SA/Gd 965/90

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Burmistrza Gminy i Miasta Sz. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody E-kiego z dnia 24 sierpnia 1990 r. orzekające nieważność uchwały Rady Gminy i Miasta Sz. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza. Wojewoda E-ki zawiadomił przewodniczącego Rady Miasta i Gminy oraz Burmistrza Miasta i Gminy Sz. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr IV/16/90 Rady Miasta i Gminy Sz. z dnia 26 czerwca 1990 r. dotyczącej ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Dnia 24 sierpnia 1990 r. Wojewoda E-ki na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa rozstrzygnięciem nadzorczym nr Or-III-0137-16-18/90 stwierdził nieważność powyższej uchwały, uzasadniając je tym, że uchwała określająca opłaty za korzystanie z cmentarza została podjęta bez podstawy prawnej. Wyraził ponadto pogląd, że ustalona opłata ma charakter ceny urzędowej, do której ustalenia rady, jako organy samorządu terytorialnego, nie zostały upoważnione. Rada Miasta i Gminy Sz. postanowiła zaskarżyć powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta i Gminy Sz. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając, że intencją Rady przy podejmowaniu uchwały było uregulowanie kwestii utrzymania cmentarza komunalnego, a taki obowiązek wynika z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ i z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/. Zakwestionował pogląd, że opłaty za korzystanie z cmentarza mają charakter ceny urzędowej, oraz twierdził, że jedną z zasad korzystania z obiektów gminnych jest zasada odpłatności. Skarżący zarzucił, że działanie Wojewody pozostaje w sprzeczności z zasadą samorządności gminy, wyrażoną w art. 2, art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda E-ki wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy Sz. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza. Stosownie do tego przepisu rozstrzygnięcie takie może zostać wydane w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały wojewodzie w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że uchwała Rady Miasta i Gminy Sz. z dnia 26 czerwca 1990 r. została przedłożona Wojewodzie E-kiemu w dniu 27 lipca 1990 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 24 sierpnia 1990 r., a zatem organ nadzoru dochował terminu określonego w art. 91 ust. 1 powyższej ustawy. Należy natomiast zauważyć, że zgodnie z art. 90 ust. 1 tej ustawy wójt lub burmistrz jest obowiązany przedłożyć wojewodzie uchwały rady w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia i termin ten w niniejszej sprawie nie został zachowany. Przekroczenie jednak przez burmistrza lub wójta terminu przedłożenia wojewodzie uchwały rady /art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95/ nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych zarówno co do samej uchwały, jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę. Termin powyższy należy uznać za instrukcyjny. Odmienny wniosek co do charakteru tego terminy byłby nie do przyjęcia, zważywszy, że przepisy omawianej ustawy nie uzależniają bytu prawnego uchwały od jej przedłożenia organowi nadzoru, a jej przedłożenie po upływie terminu z oczywistych względów nie może pozbawiać tego organu prawa do eliminacji uchwały niezgodnej z prawem. Wypada także podkreślić, że art. 91 ust. 1 powyższej ustawy stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem i nie zachodzi potrzeba odwoływania się do podstaw stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 Kpa. Przepisu art. 91 ust. 5 omawianej ustawy, który przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie należy rozumieć w ten sposób, że w rozstrzygnięciu nadzorczym konieczne jest powołanie jako podstawy prawnej również art. 156 Kpa. Skoro przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy, powstaje pytanie, w jaki sposób i przez kogo powinno być realizowane uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Artykuł 98 ust. 3 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek komunalny, których interes prawny, uprawnienia lub kompetencje zostały naruszone. Podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy. Warunek ten został spełniony, skoro Rada Miasta i Gminy Sz. podjęła w dniu 8 września 1990 r. uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, przy czym należy zająć stanowisko, że burmistrz jest osobą kompetentną do podpisania skargi złożonej do sądu. Stosownie bowiem do art. 26 ust. 1 tej ustawy organem wykonawczym gminy jest zarząd, burmistrz zaś - zgodnie z jej art. 26 ust. 3 - jest przewodniczącym zarządu, który - według art. 30 ust. 1 - wykonuje uchwały rady gminy. Według art. 31 tej ustawy wójt lub burmistrz organizują pracę zarządu, kierują bieżącymi pracami gminy oraz reprezentują ją na zewnątrz. Sporządzenie zatem i podpisanie skargi, jaką gmina składa do sądu administracyjnego, należy do burmistrza jako przewodniczącego zarządu. W kwestii merytorycznej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Uchwała Rady Miasta i Gminy, której nieważność stwierdził Wojewoda, powołuje jako podstawę prawną art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz.U. 1972 nr 47 poz. 298 ze zm./ oraz art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, a także art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/. Stosownie do art. 40 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących /przepisów gminnych/. Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych została zmieniona ustawą z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do kościoła katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej /Dz.U. nr 29 poz. 154/, której art. 74 ust. 4 pkt 2 skreślił art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Powołany w uchwale art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz.U. 1972 nr 47 poz. 298 ze zm./ stanowi, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska organów prezydiów rad narodowych miast, osiedli i gromad, w których cmentarz jest położony. Zasadne zatem jest stanowisko Wojewody, że ten przepis nie daje podstawy do ustalania wysokości opłat za korzystanie z cmentarza. Podstawę taką dawał właśnie art. 2 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych pobierane były opłaty, których wysokość ustalały w odniesieniu do cmentarzy komunalnych prezydia właściwych rad narodowych miast, osiedli i gromad, a w odniesieniu do cmentarzy wyznaniowych - prezydia wojewódzkich rad narodowych. Przepis ten jednak obowiązywał do dnia 23 maja 1989 r. Obecnie zatem - wobec braku upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej - gmina nie mogłaby w omawianym zakresie wydać przepisów gminnych na podstawie art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym. Powołany w uchwale art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, upoważniający radę gminy do wydawania przepisów gminnych w zakresie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie daje z kolei podstaw do ustalenia przez tę radę wysokości opłat za korzystanie z miejsc na cmentarzu komunalnym. W ramach pojęcia "zasady korzystania" z takich obiektów i urządzeń nie mieści się określenie w sposób konkretny wysokości opłat, prowadziłoby to bowiem w istocie do stosowania w drodze uchwały ceny urzędowej, a takie kompetencje radzie nie przysługują. Odrębna ustawa ma w przyszłości określać, jakie podatki, opłaty i wpływy będą uznane za dochody gminy /art. 63 omawianej ustawy samorządowej/. Według zgodnych oświadczeń złożonych przez strony na rozprawie sądowej, cmentarz komunalny w Sz. znajduje się w gestii Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, które wprawdzie jest przedsiębiorstwem komunalnym, ale jest także przedsiębiorstwem samodzielnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. 1987 nr 35 poz. 201 ze zm./. Do kompetencji tego przedsiębiorstwa zatem należy ustalenie wysokości opłat za usługi cmentarne. Wpływ na ukształtowanie się cen i opłat przy korzystaniu z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej rada gminy może w obecnym stanie prawnym wywierać właśnie w drodze określenia zasad, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym /na przykład zasady bezzyskowego utrzymywania cmentarza/, jak też w drodze odpowiedniego kształtowania budżetu gminy /na przykład wysokości dotacji dla tego przedsiębiorstwa/. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.