II SA 747/90

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Zarządu Gminy w J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O-kiego z dnia 24 sierpnia 1990 r. orzekające nieważność uchwały Rady Gminy w J. w sprawie zatrudnienia przewodniczącego rady gminy. Rada Gminy w J. uchwałą z dnia 3 lipca 1990 nr III/11/90 wydaną z powołaniem się na art. 18 ust. 3 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ zatrudniła przewodniczącego Rady Gminy w J. na 1/2 etatu i ustaliła jego wynagrodzenie w wysokości 1/2 poborów wójta. Wojewoda O-ki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 sierpnia 1990 nr OP.III.0139-7/90 stwierdził nieważność powyższej uchwały na podstawie art. 86 oraz art. 91 ust. 1 powyższej ustawy, podając w uzasadnieniu, że funkcja przewodniczącego rady jest funkcją honorową i społeczną. Wszelkie uprawnienia radnych są taksatywnie wymienione w art. 25 ustawy samorządowej. Zarówno w tym przepisie, jak i w innych przepisach dotyczących samorządu terytorialnego brak jest unormowań zezwalających na zatrudnienie radnych w radzie gminy na podstawie stosunku pracy czy też stosunków cywilnych. Rada Gminy w J. w uchwale z dnia 11 września 1990 r. postanowiła zaskarżyć rozstrzygnięcie Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego i powierzyła wykonanie uchwały Zarządowi Gminy. W imieniu Zarządu Gminy Wójt Gminy w J. zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O-kiego z dnia 24 sierpnia 1990 nr OP.III.0139-7/90 do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia ze względu na rażące naruszenie przez Wojewodę art. 18 ust. 1, art. 22 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/. Zdaniem skarżącego, nie ma żadnego przepisu zabraniającego zatrudnienia przewodniczącego rady, a "co nie jest zabronione, jest dozwolone". Rada Gminy jest upoważniona do rozstrzygnięcia w każdej sprawie, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Zatrudnienie przewodniczącego rady należy do spraw związanych z organizacją wewnętrzną i trybem pracy rady /art. 22 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym/. Sprawy te określa statut uchwalony przez radę gminy. I właśnie zatwierdzony w dniu 17 lipca 1990 r. tymczasowy Statut Gminy w J. przewiduje możliwość zatrudnienia przewodniczącego rady na podstawie umowy o pracę. Artykuł 25 ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczy tylko "obligatoryjnych praw radnego", nie jest natomiast taksatywnym wymienieniem jego wszelkich uprawnień. Sprawa nie dotyczy jednak praw radnego, lecz wyłącznie organizacji wewnętrznej pracy rady, a więc kwestii, o których mówi art. 22 powyższej ustawy. Skarżący bez żadnej argumentacji zarzucił także zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 91 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym. Wojewoda O-ki w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Raz jeszcze stwierdził, że prawa radnego są enumeratywnie wymienione w art. 25 ustawy o samorządzie terytorialnym i tylko z tych uprawnień radny może korzystać /katalog wyczerpujący/. Rada Gminy w J. w uchwale z dnia 3 lipca 1990 r. powołała się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/. Przepis ten jednak stanowi, że rada może podejmować uchwały tylko w sprawach zastrzeżonych innymi ustawami do kompetencji rady. Zdaniem Wojewody, występuje tu konieczność powołania podwójnej podstawy prawnej: ogólnej /zawartej w cytowanym przepisie/ i szczegółowej, która musi wynikać z przepisów prawa materialnego. I właśnie w zakresie tej drugiej podstawy prawnej nie ma unormowań przewidujących zatrudnienie radnych na podstawie stosunku pracy lub w ramach umów cywilnych. Zresztą żaden przepis prawa nie uprawnia radnego do pracy w takiej formie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wspólnoty samorządowe /gminy/ działają w ramach państwa. Chociaż są odrębnymi układami kompetencyjnymi, stanowią jednak części składowe całego mechanizmu państwowego. Dlatego samorząd terytorialny działa w ramach powszechnie obowiązującego prawa, prawo określa uprawnienia i obowiązki jego władz, sprawowany jest nad nim nadzór państwowy. Radny jest przedstawicielem powołanym do reprezentowania swoich wyborców w radzie gminy /rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących/. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego określają powołania radnego oraz cały jego status prawny. Z tytułu pełnionej funkcji radnemu przysługują pewne przywileje. Ich zakres jednak określony jest wolą ustawodawcy i nie zależy od swobodnego uznania członków rady czy wyborców. Dlatego przysługujące radnemu z tytułu pełnionej funkcji przywileje nie należą do materii organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów określonych przez statut gminy /art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, ale są wyczerpująco uregulowane w art. 25 tej ustawy. W materii będącej przedmiotem sporu radnemu /a więc i wybranemu spośród radnych przewodniczącemu/ przysługują tylko diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych /art. 25 ust. 4 omawianej ustawy/. Zasady ustalania tych diet oraz zwrotu kosztów podróży ustawodawca pozostawił uznaniu rady. Nie ma natomiast żadnych podstaw prawnych do zatrudnienia radnych w celu pełnienia funkcji w radzie gminy na podstawie stosunku pracy czy też stosunków cywilnych. Słusznie zresztą zwrócił uwagę Wojewoda, że takie zatrudnienie radnych w radzie godziłoby w istotę funkcji radnego jako przedstawiciela powołanego do reprezentowania wyborców w radzie gminy. Zgodzić się także należy z Wojewodą, że skarżący interpretuje art. 18 ust. 2 pkt 15 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym wbrew jego wyraźnemu, jednoznacznemu brzmieniu. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalił.