IV SA 90/89

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Haliny i Sławomira małżonków S. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 8 listopada 1988 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt. 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego w T., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa kwotę złotych dwa tysiące tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących. Po rozpatrzeniu odwołania Haliny i Sławomira małżonków S. od decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego w T. z dnia 24 czerwca 1988 r. znk UAN-NB-8383/V/1650/51/88, stwierdzającej - wskutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w B. oraz wniosku Stanisławy i Tadeusza małżonków B. - nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 13 stycznia 1988 r. znak BUA-8381/1/88 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 2347/1, położonej w B., Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie uwzględnił i decyzją z dnia 8 listopada 1988 r. PIO/053-K-322/88 utrzymał w mocy decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego. W uzasadnieniu swej decyzji Minister stwierdził: "Zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. B., zatwierdzonego uchwałą nr IX/34/79 Rady Narodowej Miasta i Gminy B., teren, na którym położona jest przedmiotowa działka, przeznaczony jest w znacznej części pod zieleń izolacyjną dla Zakładów Piwowarskich. Należy stwierdzić, iż udzielone St. S. pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 3 prawa budowlanego. Stwierdza się ponadto, iż do przedmiotowej działki nie ma zapewnionej drogi dojazdowej, a ewentualny dojazd mógłby przebiegać poprzez teren działki stanowiący własność osoby fizycznej. Z uwagi na powyższe orzekłem jak w sentencji". Na tę decyzję Ministra małżonkowie S. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, albo o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie tego samego planu ogólnego Miasta i Gminy B. i na podstawie postanowienia Głównego Architekta Wojewódzkiego w T. z dnia 23 października 1987 r., mocą którego uchylone zostało postanowienie Naczelnika Miasta i Gminy B. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego do czasu ustanowienia strefy ochrony sanitarnej wokół Zakładów Piwowarskich w B., doszło do zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy budynku mieszkalnego na działkach nr 2347/1 i 2347/3 przez małżonków S. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę brali udział małżonkowie B., z których inicjatywy doszło do wydanie decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę. Skarżący uważają więc, że skoro ten sam plan ogólny zagospodarowania przestrzennego ustalał w 1987 r., iż teren budowy nie leżał w pasie zieleni izolacyjnej, należy wyjaśnić, w jaki sposób w kilka miesięcy później znalazł się w tym pasie. Inny argument został podniesiony w sprzeciwie Prokuratora Rejonowego w B., a mianowicie że dom stoi na działce, do której brak jest dojścia i dojazdu. Ten sam argument podnoszą również małżonkowie B. w swoim wniosku. Odmienną kolejność argumentów przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra, wysuwając na pierwsze miejsce rzekome przeznaczenie działki skarżących pod zieleń izolacyjną, a jako drugi argument - problem drogi dojazdowej do działki. W odwołaniu do Ministra skarżący przedstawili jasno, że problem drogi dojazdowej nie występuje, ponieważ do ich działki ustanowiona jest służebność drogowa przez działkę będącą własnością rodziców skarżących - Józefa i Teresy S. Skarżący wskazali w odwołaniu środki dowodowe na tę okoliczność, ale z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy zostały one wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu odwołania. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzając w uzasadnieniu tego wniosku, że: "Zasadniczymi przesłankami przemawiającymi za utrzymaniem zaskarżonej w odwołaniu M. i St. S. decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego: niezgodność rozwiązań urbanistyczno-architektonicznych zwartych w decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. B., zatwierdzonego uchwałą nr IX/34/79 Rady Narodowej Miasta i Gminy B., brak drogi dojazdowej do działki inwestora i związana z tym konieczność przeprowadzenia ewentualnego dojazdu przez działki stanowiące własność osoby fizycznej. Argument strony skarżącej, iż ten sam plan zagospodarowania przestrzennego był wcześniej podstawą wydania pozwolenia na budowę, nie znajduje uzasadnienia wobec ustaleń tego planu. Również okoliczność, iż właścicielem działki, przez którą mógłby przebiegać ewentualny dojazd do działki inwestora, są rodzice inwestora, nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na nie uregulowany prawnie stan jej posiadania /dysponowania terenem/". Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących poparł skargę. Pełnomocnik małżonków B. i pełnomocnik Zakładów Piwowarskich wnieśli o oddalenie skargi. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, prawidłowo powiadomiony o rozprawie, nie delegował na nią swego pełnomocnika. Prokurator Wojewódzki, powiadomiony wokandą o rozprawie, nie wziął w niej udziału. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawną stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 par. 1 Kpa. Z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji następuje tylko wówczas, gdy zostanie bezsporne ustalone występowanie przyczyny nieważności, określone z art. 156 par. 1 Kpa a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 par. 2 Kpa. Ponadto stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie /art. 160 par. 1 Kpa/. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony jest pogląd, że o tym uprawnieniu strony powinny być informowane w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność. W praktyce Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa strony są niekiedy pouczane o tym uprawnieniu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu /art. 157 par. 2 Kpa/, w wypadku zaś wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji państwowej wszczyna postępowanie z urzędu, powiadamiając o tym strony /art. 186 Kpa/. Jak wynikałoby z akt sprawy, pełnomocnik Stanisławy i Tadeusza małżonków B. wystąpił w ich imieniu pismem z dnia 28 kwietnia 1988 r. do Głównego Architekta Wojewódzkiego w T. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 13 stycznia 1988 r. znak BUA.8381/1/88 o pozwoleniu małżonkom S. na budowę domu mieszkalnego na działce nr 2347/1 o obszarze 0,04 ha, położonej w B., przesyłając jednocześnie kopię tego wniosku Prokuratorowi Rejonowemu w B. z wnioskiem "o zgłoszenie udziału w sprawie po myśli art. 183 Kpa". Na wniosku brak jest daty wpływu do Naczelnika Miasta i Gminy w B., za którego pośrednictwem skierowano wniosek. Natomiast Prokurator Rejonowy w B. pismem z dnia 12 maja 1988 r. otrzymanym przez Głównego Architekta Wojewódzkiego w dniu 16 maja 1988 r., złożył sprzeciw od wymienionej decyzji, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akta sprawy są kompletne, Główny Architekt Wojewódzki nie wysłał wymaganego przez art. 61 par. 4 Kpa zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Jak wynikałoby natomiast pośrednio z treści pisma Sławomira S. do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, a mianowicie zażalenia z dnia 3 czerwca 1988 r. na postanowienie nr UAN-NB-8383/V/SI/1650/88 o wstrzymaniu wykonania decyzji Naczelnika o pozwoleniu na budowę oraz z dalszych pism w tej sprawie z dnia 9 i 15 czerwca, strona postępowania - Sławomir S. miał pośrednią informację o toczącym się postępowaniu, Główny Architekt Wojewódzki zaś otrzymał kopie jego pism kierowanych do Ministra. Również z pisma Zakładów Piwowarskich z dnia 6 czerwca 1988 r. wynikałoby, że zostały one poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy tu podkreślić, że zarówno małżonkom B., jak i Zakładom Piwowarskim doręczono decyzję Naczelnika Miasta i Gminy o pozwoleniu na budowę i strony te nie wniosły odwołania od decyzji. Nie stanowi to oczywiście przeszkody dla złożenia przez te strony wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako ostatecznej. Główny Architekt Wojewódzki, uwzględniając sprzeciw Prokuratora Rejonowego w B. oraz wniosek Stanisławy i Tadeusza małżonków B., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 13 stycznia 1988 r. o pozwoleniu Halinie i Sławomirowi małżonkom S. na budowę domu mieszkalnego na działce nr 2347/1 w B., powołując jako podstawę prawną przyczynę określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a więc rażące naruszenie prawa. To rażące naruszenie prawa polega, zdaniem Architekta Wojewódzkiego, na tym, że "do działki S. brak jest koniecznego dojazdu"; a ponadto - obiekt zlokalizowano na terenach przeznaczonych pod zieleń parkową, stanowiącą pas izolacyjny Zakładów Piwowarskich w O., o czym mówią ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy B. nr IX/33/79 z dnia 1 października 1979 r. wraz z późniejszymi zmianami". Te same przyczyny powołał Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w swej decyzji z dnia 8 listopada 1988 r., dodając jedynie, że "ewentualny dojazd mógłby przebiegać poprzez teren działki stanowiącej własność osoby fizycznej" oraz że "pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 3 prawa budowlanego". W załączniki do uchwały nr III/16/84 Rady Narodowej Miasta i Gminy B. z dnia 7 listopada 1984 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia aktów prawa miejscowego, wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego nr 12 poz. 96/, pod poz. 22 wykazano uchwałę nr IX/33/79 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. Należy więc przyjąć, że plan ten zachował moc obowiązującą stosownie do art. 182 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185/. Główny Architekt Wojewódzki powołał się również na późniejsze zmiany tego planu, ale nie wskazał aktów, mocą których te zmiany zostały wprowadzone. Minister natomiast powołał się jedynie na plany z 1979 r. Tak więc, mimo że przedmiotem decyzji tych organów było stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, i to już realizowanej, organy nadzoru nie sprecyzowały, którego planu postanowienia zostały naruszone przez organ stopnia podstawowego. Było to niezbędne, gdyż Główny Architekt Wojewódzki postanowieniem z dnia 23 października 1987 nr UAN-NB-8383/V/115/3202/3197/87 uchylił postanowienie Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 21 sierpnia 1987 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego budynku małżonków S. do czasu ustanowienia strefy ochrony sanitarnej wokół Zakładów Piwowarskich i stwierdził, że "W tym stanie rzeczy odmawianie inwestorowi prawa do realizacji budynku mieszkalnego, na terenach wyznaczonych planem na ten cel, jedynie ze względu na domniemaną uciążliwość od obiektu rozlewni piwa, przy jednoczesnym braku przesłanek do stwierdzenia takiej uciążliwości, stanowiłoby precedens powodujący wyłączenie z zabudowy szeregu działek znajdujących się w terenach budowlanych w tym rejonie". W tej sytuacji nie można uznać, aby organy nadzoru ustaliły w sposób bezsporny, że decyzja o pozwoleniu małżonkom S. na budowę domu rażąco narusza postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego. Należy dodać, że z akt sprawy nie wynika, aby Zakłady Piwowarskie zakwestionowały wskazane wyżej postanowienie Głównego Architekta Wojewódzkiego w T. Jako drugą przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano okoliczność, że do działki małżonków S. brak jest dojazdu. Okoliczność tę przyjęto za udowodnioną, mimo złożenia przez małżonków S., przy ich odwołaniu z dnia 20 lipca 1988 r., fotokopii odpisu z ksiąg wieczystych, z którego wynika, że na rzecz ich działki /nr 2347/1/ ustanowiono służebność drogową przez działkę 2347/2. Do tego dowodu Minister nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, naruszając wymagania określone w art. 107 par. 3 Kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. W postępowaniu administracyjnym, w którym uczestniczą strony o sprzecznych interesach, środkiem korygowania nietrafnych decyzji organu pierwszej instancji powinno być przede wszystkim odwołanie. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji /art. 130 par. 2 Kpa/, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Skorzystanie przez jedną ze stron ze zwykłego środka prawnego, jakim jest odwołanie, przenosi sprawę do organu wyższej instancji, który rozstrzyga ją ponownie w jej całokształcie, a więc zarówno z punktu widzenia jej zgodności z prawem, jak i celowości. Jak już uprzednio stwierdzono, brak odwołania nie stanowi przeszkody do złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednakże organ nadzoru powinien mieć na uwadze tę okoliczność przy badaniu zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego był wielokrotnie wyrażany pogląd, że rażące naruszenie prawa to nie tylko naruszenie oczywiste, ale równocześnie takie, które powoduje, że wydana decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organy państwowe w praworządnym państwie. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie strona postępowania, której doręczono decyzję o pozwoleniu na budowę, nie wniosła odwołania, a swoje zastrzeżenia do decyzji podniosła dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia, gdy strona przeciwna już rozpoczęła budowę zgodnie z otrzymanym pozwoleniem, okoliczność ta powinna była zostać rozważona przez organy nadzoru. Osobnym zagadnieniem jest sprzeciw Prokuratora Rejonowego w B., któremu pełnomocnik małżonków B. przekazał egzemplarz wniosku skierowanego do Głównego Architekta Wojewódzkiego w T. o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę udzielonego małżonkom S. z sugestią "zgłoszenia udziału w sprawie po myśli art. 183 Kpa". Nie ustosunkowując się do zasadności udziału prokuratora w sprawie administracyjnej, w której strona jest reprezentowana przez adwokata, należy podnieść, że złożony organowi administracji wniosek adwokata spowodował wszczęcie postępowania na żądanie strony /art. 157 par. 2 w związku z art. 61 par. 3 Kpa/ w dniu 28 kwietnia 1988 r. Z tego też względu wniesienie przez Prokuratora sprzeciwu z dnia 12 maja 1988 r. było bezprzedmiotowe. Nie oznacza to, że organ, który otrzymał sprzeciw, może go pozostawić bez rozpatrzenia. Prokurator, wnosząc pismo procesowe w toczącym się postępowaniu administracyjnym, realizuje swoje prawo do udziału w każdym stadium postępowania, określone w art. 183 par. 1 Kpa. Skoro jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte wnioskiem strony, sprzeciw prokuratora należało potraktować jako pismo procesowe organu uprawnionego do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na prawach strony i rozpatrzyć podniesione w nim argumenty w już toczącym się postępowaniu. Tak więc organy orzekające o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę niezasadnie powołały się na to, że działają wskutek sprzeciwu prokuratora. Wprawdzie nie ta okoliczność spowodowała uwzględnienie skargi małżonków S., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek zwrócić na nią uwagę i podkreślić, że wyłącznie organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne jest odpowiedzialny za prawidłowość tego postępowania i wydaną decyzję, bez względu na charakter prawny oraz treść wniosków składanych przez strony oraz organy i organizacje społeczne uczestniczące w postępowaniu. Ze względu na naruszenie prawa omówioną wyżej skargę należało uwzględnić i zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji uchylić na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa, orzekając jednocześnie o kosztach w myśl art. 208 Kpa. Po uchyleniu tych decyzji sprawa wróciła do stadium, w którym znajdowała się w dniu złożenia przez małżonków B. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Architekt Wojewódzki więc powinien powiadomić strony oraz Prokuratora Rejonowego w B. o wszczęciu postępowania, przeprowadzić należyte postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnąć sprawę, będąc związany ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 209 Kpa/.