II SA 11/91

skargę oddala w przedmiocie odroczenia zasadniczej służby wojskowej. Wojskowy Komendant Uzupełnień w P. decyzją z 9 grudnia 1990 r. nr 5966 nie udzielił poborowemu Arturowi P. odroczenia zasadniczej służby wojskowej, o które poborowy ubiegał się ze względu na utrzymywanie rodziny. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Artur P. nie został dotąd uznany przez rejonową komisję poborową za jedynego żywiciela rodziny, a zgodnie z pismem nr 1563 z dnia 14 listopada 1990 r. Szefa Sztabu Generalnego WP, poborowych, nie uznanych przez taką komisję za jedynych żywicieli rodzin, należy powołać do odbycia zasadniczej służby wojskowej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Artur P. podniósł następujące okoliczności: Zgodnie z pismem Urzędu Miejskiego w R. Wydział Społeczno-Administracyjny nr SA. III-6311a/10/90 z dnia 26 czerwca 1990 r. spełnia warunki do uznania go za jedynego żywiciela rodziny, gdyż z dniem 3 czerwca 1990 r. jego żona rozpoczęta urlop wychowawczy w związku z wychowywaniem ich 10-miesięcznego syna. W okresie działania Rejonowej Komisji Poborowej w R. powołanej do przeprowadzenia poboru w miesiącach kwiecień i maj 1990 r. nie mógł być uznany przez tę Komisję za jedynego żywiciela rodziny, gdyż w tym czasie wymogów tych nie spełniał. Ponadto w podaniu z dnia 5 grudnia 1990 r. do Komendanta WKU w P. o przesunięcie terminu odbywania zasadniczej służby wojskowej prosił o ponowne skierowanie go na komisję lekarską celem ustalenia kategorii zdrowia i ewentualnej jej zmiany z uwagi na wadę wzroku. W odpowiedzi otrzymał w dniu 7 grudnia 1990 r. kartę powołania do stawienia się w dniu 30 stycznia 1991 r. w jednostce wojskowej w celu odbycia zasadniczej służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę Wojskowy Komendant Uzupełnień w P. podniósł, że skarżący w świetle pisma Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Miejskiego w R. nr SA III-6311a/10/90 spełniał warunki do uznania go za jedynego żywiciela rodziny i został "wydzielony" do stawienia się przed Rejonową Komisją Poborową w R. wiosną 1991 r. w celu wydania orzeczenia w przedmiocie uznania go za jedynego żywiciela rodziny, lecz w wyniku realizacji telefonogramu o piśmie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 14 listopada 1990 r. został wezwany do pobrania karty powołania z terminem stawiennictwa na dzień 30 stycznia 1991 r. do jednostki wojskowej w celu odbycia zasadniczej służby wojskowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 1. W pierwszym rzędzie wymaga z urzędu rozważenia kwestia dopuszczalności niniejszej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego z punktu widzenia zawartego w art. 198 Kpa wymogu wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Do czasu zmian wprowadzonych do kodeksu postępowania administracyjnego przez ustawę z dnia 24 maja 1990 r. /Dz.U. nr 34 poz. 201/, sprawy powszechnego obowiązku obrony nie podlegały przepisom tego kodeksu i nie przysługiwała od nich skarga do sądu administracyjnego. Dokonana przez ww. ustawę nowelizacja Kpa spowodowała, że od dnia 27 maja 1990 r. przepisy Kpa stosuje się również w sprawach powszechnego obowiązku obrony, a decyzje w tych sprawach wydane w postępowaniu wszczętym po tej dacie podlegają zaskarżaniu do NSA. Jeżeli chodzi o postępowanie administracyjne w tych sprawach, to nowelizacja ta, poza skreśleniem w art. 3 par. 2 Kpa dotychczasowego pkt 1, nie dokonała jednak żadnych zmian w przepisach ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony /Dz.U. 1988 nr 30 poz. 207/. Powstała w związku z tym sytuacja, że z jednej strony postępowanie w tych sprawach zostało objęte przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, z drugiej zaś strony pozostały nadal w mocy przepisy o postępowaniu zawarte w cytowanej ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powstające na powyższym tle wątpliwości należy rozwiązywać w oparciu o regułę interpretacyjną, że przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu o charakterze ogólnym. Kodeks postępowania administracyjnego jest w materii postępowania administracyjnego aktem podstawowym. Przepisy o postępowaniu w sprawach powszechnego obowiązku obrony zawarte w ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony mają zatem charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów Kpa. Od dnia 27 maja 1990 r. postępowanie w sprawach indywidualnych, dotyczących powszechnego obowiązku obrony, toczy się zatem według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z tym jednak, że w zakresie w jakim przepisy cytowanej ustawy o powszechnym obowiązku obrony zawierają odmienne od Kpa regulacje o postępowaniu w tych sprawach, mają one pierwszeństwo przed przepisami Kpa na tej zasadzie, że przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego. Taka właśnie sytuacja zachodzi w odniesieniu do spraw o odroczenie zasadniczej służby wojskowej ze względu na utrzymywanie rodziny /jedyny żywiciel/, pobieranie nauki lub wykonywanie zawodów określonych w art. 37 ust. 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Według bowiem art. 37 ust. 4 tej ustawy decyzja wojskowego komendanta uzupełnień w takiej sprawie jest ostateczna. Przepis ten stanowi więc wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartej w art. 15 Kpa. Powoduje to, że w zakresie dopuszczalności skargi na taką decyzję do NSA, bezprzedmiotowy jest wymóg wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym, określony w art. 198 Kpa. W konsekwencji, na decyzję wojskowego komendanta uzupełnień w sprawie odroczenia zasadniczej służby wojskowej, wydaną na podstawie art. 37 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy o powszechnym obowiązku obrony służy bezpośrednio skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powoduje to również, że wojskowy komendant uzupełnień jest w takich sprawach organem, o jakim mowa w art. 200 par. 1, par. 2 i par. 5 Kpa. Z powyższych względów w sprawie niniejszej nie zachodzi zatem niedopuszczalność skargi, co musiałoby doprowadzić do jej odrzucenia na mocy art. 204 par. 1 Kpa w związku z art. 198 Kpa. 2. Jeżeli chodzi o merytoryczną zasadność niniejszej skargi, to w ramach dokonywanej przez NSA, zgodnie z jego kompetencją kontroli legalności zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw do uwzględnienia tej skargi. Wprawdzie zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez art. 107 par. 1 Kpa a przede wszystkim nie powołuje właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą może stanowić wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązujący /zawarty w ustawie lub w akcie normatywnym wykonawczym do ustawy - wydanym z upoważnienia ustawy i w granicach tego upoważnienia/, a nie przepis o charakterze wewnętrznym /instrukcja, okólnik, wytyczne, wyjaśnienia, rozkaz - kierowane do organów podległych autorowi w ramach kierownictwa wewnątrzorganizacyjnego w strukturze danych organów/, to jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia tej sprawy, gdyż przyczynę odmowy odroczenia zasadniczej służby wojskowej skarżącemu w świetle treści zaskarżonej decyzji stanowi brak orzeczenia właściwej rejonowej komisji poborowej o uznaniu skarżącego, jako poborowego, za jedynego żywiciela rodziny. Jest to stanowisko zgodne z art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony. Przepisy te stanowią, że odroczenia można udzielić ze względu na utrzymanie rodziny, jeżeli poborowy został uznany orzeczeniem rejonowej komisji poborowej za jedynego żywiciela rodziny. Możliwość udzielenia takiego odroczenia przez wojskowego komendanta uzupełnień powstaje więc dopiero wówczas, gdy zostało wydane ostateczne orzeczenie właściwej komisji poborowej, uznające poborowego za jedynego żywiciela rodziny. W niniejszej sprawie w stosunku do skarżącego, jako poborowego takie orzeczenie nie zostało wydane. Nie było więc podstawowej przesłanki do udzielenia skarżącemu odroczenia zasadniczej służby wojskowej przez wojskowego komendanta uzupełnień. Orzekanie o zdolności do służby wojskowej ze względu na stan zdrowia należy natomiast do rejonowej komisji poborowej lub do wojskowych komisji lekarskich /art. 36 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 24 cytowanej ustawy o powszechnym obowiązku obrony/. W tym stanie rzeczy skarga niniejsza nie może być przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona. Informacyjnie można wskazać, że ustawa o powszechnym obowiązku obrony w art. 97 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 przewiduje i dopuszcza możliwość zwolnienia również żołnierza z zasadniczej służby wojskowej przed jej odbyciem w razie uznania go ze względu na stan zdrowia za trwale lub czasowo niezdolnego do służby wojskowej oraz za jedynego żywiciela rodziny. O uznaniu żołnierza za jedynego żywiciela rodziny orzeka właściwy organ gminy - art. 98 ust. 1 cytowanej ustawy w związku z art. 2 pkt 7 lit. "f". ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, a decyzję w sprawie zwolnienia żołnierza na tej podstawie z dalszego odbywania służby podejmuje szef wojskowego sztabu wojewódzkiego - par. 38 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1989 r. w sprawie udzielania odroczeń zasadniczej służby wojskowej oraz uznawania poborowych i żołnierzy za jedynych żywicieli rodzin /Dz.U. nr 68 poz. 413/. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 par. 5 Kpa jak w sentencji wyroku.