II SA 524/90

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych na decyzję Ministra Finansów z dnia 30 marca 1990 r. w przedmiocie stosowania praktyk monopolistycznych i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Urzędu Antymonopolowego kwotę złotych sześć tysięcy tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W dniu 15 stycznia 1990 r. organ antymonopolowy wszczął z urzędu postępowanie przeciwko praktykom monopolistycznym stosowanym przez Krajowy Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych. Za praktyki monopolistyczne uznano wydawanie zaleceń odnośnie do cen zbytu podstawowych produktów rolnych. Postępowanie wszczęto w związku z oświadczeniem /opublikowanym w paru dziennikach/ Prezydium Rady Głównej Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych, wydanym w dniu 10 stycznia 1990 r. W oświadczeniu tym podano aktualne propozycje cen skupu oraz zobowiązano własną komisję organizacji i ekonomiki indywidualnych gospodarstw rolnych do ustalania i ogłaszania co miesiąc kierunkowych cen skupu na podstawowe produkty rolne, będących podstawą negocjacji cen między producentami i odbiorcami. Organ antymonopolowy decyzją z dnia 30 marca 1990 r. nr PM-I-644-5/90/168 stwierdził nieważność wskazanego wyżej komunikatu Prezydium Rady Głównej Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych z dnia 10 stycznia 1990 r. oraz nakazał zaniechanie podobnych działań w przyszłości. Powyższą decyzję Krajowy Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił, że rażąco narusza ona ustawę z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, w tym jej art. 2 ust. 2, który stanowi, że społeczno-zawodowe organizacje rolników są niezależne od organów administracji państwowej oraz art. 39, przyznający tylko odpowiednim sądom rejestrowym prawo do kontroli zgodności z prawem działalności tych organizacji. Działalność Krajowego Związku w ramach jego uprawnień wynikających z ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników nie nosi znamion określonych w art. 13 w związku z art. 15 ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej. Ustalenia kierunkowe cen, podane w komunikacie, nie są porozumieniem monopolistycznym i nie zastępują cen urzędowych, jak utrzymuje Minister Finansów, gdyż nie mają żadnej mocy prawnej. Krajowy Związek jest tylko reprezentantem społeczno-zawodowych interesów rolników, w czym zresztą także nie jest monopolistą, ponieważ funkcjonują różne związki i zrzeszenia branżowe, jak i Związek Zawodowy Rolników Indywidualnych "Solidarność". Wskazane organizacje społeczno-zawodowe mogą także wydawać opinie o opłacalnych cenach skupu dla zrzeszonych w nich rolników. Wydając komunikat, w którym podał aktualne propozycje cen skupu oraz zobowiązał własną komisję organizacji i ekonomiki indywidualnych gospodarstw rolnych do ustalania i ogłaszania co miesiąc kierunkowych cen skupu na podstawowe produkty rolne, Krajowy Związek działał zgodnie z art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników. Zgodnie ze wskazanymi przepisami, Krajowy Związek ma prawo i obowiązek dbać o interesy społeczne i zawodowe rolników indywidualnych między innymi poprzez analizy kosztów produkcji rolnej i ustalanie opłacalnego dla rolników poziomu cen produktów rolnych. Więcej nawet, w tym zakresie organy administracji państwowej są zobowiązane na podstawie art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 8 października 1982 r. do współdziałania ze społeczno-zawodowymi organizacjami rolników. Nie tylko nie ma tego współdziałania, ale Minister Finansów jednostronnie odstąpił od ustalania minimalnych, gwarantowanych cen skupu na podstawowe produkty rolne. Tym samym Krajowy Związek został pozbawiony prawa do wystąpień, składania żądań, wniosków i propozycji oraz możliwości negocjowania cen w trybie określonym w art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 8 października 1982 r. W tej sytuacji Krajowy Związek poczuł się uprawniony i zobowiązany do informowania rolników, przy jakiej cenie ich produkcja /średnio w skali kraju/ może być opłacalna. Chodzi o obronę rolników przed dyktatem monopolistycznych jednostek skupiających. Komunikaty stanowią materiał pomocniczy dla wojewódzkich związków rolników, kółek i organizacji rolniczych do negocjacji cen z jednostkami skupu. Nie ma też żadnego związku przyczynowego między ogłoszeniem w komunikatach "kierunkowych cen skupu" a podwyżkami cen na produkty rolne. W odpowiedzi na skargę Urząd Antymonopolowy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdził, że Krajowy Związek zrzesza indywidualnych rolników - producentów żywności. Są oni "jednostkami gospodarczymi" w rozumieniu art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej. W tej sytuacji Krajowy Związek jest związkiem jednostek gospodarczych i zgodnie z art. 15 stosuje się do jego uchwał i zaleceń art. 11 - 14 ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej. Zdaniem Urzędu Antymonopolowego, brak jest jakichkolwiek podstaw do wyłączenia Krajowego Związku spod zakresu działania tej ustawy. Urząd zajmuje też stanowisko, że komunikat Krajowego Związku podawał znacznie wyższe ceny na produkty rolne od cen płaconych w tym czasie rolnikom, a więc mógł prowadzić do ich wzrostu lub utrzymywania na nieuzasadnionym gospodarczo poziomie /art. 13 in fine cytowanej ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r./. Zdaniem organu administracji, "jedynie uzasadnionym poziomem cen jest ten, który jest ukształtowany w wyniku konkurencji cenowej i oparty na rzetelnym rachunku ekonomicznym". Chodzi o zainteresowanie producentów obniżką kosztów wytwarzania i o rozwój procesów konkurencji cenowej. W tej sytuacji działania eliminujące zainteresowanie producentów obniżką kosztów wytwarzania i hamujące procesy konkurencji cenowej należy uznać za wyczerpujące znamiona art. 13 /w związku z art. 15/ ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej. Kierunkowe ceny skupu /zalecenia cenowe/, określone w omawianym komunikacie Krajowego Związku, nie są wykonywaniem jego uprawnień z art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, ponieważ nie są kierowane do wymienionych w tych przepisach organów i organizacji ani nie są równoznaczne z udziałem w negocjacjach cenowych. "Zalecenia wydane w komunikacie faktycznie mają zastąpić ceny urzędowe, które w dziedzinie cen skupu mają charakter cen minimalnych". Ponieważ zaś "kierunkowe ceny skupu" z komunikatu znacznie przekraczają średnie ceny skupu na rynku, "w tym okresie", to należy uznać, że będą prowadzić do wzrostu cen. Urząd Antymonopolowy przyznał jednocześnie, że Minister Finansów, zaprzestając jednostronnie ustalania minimalnych cen gwarantowanych skupu na podstawowe produkty rolne, pozbawił tym samym Krajowy Związek możliwości ich negocjowania, a więc realizacji ustawowych uprawnień z art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W dniu 12 kwietnia 1990 r. weszła w życie nowa ustawa /z dnia 24 lutego 1990 r./ o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym /Dz.U. nr 14 poz. 88/, przewidująca w materii objętej działaniem tej ustawy kognicję sądu antymonopolowego, działającego w ramach Sądu Wojewódzkiego w Warszawie, na miejsce właściwego - w myśl poprzedniej ustawy antymonopolowej z 1987 r. - Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie jednak z art. 30 ust. 2 powyższej ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. skargi na decyzje Ministra Finansów, wydane przed dniem wejścia jej w życie, rozpatruje Naczelny Sąd Administracyjny według przepisów dotychczasowych, to jest według ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej /Dz.U. nr 3 poz. 18 ze zm./. Sytuacja taka ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 1 cytowanej ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r. ustawa ta ma zastosowanie tylko do jednostek gospodarczych oraz "ich zrzeszeń i związków", w myśl zaś jej art. 7 pkt 3 przez jednostki gospodarcze rozumie się "osoby prawne i osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą". Powoływany przez Urząd Antymonopolowy w rozpatrywanej sprawie art. 15 tej ustawy mówi także o "zrzeszeniach" /przedsiębiorstw państwowych/ i związkach jednostek gospodarczych. Przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym polega na ingerencji administracyjnej w sferę działalności ekonomicznej, opartej - zgodnie z nowym ustawodawstwem - na zasadzie swobody umów oraz na zasadzie wolności gospodarczej. Interpretacja rozwiązań antymonopolowych zatem musi respektować także cały obowiązujący porządek prawny, określający w drodze ustawowej zarówno pozycję różnych jednostek gospodarczych, jak i stowarzyszeń, związków zawodowych czy też specjalnego typu organizacji rolniczych. W tej sytuacji należy rozstrzygnąć, czy rozpatrywane w sprawie działania Prezydium Rady Głównej Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych można uznać za działania "związku lub zrzeszenia jednostek gospodarczych". Rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga analizy rozwiązań ustawowych, stanowiących podstawę działania Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych. Społeczno-zawodowym organizacjom rolników jest poświęcona specjalna ustawa z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników /Dz.U. nr 32 poz. 217/. W art. 11 i 12 tej ustawy są określone zadania wskazanych organizacji rolników, które sprowadzają się do trzech podstawowych funkcji: reprezentacji interesów zawodowych, a więc i ekonomicznych rolników /quasi - związek zawodowy/, realizacji celów społecznych związanych z szeroko rozumianym samorządem rolniczym, realizacji celów gospodarczych /świadczenia przez kółka i organizacje rolnicze odpłatnych usług na rzecz rolnictwa lub działalności produkcyjnej czy handlowej/. Działające więc na podstawie powyższej ustawy z dnia 8 października 1982 r. społeczno-zawodowe organizacje rolników mają swoisty status prawny. Jest on różny od statusu zarówno stowarzyszeń lub związków zawodowych, jak i takich jednostek gospodarczych, jakimi są spółdzielnie. Jednakże w zakresie wskazanych wyżej trzech podstawowych funkcji /reprezentacja zawodowa rolników, samorząd czy też organizacja gospodarcza/ rozwiązania szczegółowe cytowanej ustawy z dnia 8 października 1982 r. są zaczerpnięte częściowo z ustawy o związkach zawodowych, częściowo z prawa o stowarzyszeniach i wreszcie częściowo z ustawy o spółdzielniach. Dlatego tak ważne jest ustalenie, do jakiego typu funkcji należała działalność Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tylko bowiem realizacja celów gospodarczych /produkcyjnych, handlowych czy usługowych/ może być przedmiotem postępowania antymonopolowego. Nie może natomiast nim być ani reprezentacja interesów zawodowych, a więc i ekonomicznych rolników /działanie jako quasi-związek zawodowy/, ani realizacja określonych celów społecznych, związanych z szeroko rozumianym samorządem rolniczym. Artykuł 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników /Dz.U. nr 32 poz. 217/ wyraźnie zresztą stanowi, że społeczno-zawodowe organizacje rolników są niezależne od administracji państwowej. Wskazane organizacje rolnicze i ich związki /łącznie z Krajowym Związkiem/ podlegają rejestracji sądowej /art. 36-38 cytowanej ustawy/ i właśnie sąd rejestrowy uprawniony jest do kontroli, czy działalność organizacji rolników jest zgodna z obowiązującym prawem; w razie stwierdzenia uchybień w tym względzie może on zastosować odpowiednie sankcje, określone w art. 39 par. 1 i 2 oraz art. 40 cytowanej ustawy. Działanie w zakresie reprezentacji interesów zawodowych jest wykonywaniem przez Radę Główną Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych jej ustawowych i statutowych uprawnień. Artykuł 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 8 października 1982 r. ustala, iż organizacje rolników, reprezentujące potrzeby oraz interesy zawodowe i społeczne rolników indywidualnych, uczestniczą w ustalaniu cen skupu i sprzedaży produktów rolnych między innymi poprzez przedstawianie swego stanowiska w postaci opinii, wniosków, postulatów i żądań, prowadząc analizę kosztów produkcji rolnej i kosztów utrzymania oraz kształtowania się dochodów rolników /por. odpowiednie w tej materii postanowienia statutu Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych z dnia 12 kwietnia 1989 r./. Wykonywanie zaś uprawnień wynikających z omawianej ustawy z dnia 8 października 1982 r. podlega - jak już była o tym mowa - w zakresie zgodności z prawem tylko kontroli odpowiedniego sądu rejestrowego /art. 39 i art. 40 tej ustawy/. Wskazana działalność jednak dotyczy określonego układu interesów publicznych /reprezentacji interesów zawodowych rolników oraz realizacji celów społecznych związanych z szeroko rozumianym samorządem rolniczym/, nie wchodzi więc ona w zakres działania organu antymonopolowego, zajmującego się jednostkami gospodarczymi i ich związkami lub zrzeszeniami, a więc układem rynkowym /konkurencyjnym/. Nawet dla najbardziej ważkich celów ekonomicznych /w rozpatrywanej sprawie chodzi o ochronę konkurencji cenowej i zainteresowanie producentów rolnych obniżką kosztów wytwarzania/ nie można dokonywać takiej interpretacji przepisów ustawodawstwa antymonopolowego, która prowadziłaby do uznania, że realizacja ustawowych i statutowych uprawnień organizacji rolniczych jest szkodliwą praktyką monopolistyczną. W ten sposób bowiem działania dozwolone przez omawianą ustawę z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników byłyby - ze względu na swoje ostateczne reperkusje ekonomiczne - zakazane przez ustawę antymonopolową. Artykuł 1 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników /Dz.U. nr 32 poz. 217/ przewiduje obronę przez wskazane organizacje "zawodowych i społecznych interesów rolników indywidualnych" między innymi przez uczestnictwo w ustalaniu cen skupu i sprzedaży produktów rolnych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy organizacje rolników realizują te uprawnienia poprzez przedstawianie swego stanowiska w postaci opinii, postulatów, żądań itp. Organizacje rolników prowadzą analizę kosztów produkcji rolnej i kosztów utrzymania oraz kształtowania się dochodów rolników /art. 4 ust. 3/. W tym zakresie organy administracji państwowej są zobowiązane na podstawie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy do współdziałania ze społeczno-zawodowymi organizacjami rolników /uchybienie temu obowiązkowi uruchamia specjalny tryb postępowania, który może się nawet zakończyć akcją protestacyjną rolników o zasięgu lokalnym lub ogólnopolskim/. Orzekanie o tym, czy działalność społeczno-zawodowa organizacji rolników mieści się w granicach prawa, a w szczególności czy nie wykracza poza ramy cytowanej tu ustawy z dnia 8 października 1982 r., należy do odpowiedniego sądu rejestrowego, a nie organu antymonopolowego. Obrona interesów zawodowych, a więc i ekonomicznych rolników indywidualnych, prowadzona w ramach omawianej ustawy z dnia 8 października 1982 r., nie jest objęta działaniem ustawodawstwa antymonopolowego. Krajowy Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych, jako reprezentant interesów zawodowych rolników indywidualnych, nie jest związkiem czy zrzeszeniem "jednostek gospodarczych" /rolników - producentów żywności/ w rozumieniu ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej /Dz.U. nr 3 poz. 18 ze zm./. Dlatego też organ antymonopolowy dokonał błędnych ustaleń, że rozpatrywane działania Krajowego Związku należy potraktować jako działania związku jednostek gospodarczych. Organ antymonopolowy pominął w swoich rozważaniach cytowaną ustawę z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników i akty wykonawcze do niej oraz statut Krajowego Związku, ograniczając się tylko do analizy odpowiednich postanowień wyżej wskazanej ustawy z dnia 28 stycznia 1982 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej. Narusza to zarówno sformułowaną w art. 8 Kpa zasadę podnoszenia świadomości i kultury prawnej, jak i określone w art. 107 par. 1 i 3 in fine Kpa wymagania co do należytego uzasadnienia prawnego podejmowanego rozstrzygnięcia. Wskazane uchybienia spowodowały w konsekwencji mylne zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa materialnego, to jest art. 13 w związku z art. 15 ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej /Dz.U. nr 3, poz. 18 ze zm./, przyjęto bowiem błędny pogląd, że w rozpatrywanej sprawie "brak jest jakichkolwiek podstaw do wyłączenia KZRK i OR spod zakresu działania ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej". Mylnie uznano, że wydanie przez Prezydium Rady Głównej Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych zaleceń dotyczących opłacalnych cen zbytu podstawowych produktów rolnych jest porozumieniem monopolistycznym określonym w art. 13 powyższej ustawy. Nie wykazano także, że wskazane zalecenia wpłynęły na wzrost cen lub utrzymywanie się ich na nieuzasadnionym gospodarczo poziomie, co jest warunkiem cytowanego art. 13. Wobec stwierdzenia naruszenia przez zaskarżoną decyzję wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej oraz mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego należało na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 208 Kpa orzec jak w sentencji.