 20 grudnia 1986 r. zgłosił sprzeciw przeciwko odbiorowi i uruchomieniu modernizowanego zakładu masarniczego w S., a w uzasadnieniu sprzeciwu podał, że projekt modernizacji nie uzyskał koniecznych opinii sanitarnych Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 1987 r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w G. po zapoznaniu się z dokumentacją dotyczącą lokalizacji i modernizacji ubojni i masarni wydał opinię negatywną, podyktowaną tym, że w strefie ochronnej ubojni i masarni znajdują się budynki mieszkaniowe. W opinii podkreślono także, że w S. występują tereny depresyjne i w związku z tym odprowadzanie ścieków wymaga wnikliwej oceny. Decyzją z dnia 12 maja 1987 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dla woj. szczecińskiego utrzymał w mocy: 1/ sprzeciw Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w G. przeciwko odbiorowi i uruchomieniu modernizowanego zakładu masarniczego w S.; 2/ postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 29 stycznia 1987 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że obiekt został rozbudowany o 100 procent powierzchni zabudowy oraz że nastąpiło to wbrew opinii sanitarnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia 19 czerwca 1974 r. oraz bez zachowania wynikającej z obowiązujących wówczas przepisów 300-metrowej strefy ochronnej. Rozbudowa zakładu spowodowała praktycznie całkowite zajęcie terenu, mimo powiększenia działki od strony wschodniej o drogę dojazdową i przybliżyła uciążliwe obiekty do budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej. Usytuowanie bram wjazdowych do zakładu wykluczyło możliwość podziału obiektu na część czystą i brudną. Ubojnia żywca bez urządzenia wokół niej 300-metrowej strefy ochronnej będzie powodowała uciążliwość dla zamieszkującej w pobliżu ludności. Na przyległych do terenu zakładu działkach znajdują się budynki gospodarczo-hodowlane, które stanowią zagrożenie epidemiologiczne dla przetwórstwa spożywczego. Wielkość i kształt działki nie pozwalają na zachowanie bezpiecznych z sanitarnego punktu widzenia odległości między poszczególnymi pomieszczeniami produkcyjnymi, a urządzeniami podczyszczającymi ścieki. Nadto podano, że dokumentacja, na podstawie której dokonana została rozbudowa, nie spełnia wymogów higieniczno-sanitarnych w zakresie dotyczącym pomieszczeń przeznaczonych dla pracowników, ilości pomieszczeń magazynowych, myjni pojemników transportowych, rozwiązań funkcyjnych pomieszczeń, oświetlenia i wentylacji. W odwołaniu od powyższej decyzji GS "Samopomoc Chłopska" przyznała, że przytoczona w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest w pełni uzasadniona, jednakże względy społeczno-gospodarcze wymagają by mimo braku strefy ochronnej masarnia funkcjonowała. Strona odwołująca się zapewniła, że wszystkie wymienione w decyzji uchybienia z wyjątkiem dotyczącego ustanowienia strefy ochronnej zostaną usunięte w terminie do 30 czerwca 1987 r. Decyzją z dnia 1 sierpnia 1987 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał ww. decyzję w mocy. Z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego wynika, że GS "Samopomoc Chłopska" w P. dokonała w latach 1986-1987 rozbudowy i modernizacji zakładu ubojni i masarni w S., wbrew negatywnym opiniom sanitarnym. Zmodernizowany zakład o wymiarach 30 m x 12 m powierzchni, przeznaczony początkowo tylko na ubojnię został rozszerzony o masarnię, co spowodowało zwiększenie powierzchni zabudowy o całe 100 procent. W zakładzie brak jest pomieszczeń higieniczno-sanitarnych dla pracowników zatrudnionych w części brudnej, brak podziału tych pomieszczeń z uwzględnieniem płci pracowników. Wejście z ubojni i jeliciarni do ustępów i pomieszczeń higieniczno-sanitarnych prowadzi przez halę rozbioru i wykrawalnię oraz warsztat produkcji masarskiej, warzelnię i wędzarnię. Brak możliwości podziału obiektu na część "czystą" i "brudną", brak możliwości urządzenia strefy ochronnej. Prowadzona działalność z uwagi na jej rodzaj /ubój i produkcję przetworów mięsnych/ oraz rozmiar jest uciążliwa dla otoczenia. W modernizowanej masarni brak jest myjni pojemników transportowych. Stan taki jest niezgodny z przepisami dotyczącymi produkcji żywności i może prowadzić do jej skażenia. Na powyższą decyzję Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w P. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wywodzi, iż wymóg 300-metrowej strefy ochronnej dotyczy nowych zakładów i strefa taka winna być przewidziana w ZTE inwestycji. Tymczasem zakład w P. istnieje od ponad 40 lat; jego modernizacja miała na celu poprawę warunków pracy oraz warunków sanitarno-higienicznych przy wykorzystaniu już istniejących obiektów. Zakończenie inwestycji zapewni pełną realizację zaleceń wynikających z decyzji i postanowień Państwowego Inspektora Sanitarnego w G. z wyjątkiem wymogu strefy ochronnej oraz oddzielnych sanitariatów dla uboju i masarni. Brak sanitariatów w ubojni nie spowoduje przechodzenia pracowników przez obiekty produkcyjne masarni, gdyż dostęp do sanitariatów istnieje także z innej strony. Ponadto podkreślono, że ubojnia będzie działać w te dni, w które nie działa masarnia, bowiem w określone dni tygodnia wszyscy pracownicy angażowani będą wyłącznie do uboju zaś w inne dni do rozbioru mięsa i produkcji masarniczej. W czasie uboju surowiec i wyroby masarnicze będą zabezpieczone w chłodniach, wędzarniach i dojrzewalniach. Przewiduje się, że tygodniowo ubój wynosić będzie 40-60 sztuk trzody chlewnej, co oznacza, że ubojnia nie jest zakładem, przemysłu mięsnego lecz gminnym punktem uboju gospodarczego, którego istnienie leży w interesie miejscowej ludności. Brak zakładu uboju powoduje, że ubój dokonywany jest na terenach gospodarstw w warunkach antysanitarnych. Podkreślono także, iż na terenie województwa funkcjonują bez stref ochronnych spółdzielcze ubojnie i masarnie, do których organy inspekcji sanitarnej nie zgłaszają zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl postanowień art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49/, państwowemu inspektorowi sanitarnemu przysługuje prawo zgłoszenia sprzeciwu przeciwko uruchomieniu wybudowanego lub przebudowanego zakładu pracy lub innego obiektu budowlanego, wprowadzeniu nowych technologii lub zmian w technologii, dopuszczeniu do obrotu materiałów stosowanych w budownictwie lub innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi -jeżeli w toku wykonywanych czynności stwierdzi, że z powodu nieuwzględnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych w obowiązujących przepisach mogłoby nastąpić zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy głoszenie sprzeciwu powoduje wstrzymanie dalszych działań, o których mowa w cyt. wyżej przepisie, do czasu wydania decyzji przez państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw przeciwko uruchomieniu modernizowanego zakładu masarniczego w S. zgłosił Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w G., który wydał w tym przedmiocie decyzję administracyjną. Zachodzi jednak pytanie, czy organ ten zasadnie uznał sprzeciw za rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej z zakresu administracji państwowej i w konsekwencji trafnie wydał w tej sprawie decyzję administracyjną, czy też sprzeciw o którym mowa w cyt. wyżej art. 28 ust. 1 ustawy stanowi tylko środek prawny służący organom PIS do spowodowania wszczęcia postępowania administracyjnego /zwykłego czy nadzorczego/ przez inne organy. Analiza treści cytowanych wyżej przepisów prowadzi zdaniem składu orzekającego do przekonania, że przysługujące organowi inspekcji sanitarnej prawo zgłoszenia sprzeciwu przeciwko działaniom, o których mowa w art. 28 ust. 1, podejmowanym w sprawach indywidualnych winno być realizowane w formie decyzji administracyjnej. Zgłoszenie sprzeciwu w sprawie indywidualnej dotyczącej odbioru i uruchomienia modernizowanego zakładu masarniczego w S. ma charakter władczy i zewnętrzny i jako taki powoduje po stronie inwestora i zarządcy obiektu obowiązek wstrzymania się od jakichkolwiek działań związanych z uruchomieniem obiektu i prowadzeniem w nim działalności gospodarczej do czasu rozstrzygnięcia sprzeciwu przez organ wyższego stopnia. Omawiany sprzeciw rozstrzyga więc sprawę indywidualną, z zakresu administracji państwowej co do jej istoty i w związku z tym stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa. Decyzja ta wydana w I instancji wykazuje podobieństwo do opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji z art. 36 prawa budowlanego w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Brak jest natomiast analogii /poza zbieżnością nazwy przewidzianą w art. 184-187 Kpa/ z instytucją sprzeciwu prokuratora od decyzji ostatecznej, który to sprzeciw ma charakter środka prawnego zmierzającego do wzruszenia wadliwej ostatecznej decyzji. Do spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ inspekcji sanitarnej stosuje się przepisy Kpa /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/. Stosownie do treści art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Skoro w rozpoznawanej sprawie, jak wykazano wyżej, decyzję w I instancji podjął Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w G., przeto działający na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie orzekł jako organ II instancji, zaś decyzja tego organu była decyzją ostateczną. Utrzymanie powyższej decyzji w mocy zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem zwartej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 par. 3 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Nie mogły także ostać się decyzje podjęte w rozpoznawanej sprawie przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w G. oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie, bowiem wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, przez co naruszono w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o Inspekcji Sanitarnej prawo zgłoszenia sprzeciwu przysługuje organom tej inspekcji tylko wówczas, gdy z powodu nieuwzględnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych w obowiązujących przepisach nastąpić może zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a więc w sytuacji gdy równocześnie spełnione zostają dwie przesłanki: - naruszenie wymagań higienicznych bądź zdrowotnych oraz możliwość wystąpienia skutku tego naruszenia w postaci zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Podnieść należy, że w decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w G. nie wskazano na istnienie żadnej z wymienionych przesłanek, a ograniczono się do zarzutu formalnego, dotyczącego nie uzyskania przez inwestora opinii sanitarnych do projektu modernizacji masarni, który to zarzut nie może w świetle ww.. przepisu stanowić dostatecznej przesłanki do wydania orzeczenia w sprawie sprzeciwu. W decyzji organu wojewódzkiego powołano się na brak możliwości urządzenia wymaganej 300-metrowej strefy ochronnej, jednak ustalenie to nie znajduje oparcia w treści zebranego w sprawie materiału. Brak jest bowiem w aktach sprawy opinii właściwego w sprawie ustanowienia stref ochronnych terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej w sprawach ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zarówno co do potrzeby ustanowienia strefy jak i jej szerokości. Zgodnie z treścią przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ oraz wydanego na podstawie jej przepisów rozporządzenia z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych /Dz.U. nr 24 poz. 92/ ustalenie strefy ochronnej następuje tylko wówczas, gdy szkodliwego oddziaływania na środowisko nie można wyeliminować lub skutecznie ograniczyć przy pomocy środków technicznych. W razie potrzeby ustanowienie strefy, jej szerokość uzależniona jest od szeregu czynników, a zwłaszcza od rodzaju i wielkości szkodliwego oddziaływania oraz jego zasięgu, rodzaju stosowanej technologii itp. /par. 3 ust. 2/. Opinia właściwego w sprawie ochrony środowiska organu w kwestii ochronnej jest więc niezbędna. Zauważyć przy tym należy, iż nie jest trafny pogląd skarżącej Spółdzielni jakoby strefa ochronna była wymagana tylko w odniesieniu do zakładów nowych. W omawianej decyzji organu wojewódzkiego w sposób ogólnikowy powołano się na zbyt małe odległości obiektu ubojni i masarni od budynków mieszkalnych, użyteczności publicznej oraz budynków gospodarczo-hodowlanych, a także na brak możliwości zastosowania bezpiecznych z sanitarnego punktu widzenia odległości między pomieszczeniami produkcyjnymi a urządzeniami podczyszczającymi ścieki. Nie wskazano jednak jakie to są odległości ani też nie podano jakie odległości są wymagane oraz czy ich niezachowanie stanowi o naruszeniu norm higienicznych i zdrowotnych. Powyższe okoliczności nie wynikają także ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podobnie jak w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym także nie wykazano by wskutek ww. uchybień nastąpić mogło zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Skoro więc jak wskazano wyżej omawiane decyzje zapadły na podstawie oceny zebranego w sposób niepełny materiału dowodowego przeto uchybienie to nie pozwoliło sądowi na dokonanie oceny czy w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy o Inspekcji Sanitarnej. Powyższe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego /art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa/ jako mające wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie decyzji organu dwu instancji na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 3 Kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.