II SA 684/91

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 204 par. 1, art. 196 par. 4 pkt 7 i art. 216a par. 1 Kpa skargę Rady Pracowniczej Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w B. na uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 16 maja 1991 r. i z dnia 10 czerwca 1991 r. w przedmiocie likwidacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w B. Rada Miejska w B. podjęła w dniu 16 maja 1991 r. uchwałę nr XVII/129/91 o treści następującej: "1. Likwiduje się Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w B. w celu: 1/ wniesienia zorganizowanych części mienia do spółki jednoosobowej /spółek jednoosobowych/ Miasta B., 2/ sprzedaży pozostałych zorganizowanych części mienia przedsiębiorstwa. par. 2. Powołuje się likwidatora w osobie mec. Jerzego K. par. 3. Termin zakończenia likwidacji określa się na dzień 1 lipca 1991 r. par. 4. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Miasta B. par. 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". W podstawie prawnej uchwały powołano się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "i" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 51 poz. 298 ze zm./. Paragraf 1 tej uchwały Rada Miejska w B. zmieniła swoją uchwałą z dnia 10 czerwca 1991 r. nr XX/135/91 przez dokonanie dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "wyboru formy organizacyjnoprawnej w postaci zakładu budżetowego" i utworzenie dwóch spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Jednocześnie Rada podjęła w tym samym dniu uchwały w sprawie utworzenia zakładu budżetowego na bazie mienia MPK i w sprawie określenia zakresu działania oraz kapitału zakładowego utworzonych spółek. W uchwale tej powołano się dodatkowo na art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./ i art. 158 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy /Dz.U. R.P. nr 57 poz. 502 ze zm./. Na podstawie art. 101 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym obie uchwały dotyczące likwidacji Przedsiębiorstwa zaskarżyła Rada Pracownicza MPK w B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając im naruszenie par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie wykonania ustawy o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 170/. Zdaniem skarżącej, nie można tworzyć nowych jednostek w celu realizacji dotychczasowych zadań Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego, skoro wymieniony przepis tego zabrania. W jej ocenie zaskarżone uchwały "naruszają interes prawny" MPK; pomimo wniosku o zmianę stanowiska Rada Miejska nie uchyliła tych uchwał. Prezydent Miasta B. wniósł o oddalenie skargi, nawiązał do chronologii zdarzeń łączących się ze strajkiem w MPK i poinformował o skreśleniu par. 6 rozporządzenia wymienionego w skardze przez par. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1989 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania ustawy o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. nr 6 poz. 42/. Jednocześnie Prezydent wyraził pogląd o braku legitymacji rady pracowniczej do korzystania w tej sprawie ze skargi określonej w art. 101 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym w nawiązaniu do kwestionowania przez radę pracowniczą tych uchwał przed Sądem Gospodarczym w B. i art. 2 par. 2 Kpc. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Prezydenta wyjaśnił, że w rezultacie czynności procesowych pełnomocnika rady pracowniczej Sąd Gospodarczy w B. oceniał wszystkie uchwały rady miejskiej i jej zarządu, łączące się z likwidacją MPK, w tym również dwie uchwały obecnie zaskarżone do sądu administracyjnego, i załączył do akt postanowienie VII GN s 5/91 z dnia 22 lipca 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ponadto art. 8 tej ustawy przewiduje możliwość zlecania gminie zadań z zakresu administracji rządowej. Sprawne funkcjonowanie takiego modelu zapewnia gminie gospodarowanie mieniem komunalnym, którym w rozumieniu art. 43 omawianej ustawy jest "własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych komunalnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw". Na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ również przedsiębiorstwa, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły dotychczas funkcję organu założycielskiego, stały się z mocy prawa mieniem właściwym gmin. Przyjęcie tak zarysowanej generalnej klauzuli właściwości gminy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym wymagało po pierwsze dokonania rozdziału kompetencji pomiędzy jej organami i po drugie - zachowania świadomości, że działania organów gminy będą wywierały określone skutki w różnych dziedzinach prawa /administracyjnego, cywilnego, pracy/. W omawianej ustawie z dnia 8 marca 1990 r. przy specyfikowaniu właściwości organów gminy nie grupowano ich według poszczególnych gałęzi prawa, chociaż - jak się zdaje - pewne tendencje w tym kierunku były i ich przykładem jest art. 18 tej ustawy, poświęcony sprawom zastrzeżonym do właściwości rady gminy. Wyodrębniono w nim 9 rodzajów spraw majątkowych, w tym dotyczące "tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek" /art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "i"/. Te sprawy majątkowe w zasadzie nie zostały wyłączone spod ingerencji organów nadzoru wymienionych w art. 86 omawianej ustawy i dlatego spory między nimi a organami gminy rozstrzyga sąd administracyjny /art. 93 i art. 98/. Należy jednak pamiętać, że spory te obejmują zamknięty krąg podmiotów i są pochodną mechanizmów zapewniających harmonijne funkcjonowanie organów samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Pozostawiając więc wykładnię art. 101 ust. 1 powyższej ustawy do dalszych rozważań, należy przyjąć, że uchwały gminy w sprawach majątkowych wywierają skutki w sferze prawa cywilnego, a podmioty, których one dotyczą, mogą dochodzić ochrony swoich interesów przed sądami powszechnymi. Taki pogląd wynika dodatkowo z niżej ukazanych rozwiązań prawnych. Artykuł 8 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zobowiązał rady gmin do wyboru przed końcem 1991 r. "organizacyjno-prawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej, wykonywanej dotychczas przez przedsiębiorstwa komunalne", które stały się z mocy prawa ich mieniem w myśl jej art. 5 ust. 1. Rady miały tu do wyboru szeroki wachlarz możliwości, a mianowicie: -utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, przewidzianej w art. 158 kodeksu handlowego w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o zmianie Kodeksu handlowego /Dz.U. nr 41 poz. 326/, -utworzenie jednostki budżetowej na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18/, sięgnięcie po cytowane wyżej kompetencje określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "i" ustawy o samorządzie terytorialnym. Skorzystanie z tych możliwości wynikało również z istoty prawa własności jako instytucji prawa cywilnego i przewidzianego w art. 140 Kc zakresu uprawnień właściciela. Może on korzystać z rzeczy w sposób odpowiadający społeczno-gospodarczemu przeznaczeniu swego prawa i nią rozporządzać. Przy takim pojmowaniu ukazanych rozwiązań uchwały rady o likwidacji MPK lub o jego przekształceniu miały charakter czynności cywilnoprawnej, wyłączonej spod kognicji sądu administracyjnego. W pierwszej uchwale rady /z dnia 16 maja 1991 r./ powołano się również na art. 37 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 51 poz. 298/. Nie zajmując się dopuszczalnością likwidacji MPK w tym trybie, należy podkreślić, że art. 37 ust. 3 tej ustawy również przenosi spory na drogę postępowania cywilnego stosownie do art. 63 tekstu jednolitego ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. 1991 nr 18 poz. 80/. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie może skorzystać w tej sprawie z art. 101 ust. 1 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym. Przede wszystkim przepis ten dotyczy uchwały podjętej przez organ gminy /w tym i przez radę gminy/ wyłącznie "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Chodzi więc o sferę działalności organizatorskiej, podejmowanej w interesie mieszkańców, z wyłączeniem jednak spraw indywidualnych rozpoznawanych według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych rozstrzygnięć, dla których przewidziany jest tryb postępowania na przykład przed sądami powszechnymi lub wprawdzie przed sądem administracyjnym, ale z inicjatywy ściśle ograniczonego kręgu podmiotów /organów gminy i organów nadzoru/. Rozpoznawana skarga nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz należy do zakresu prawa cywilnego, przy czym te same uchwały były kwestionowane przed Sądem Gospodarczym w B. Oddalił on roszczenia Rady Pracowniczej MPK w B., obejmując swoim orzeczeniem również inne uchwały rady miejskiej i jej zarządu w sprawie likwidacji MPK i utworzenia na jego miejsce innych jednostek. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 204 par. 1, art. 196 par. 4 pkt 7 i art. 216a par. 1 Kpa orzekł jak w sentencji.