SA/Gd 219/91

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Prokuratora Wojewódzkiego w T. na decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 10 października 1990 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych i na podstawie art. 207 par. 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W postępowaniu wszczętym na żądanie Urszuli G., która twierdziła, iż przysługuje jej prawo własności do zabudowanej nieruchomości miejskiej położonej w T. przy ul. Ch. nr 5, Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 10 października 1990 r. Nr AHT. III. 8382/84/90 orzekł, że stan konstrukcji budynku znajdującego się na tej nieruchomości zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, i nakazał Powszechnej Spółdzielni Spożywców "Społem" w T. - jako użytkownikowi lokalu handlowego usytuowanego na parterze budynku - dokonanie w terminie do 30 listopada 1990 r., we współdziałaniu z właścicielką nieruchomości, robót budowlanych mających na celu usunięcie tych zagrożeń. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 43, art. 44, art. 45 ust. 1 pkt 1-3 i art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./; jako podstawę faktyczną podano, że Powszechna Spółdzielnia Spożywców "Społem" w T., będąca z tytułu umowy najmu użytkownikiem lokalu handlowego we wskazanym budynku, dokonała usunięcia podpory stropu I kondygnacji. Podporę tę stanowiły ściana działowa oraz słup. Na skutek tego nastąpiły odkształcenia obu stropów w kondygnacjach naziemnych, co zagraża stabilności tej części budynku. Od decyzji nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna, Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Wojewódzki w T. Zarzucił on decyzji naruszenia art. 43 i art. 46 prawa budowlanego i - powołując się na art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - domagał się stwierdzenia jej nieważności. Zarzut uzasadniony był poglądem, że przepisy wskazane w decyzji nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej nakazującej najemcy pomieszczenia przeprowadzenie robót, o których mówi art. 46 prawa budowlanego, skoro zgodnie z art. 43 tej ustawy obowiązek wykonania takich robót spoczywa na właścicielu lub zarządcy budynku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając uzasadnienie decyzji. Ponadto wskazano jedynie, iż organ samorządowy czerpał swe kompetencje do rozpoznania sprawy z bliżej nie określonego porozumienia, zawartego pomiędzy zarządem miasta T. a Kierownikiem Urzędu Rejonowego w T. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest oczywiście wadliwa, i to nie tylko z tej przyczyny, którą podnosi skarżący, Podstawową kwestią w postępowaniu administracyjnym jest właściwość organu do rozpoznania sprawy. Dlatego sąd administracyjny jest zmuszony w pierwszej kolejności zająć się tym zagadnieniem /art. 206 Kpa/. Wprowadzenie przepisami art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 8 ust. 1, 3 i art. 40 ust. 1, 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/ nie znanej uprzednio prawu administracyjnemu formy przeniesienia kompetencji między organami w drodze porozumienia może powodować w praktyce pewne trudności. Nie mogą one jednak usprawiedliwiać naruszenia podstawowych zasad obowiązującego prawa. Prawidłowa decyzja administracyjna organu samorządowego w sprawie, w której zgodnie z ustawą właściwy jest organ terenowej administracji rządowej, powinna wskazywać podstawę prawną przeniesienia kompetencji między tymi organami /art. 107 par. 1 Kpa/. Oznacza to, że decyzja powinna wymieniać odpowiedni przepis porozumienia zawartego w trybie cytowanych wcześniej artykułów dwu ustaw, a ponadto wskazywać organ promulgacyjny, w którym porozumienie zostało opublikowane /art. 8 ust. 3 i art. 40 ust. 3 drugiej z tych ustaw/. Zaskarżona decyzja nie spełnia tego warunku, a trudności, jakie można napotykać w tym zakresie sądowa kontrola, najlepiej ilustruje fakt, iż porozumienie z dnia 14 września 1990 r., dołączone przez prokuratora do skargi, nigdy nie weszło w życie /notatka urzędowa z dnia 24 kwietnia 1991 r./. Wyniki postępowania sądowego pozwalają na przyjęcie, że organ samorządowy, który wydał zaskarżoną decyzję w przedmiocie należącym do właściwości terenowego organu rządowej administracji ogólnej /art. 5 pkt 16 lit. "s" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, czerpał swe kompetencje z porozumienia zawartego w dniu 27 sierpnia 1990 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w T. a Prezydentem Miasta T., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa T-kiego z dnia 30 października 1990 r. Nr 21 poz. 223. Porozumienie to nie zawiera postanowienia o dacie, z jaką wchodzi w życie. Jego par. 7 stanowi jedynie, że w zakresie dotyczącym przejęcia kompetencji z ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ obowiązuje ono na czas nie określony. Ostatnim przepisem tego aktu jest par. 8, mówiący, że porozumienie podlega ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Podsumowując powyższe, należy przyjąć, że w przeświadczeniu organu, który wydał zaskarżoną decyzję, jego kompetencje do rozpoznania sprawy brały się z omówionego porozumienia. Skoro decyzja nosi datę 10 października 1990 r. i jest wcześniejsza od daty ogłoszenia porozumienia, u podstaw tego przeświadczenia musiało lec założenie, że datą, z jaką porozumienie zaczęło obowiązywać, jest data jego zawarcia, a data jego ogłoszenia jest bez znaczenia, gdyż ogłoszenie jest tylko czynnością techniczną. Poglądu tego nie można podzielić, godzi on bowiem w podstawy zasady obowiązujące w państwie prawnym, a mianowicie w zasadę jawności prawa oraz zasadę powszechnej znajomości należycie ogłoszonego prawa. Punktem wyjścia dalszych rozważań jest stwierdzenie, że porozumienie zawarte w trybie przepisów art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 8 ust. 1, 3 i art. 40 ust. 1, 3 powołanej wyżej ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej jest aktem o treści normatywnej; jest aktem zewnętrznym i powszechnie obowiązującym na danym terenie. Uzasadnieniem dla takiego stanowiska jest nie tylko to, że w trybie porozumienia, o którym mowa, następują zmiany kompetencji organów administracji ustalone w ustawie. Istotną rzeczą pozostaje sam przedmiot regulacji. Zakreślenie kompetencji organu administracji nie jest zwykłą wskazówką dla obywatela, gdzie ma wnieść swoje żądanie w danej sprawie. Przede wszystkim stwarza ono stosowne uprawnienia oraz obowiązki: po stronie organu - prawo i obowiązek rozpoznania sprawy, po stronie zaś obywatela - prawo zwrócenia się do organu z żądaniem. Stwarza także możliwość kontroli właściwości organu. Zasada jawności prawa i łącząca się z nią zasada powszechnej znajomości prawa mogą być realizowane jedynie poprzez regułę obowiązywania tylko takiego prawa, które zostało należycie ogłoszone. Ta reguła, choć wynika z podstawowych cech demokratycznego państwa prawnego /art. 1 Konstytucji/, w obecnym stanie naszego ustawodawstwa jest jedynie postulatem, brak bowiem dotychczas aktu ustanawiającego generalny obowiązek publikacji wszystkich aktów normatywnych i wiążącego z publikacją skutek w postaci mocy obowiązującej tych aktów. Nie wykluczając zatem możliwości funkcjonowania w obrocie prawnym aktów normatywnych nie ogłoszonych w urzędowych organach promulgacyjnych, należy jednocześnie ograniczyć taką możliwość do wypadków, gdy akt należy do tych, których ustawodawca nie nakazuje ogłaszać. I przeciwnie, akt, co do którego ustanowiono ustawowy nakaz jego ogłoszenia, nie może stać się obowiązującym prawem tak długo, jak długo obowiązek ten nie zostanie spełniony. Pogląd ten dotyczy nie tylko sytuacji, kiedy ustawodawca wyraźnie wiąże ogłoszenie aktu z jego wejściem w życie /na przykład art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" - Dz.U. nr 58 poz. 524 - czy art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - Dz.U. nr 21 poz. 123/, ale również sytuacji, kiedy przepis nakazujący ogłoszenie nie wskazuje skutków prawnych ogłoszenia. Powyższe rozważania muszą prowadzić do wniosku, iż warunek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym porozumień w sprawie przekazania kompetencji przez terenowe organy rządowej administracji ogólnej organom samorządowym w trybie art. 8 ust. 1 lub art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, nałożony w ustępach trzecich tych artykułów, jest jednocześnie warunkiem mocy obowiązującej porozumienia. Konsekwencją takiego rozumowania będzie to, że opisane na wstępie porozumienie, które miało stanowić kompetencyjną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, weszło w życie dopiero z dniem wydania numeru 21 Dziennika Urzędowego Województwa T-kiego. Skoro dniem tym był 30 października 1990 r., a dniem wydania zaskarżonej decyzji dzień 10 października 1990 r., to oczywiste jest, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem dotknięta jest nieważnością /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/. Stwierdzenie nieważności decyzji uzasadnia także zarzut podniesiony w skardze. Nakazy przewidziane w art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ mogą być skierowane wyłącznie do właściciela lub zarządcy budynków, nie zaś do najemcy lokalu znajdującego się w budynku. Pogląd ten wynika z treści art. 43 prawa budowlanego, będącego pierwszym przepisem rozdziału 8, zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych", i należy go uznać za obowiązujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 28 stycznia 1986 r. II SA 2192/85 - ONSA 1986 Nr 1 poz. 7/. Naruszenie art. 43 i art. 46 prawa budowlanego przez zaadresowanie decyzji do najemcy lokalu jest rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, oznacza bowiem skierowanie decyzji do osoby, która nie powinna mieć przymiotu strony w postępowaniu. Właścicielka nieruchomości w swych licznych pismach kierowanych do różnych organów, w tym i do sądu administracyjnego, wykazywała i wykazuje nadal daleko idące poczucie pokrzywdzenia tym, iż uprzednio obowiązujące przepisy prawa lokalowego pozbawiały ją władztwa nad budynkiem, a to prowadziło do powstania szkody. Gwoli już tylko wyjaśnienia godzi się wskazać, że roszczenia odszkodowawcze, w tym także żądanie naprawienia szkody w naturze, mogą być dochodzone na zasadach ogólnych wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dodać też należy, że skuteczność dochodzenia takich roszczeń uzależniona jest nie tylko od wykazania wystąpienia szkody, ale i od skierowania ich przeciwko temu, kto ponosi odpowiedzialność za powstanie szkody. Z przytoczonych uprzednio względów, zgodnie z art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa, orzeczono jak w sentencji wyroku.