III SA 320/91

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Krzysztofa S. na decyzję Wojewody W-kiego z dnia 30 stycznia 1991 r. w przedmiocie odmowy zameldowania i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody W-kiego kwotę złotych dwadzieścia tysięcy tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Krzysztof S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody W-kiego z dnia 30 stycznia 1991 r. Nr SO-V-621/14/91, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 6 grudnia 1990 r. Nr SA-III-6213-70/90 o odmowie zameldowania Urszuli i Krzysztofa małżonków S. wraz z dziećmi z datą wsteczną od dnia 12 czerwca 1989 r. w budynku przy ul. O. w O. Według ustaleń organów orzekających, małżonkowie S. zamieszkali w czerwcu 1989 r. w nowo wybudowanym własnym budynku położonym przy ul. K. Usytuowanie budynku sprawia, że powinien on otrzymać kolejny numer przy ul. O., co jednak wymaga złożenia wniosku o nadanie numeru geodezyjnego. Chociaż więc zostały spełnione podstawowe przesłanki zameldowania /zamieszkanie i dysponowanie uprawnieniem do przebywania w lokalu/, to brak adresu oraz żądanie zameldowania z datą wsteczną uniemożliwia wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, że postępowanie w sprawie zameldowania nie zostało wszczęte złożeniem zgłoszenia meldunkowego, lecz skargą na działalność Urzędu Miejskiego w O., wniesiona w dniu 6 sierpnia 1990 r. Skargę rozpoczyna szczegółowa analiza szaty graficznej i językowej decyzji obu instancji, prowadząca skarżącego do konkluzji, że obie te decyzje sporządziła jedna osoba, która ponadto dopuściła się sfałszowania ich dat. Następnie skarżący obszernie przedstawia naruszenie reguł postępowania w działaniach organów administracji. Kiedy po zakończeniu budowy domu "wyraził chęć zameldowania się", wówczas dowiedział się o konieczności przejścia skomplikowanej procedury, którą nazywa "drogą krzyżową". Szczególne przeszkody na tej drodze stwarzał - w sposób całkowicie nieuzasadniony - Wydział Architektury Urzędu Miejskiego. W dniu 2 czerwca 1989 r. złożył w tym Wydziale wszystkie wymagane dokumenty, a mianowicie "zgłoszenie zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego" wraz z załącznikami. W świetle prawa zarówno załatwienie sprawy przyjęcia budynku do użytkowania, jak i sprawy zameldowania w tym budynku należą do właściwości "terenowego organu administracji", a przed tym właśnie organem podjął w dniu 2 czerwca 1989 r. "działania, które miały służyć jednemu celowi - zameldowaniu w zamieszkiwanym budynku". W wyniku sprzecznego z prawem postępowania urzędników tego organu nie mógł dopełnić formalności wymaganych przez wydział zajmujący się bezpośrednio meldunkami. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podnosi, iż z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wypełnił i złożył w organie administracji państwowej "Zgłoszenie pobytu stałego". Ponadto w dniu zamieszkania w domu przy ul. K. nr 1 w O. małżonkowie S. nie dysponowali pozwoleniem na użytkowanie budynku. Późniejsze otrzymanie pozwolenia na użytkowanie domu /23 sierpnia 1989 r./ nie dawało podstawy do zameldowania z datą wsteczną. Obecnie nie ma już przeszkód w dokonaniu zameldowania w miejscu faktycznego pobytu. Rozpatrując skargę Krzysztofa S. jedynie w zakresie swej kognicji wynikającej z art. 196 Kpa, to jest kontroli zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących ustaleń i wniosków: Zagadnienia związane z powstaniem i realizacją obowiązku meldunkowego regulują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/. Na mocy art. 5 ust. 1 tej ustawy obywatel polski przebywający stale na terytorium Polski jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego, przez co rozumie się zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania /art. 6 ust. 1 powyższej ustawy/. Obowiązek meldunkowy, obejmujący zameldowanie i wymeldowanie się z pobytu stałego lub czasowego, wynika z przepisów prawa i nie wymaga konkretyzacji w decyzjach administracyjnych. Wykonanie tego obowiązku polega na zgłoszeniu właściwemu organowi danych wymaganych do zameldowania i wymeldowania. Czynności ewidencyjne podejmuje się na podstawie zgłoszenia osoby wykonującej własny obowiązek meldunkowy. Osoba zobowiązana do zameldowania zgłasza dane wymagane do zameldowania terenowemu organowi administracji stopnia podstawowego /obecnie wójtowi lub burmistrzowi/ właściwemu ze względu na nowe miejsce jej pobytu /art. 11 ust. 1 ustawy/. Zakres danych oraz sposób ich zgłoszenia i przyjmowania określił na mocy upoważnienia zawartego w art. 51 ust. 1 tej ustawy Minister Spraw Wewnętrznych w swoim rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności /Dz.U. nr 32 poz. 176/. Na podstawie zgłoszenia obejmującego wymagane dane organ prowadzący ewidencję ludności obowiązany jest dokonać zameldowania /art. 47 ust. 1 omawianej ustawy/, to jest czynności rejestracyjnej rodzącej skutki prawne. Wyjątki od tej zasady, dopuszczające ingerencję organów w formie decyzji, zostały ściśle określone w ustawie /art. 8 ust. 2, art. 15 ust. 2 i art. 47 ust. 2/. Wymuszenie wykonania obowiązku meldunkowego następuje w trybie egzekucji administracyjnej, którą w myśl art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 151 ze zm./ stosuje się także wówczas, gdy obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa i mieści się w zakresie administracji państwowej. Powołany w obu decyzjach przepis art. 47 ust. 2 omawianej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych upoważnia organ prowadzący ewidencję ludności do rozstrzygania o zameldowaniu lub wymeldowaniu w sytuacji, gdy dane zawarte w zgłoszeniu /art. 47 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1/ budzą wątpliwości. Natomiast przepis ten nie stanowi podstawy do wydania decyzji, w której na wniosek lub z urzędu organ stwierdza obowiązek meldunkowy indywidualnie określonego podmiotu. Dokonanie zatem materialno-technicznej czynności zameldowania na pobyt stały "przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca pobytu" /art. 47 ust. 1 powyższej ustawy/ może nastąpić jedynie "na podstawie zgłoszenia", a więc wniosku osoby wykonującej obowiązek meldunkowy. Nie może to jednak być jakikolwiek wniosek, lecz tylko taki, który odpowiada prawnym warunkom określonym w par. 7 wyżej cytowanego rozporządzenia. W ustępie 1 tego paragrafu wymieniono 15 danych, wśród nich także "adres nowego miejsca pobytu stałego". Stosownie zaś do postanowienia par. 7 ust. 2 tego rozporządzenia wszystkie te dane zgłasza się przez wypełnienie i podpisanie formularza "Zgłoszenie pobytu stałego". W świetle takiej regulacji prawnej brak wypełnionego i podpisanego przez stronę formularza "Zgłoszenia pobytu stałego" wyłącza możliwość dokonania zameldowania na pobyt stały w drodze czynności rejestracyjnej rodzącej skutki prawne. Ponieważ zameldowanie w drodze wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 omawianej ustawy następuje wówczas, gdy "zgłoszone dane budzą wątpliwości", to wydanie decyzji tej treści jest oczywiście niedopuszczalne bez wcześniejszego złożenia "Zgłoszenia pobytu stałego" przez osobę ubiegającą się o zameldowanie. Decyzja w omawianym przedmiocie, wydana z pominięciem tego koniecznego warunku zameldowania na pobyt stały, rażąco narusza prawo materialne, to zaś prowadzi do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jak to przewiduje art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, Skoro wykonanie obowiązku zameldowania się, powstającego po trzech dniach przebywania w określonej miejscowości pod tym samym adresem, polega na zgłoszeniu wymaganych do zameldowania danych przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia /art. 10 i 11 cytowanej ustawy/, to datą zameldowania jest dzień złożenia wypełnionego i podpisanego "Zgłoszenia pobytu stałego". Wszystkie szeroko opisane w skardze pisma, wystąpienia i zażalenia kierowane do organów właściwych w sprawach nadzoru budowlanego oraz ewidencji ludności /w szczególności zgłoszenie zakończenia budowy domu/ niewątpliwie nie spełniają wymagań "Zgłoszenia pobytu stałego", o którym mowa w par. 7 cytowanego rozporządzenia. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zameldowania rodziny skarżącego jedynie na podstawie skargi do Prezydenta Miasta O. z dnia 6 marca 1990 r. i wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 47 ust. 2 omawianej ustawy z związku z par. 7 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, W tym stanie rzeczy i w myśl art. 207 par. 1 i 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa należało stwierdzić nieważność wydanych w sprawie decyzji administracyjnych organów obu instancji. Zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono w myśl art. 208 Kpa.