SA/Wr 673/91

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej we Wrocławiu sprawy ze skargi Miasta i Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w O. z dnia 16 kwietnia 1991 r. Nr ON-IV-0914/34/91 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr IX/63/91 Rady Miejskiej w Z. z dnia 13 marca 1991 r. w sprawie opłat za korzystanie z usług w placówkach oświatowo-wychowawczych - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w O. I. Rada Miejska w Z. uchwałą Nr IX/63/91 z dnia 13 marca 1991 r. w sprawie opłat za korzystanie z usług w placówkach oświatowo-wychowawczych, podjętej na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, ustaliła wysokość opłaty za miejsce w żłobku i przedszkolu w wysokości 200 proc. zasiłku rodzinnego /par. 1 ust. 1/. W uchwale tej postanowiono ponadto m.in., że: - zwrot kosztów związanych z pokryciem surowca zostanie uwzględniony od następnego dnia po otrzymaniu informacji o udokumentowanej chorobie dziecka, pobycie w sanatorium lub urlopie rodziców /par. 1 ust. 3/; - rodziny w trudnej sytuacji finansowej mogą ubiegać się o pomoc w Ośrodku Pomocy Społecznej /par. 1 ust. 4/; - wprowadza się pełną odpłatność za wyżywienie pracowników placówek oświatowo-wychowawczych /par. 2 ust. 1/; - zwolnieniu od opłaty za wyżywienie podlega szefowa kuchni i pomoc kuchenna /par. 2 ust. 2/; - uchwała wchodzi w życie z mocą od dnia 1 kwietnia 1991 r. /par. 4/ i podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy oraz w placówkach oświatowo-wychowawczych /par. 5/. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 kwietnia 1991 r. Nr ON-IV-0914/34/91 Wojewoda w O. na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stwierdził nieważność powyższej uchwały. Zdaniem Wojewody w O. powołane w uchwale przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym ani przepisy ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. nr 27 poz. 195/ nie dają podstaw do ustalania w formie cen urzędowych opłat za korzystanie z usług w placówkach oświatowo-wychowawczych. Zagadnienie to może być rozwiązane tylko w drodze umowy zawieranej pomiędzy dyrektorem placówki a rodzicami, wysokość zaś opłaty powinna wynikać z kalkulacji kosztów związanych z utrzymaniem dziecka w żłobku lub przedszkolu. Rada Gminy nie jest również uprawniona do cofania pracownikom oświatowo-wychowawczym uprawnień do korzystania z posiłków. Prawo to przyznane zostało tym pracownikom przepisami zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 8 stycznia 1982 r. w sprawie organizacji placówek wychowania przedszkolnego /Dz.Urz.MOiW nr 1 poz. 1/, które wydane zostało w oparciu o delegację zawartą w ustawie z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania /Dz.U. nr 32 poz. 160 ze zm./. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w O. zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto i Gmina Z., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzuca, że Rada Miejska z mocy art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym realizuje zadania związane m.in. z prowadzeniem przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych i w ramach tych zadań uprawniona jest do ustalania odpłatności za żłobki i przedszkola. Pogląd ten został potwierdzony w piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 14 marca 1991 r. Nr DF-II-3155/11/90. Natomiast wynikające z postanowienia ust. 59 załącznika Nr 2 do zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 8 stycznia 1982 r. /Dz.Urz.MOiW nr 1 poz. 1/ uprawnienie pracowników pedagogicznych i administracyjno-obsługowych do ulgowych posiłków ma charakter fakultatywny i Rada Gminy nie była tym przepisem związana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w O. wniósł o jej oddalenie. Na żądanie Sądu Przewodniczący Rady Miejskiej przesłał sądowi uchwałę Nr XXI/69/90 Rady Miejskiej w Z. z dnia 26 czerwca 1991 r. w sprawie skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Burmistrz Miasta i Gminy Z. wyjaśnił, że sprawa złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w O. była omawiana na posiedzeniu Zarządu w dniu 16 kwietnia 1991 r. oraz na sesji Rady w dniu 8 maja 1991 r. i obydwa te organy zdecydowały o wniesieniu skargi. Następnie Burmistrz przedstawił Sądowi wyciągi z protokołu Nr 6/91 z posiedzenia Zarządu z dnia 16 kwietnia 1991 r. i z protokołu Nr X/91 sesji Rady Miejskiej z dnia 8 maja 1991 r. II. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyjaśnienia wstępnego kilku zagadnień związanych z podstawą skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru. Według art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy uchwała taka ma charakter formalnoprawny, a w szczególności czy jej znaczenie może być sprowadzone wyłącznie do szczególnego rodzaju umocowania wójta lub burmistrza do wniesienia skargi, czy też jej podjęcie stanowi bezwzględnie wiążący warunek wyrażenia woli organu gminy w formie uchwały o podjęciu czynności złożenia skargi sądowej na rozstrzygnięcie organu nadzoru. W zależności od odpowiedzi na to pytanie oceniać można następnie skutki prawne wniesienia skargi do sądu administracyjnego z pominięciem takiej uchwały i dopuszczalność uzupełnienia tego braku jako braku pisma procesowego względnie rozstrzygnięcia o niedopuszczalności skargi z powodu braku uniemożliwiającego nadanie jej biegu. Z brzmienia art. 98 ust. 3 zdania drugiego ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 31 tej ustawy należy wnosić, że złożenie skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru wymaga bezwzględnie wyrażenia przez organ gminy w formie uchwały woli podjęcia tej czynności. Uchwała taka stanowi bowiem "podstawę" skargi. Nie można natomiast sprowadzać warunku podjęcia tej uchwały do szczególnego rodzaju umocowania wójta czy burmistrza do wniesienia skargi, gdyż z mocy art. 31 ustawy wójt lub burmistrz jest m.in. umocowany do reprezentowania gminy przed sądami, w tym także do wnoszenia wszelkiego rodzaju pism procesowych. Gdyby uznać, że przepis art. 98 ust. 3 zdanie trzecie ustawy stanowi jedynie szczególny rodzaj umocowania do wniesienia skargi, to wobec treści art. 31 ustawy przepis ten nie miałby dostatecznego uzasadnienia legislacyjnego. Wniesienie skargi bez powołania się na uchwałę organu gminy i niezgłoszenie jej do skargi nie uzasadnia jednak samą przez się odrzucenia skargi. Uchybienie to stanowi bowiem niezachowanie warunków formalnych pisma procesowego w rozumieniu art. 130 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa, które stwarzają podstawę do wezwania gminy do jego uzupełnienia w terminie tygodniowym. W terminie tym winien być jednak uzupełniony tylko brak formalny pisma procesowego, polegający na niepowołaniu w treści skargi uchwały organu gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego bądź niedołączeniu takiej uchwały do skargi. Termin ten nie stanowi natomiast dodatkowego okresu czasu, wyznaczanego przez sąd administracyjny dla podjęcia przez organy gminy uchwały o podjęciu czynności wniesienia skargi, gdyż sąd administracyjny nie jest uprawniony w oparciu o art. 130 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa do wyznaczania takiego terminu dla czynności, która jest wyrazem woli organu gminy podejmowanym przed pierwszą czynnością procesową, jaką jest złożenie skargi sądowej. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym rozstrzygnięcie organu nadzorczego podlega zaskarżeniu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skoro zaś według art. 98 ust. 3 tej ustawy podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy, to uchwała taka powinna być podjęta w tym samym terminie. Ewentualne wniesienie skargi przez gminę na rozstrzygnięcie organu nadzorczego może być uzupełnione przez późniejsze podjęcie uchwały przez organy gminy w tym przedmiocie tylko w przypadku, jeżeli nastąpiło to w 30-dniowym terminie do wniesienia skargi. Określony w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ warunek wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie uchwały organów gminy należy uznać za spełniony, w przypadku gdy uchwała taka podjęta została przed wniesieniem skargi, a także wtedy, gdy powyższa uchwała podjęta została wprawdzie po wniesieniu skargi, lecz przed upływem 30-dniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i przesłana została sądowi administracyjnemu najpóźniej w wyznaczonym terminie do uzupełnienia braków formalnych skargi. Dalsza kwestia, która wymaga wyjaśnienia, sprowadza się do pytania, czy w przypadku stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru uchwały jednego z organów gminy /rady, zarządu/ podstawą skargi może być wyłącznie uchwała tego samego organu względnie czy uchwałę o wniesieniu skargi może podjąć każdy z organów gminy niezależnie od tego, który z nich podjął uchwałę objętą rozstrzygnięciem nadzorczym. Przy wyżej przedstawionym założeniu, że przepis artykułu 98 ust. 3 zdania drugiego ustawy o samorządzie terytorialnym wymaga wyrażenia przez organ gminy w formie uchwały woli zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzorczego, konsekwentnie logicznym wnioskiem z tego wynikającym byłoby przyjęcie, że wolę tę winien wyrazić tylko ten organ, którego uchwała została zakwestionowana. Taki pogląd umożliwiałby organowi gminy dokonanie samokontroli swojego stanowiska przy uwzględnieniu zarzutów organu nadzorczego, które przed podjęciem zakwestionowanej uchwały mogły nie być rozważane. Wniosek taki nie znajduje jednak oparcia ani w gramatycznym brzmieniu art. 98 ust. 3 ustawy, ani w przepisach o właściwości poszczególnych organów gminy, ani w przepisach o organizacji ich działania. Z art. 98 ust. 3 zdania drugiego ustawy o samorządzie wynika jedynie, że podstawą wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała organów gminy bez bliższego określenia właściwości poszczególnych organów, rady i zarządu, w tym zakresie. Brzmienie tego przepisu nie przesądza zatem o właściwości rady i zarządu gminy do podejmowania uchwał w przedmiocie zaskarżenia do sądu rozstrzygnięć organów nadzorczych. W praktyce mogą w tej mierze powstać dwie sytuacje, a mianowicie: rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzona została nieważność uchwały zarządu gminy i druga sytuacja, gdy stwierdzona została nieważność uchwały rady gminy. W razie gdy rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzona została nieważność uchwały zarządu gminy, organ ten jest niewątpliwie uprawniony do podjęcia uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Opierając się na ogólnej normie kompetencyjnej rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, a także na jej uprawnieniach nadzorczych wobec zarządu, wynikających z art. 18 ust. 3, art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 tej ustawy, należy stwierdzić, że w razie stwierdzenia przez organ nadzorczy nieważności uchwały zarządu gminy podstawą skargi, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, może być również uchwała rady gminy. Nadrzędny charakter rady gminy wyklucza bowiem założenie, że rada nie może przejąć do rozstrzygnięcia na sesji sprawy ewentualnej wadliwości uchwały zarządu gminy, w tym także rozstrzygnięcia, czy należy zaskarżyć do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały zarządu. Jeśli zatem z przepisu art. 93 ust. 3 zdania drugiego ustawy nie można wyprowadzać wniosku o braku uprawnienia rady gminy do podejmowania uchwały w przedmiocie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdzono nieważność uchwały zarządu gminy, to - a contrario - z przepisu tego nie można wnioskować, że w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organ nadzorczy podstawą skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie uchwała tej rady, a nie uchwała zarządu. Powyższy pogląd znajduje dodatkowe oparcie w art. 18 ust. 2 ustawy, w którym enumeratywnie wymieniono sprawy należące do wyłącznej właściwości rad gmin. W przepisie tym nie wyszczególniono uprawnień rady do podejmowania uchwał w przedmiocie zaskarżenia do sądu rozstrzygnięć organów nadzorczych, co przemawia przeciwko interpretacji art. 98 ust. 3 zdania drugiego w ten sposób, że o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, decyduje wyłącznie sama rada. Odmienny pogląd nie uwzględnia również określonych w ustawie zasad organizacyjnych zwoływania sesji rad gmin. Według art. 20 ust. 1 ustawy sesje te zwoływane są w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał w założeniach takiej regulacji częstotliwości sesji rad gmin uwzględniono niewątpliwie takie cele, jak uniknięcie nadmiernego obciążenia radnych uczestnictwem w pracach rady, skoro funkcja ta spełniana jest przez nich społecznie, niezbędność zapewnienia na sesjach odpowiedniego quorum, co przy zbyt dużej ich częstotliwości napotykałoby przeszkody, oraz unikanie nadmiernych wydatków związanych ze zwoływaniem sesji. Nadto zwołanie sesji winno nastąpić z odpowiednim wyprzedzeniem i wymaga wykonania szeregu czynności technicznych, jak sporządzenie zawiadomień o sesji, ich wysyłka i doręczenie, co nie zawsze byłoby możliwe w terminie 30-dniowym, przewidzianym dla wniesienia skargi. Uwzględniając powyższe założenia organizacyjne sesji i ich częstotliwość, określoną w art. 20 ust. 1 ustawy w zestawieniu tego terminu i terminu do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego, określonego w art. 98 ust. 1 ustawy, zyskuje się dodatkowe argumenty celowościowe przeciwko poglądowi, by o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego decydować mogła tylko rada gminy, jeżeli przedmiotem stwierdzenia nieważności w rozstrzygnięciu nadzorczym jest jej własna uchwała, i by tylko taki był zamiar ustawodawcy. W końcu należy podnieść, że według art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym zarząd gminy wykonuje uchwały rady gminy i określa sposoby ich wykonania. Wykonanie uchwały wymaga w równym stopniu przestrzegania prawa jak samo podjęcie uchwały. W ramach tych zadań zarządu gminy nie można wykluczać jego uprawnienia do reprezentowania i obrony stanowiska rady w przypadku zakwestionowania legalności uchwały rady przez organ nadzoru. Uprawnienie to mogłoby tylko zostać wyłączone w przypadku, gdyby tak zadecydowała sama rada. Zarząd gminy jako organ wykonawczy rady gminy uprawniony jest z mocy art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do podjęcia uchwały, stanowiącej według art. 98 ust. 3 zdanie drugie powyższej ustawy podstawę do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały rady, jeżeli co innego nie wynika ze statutu gminy bądź innej uchwały rady gminy. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy w Z. jako podstawę wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w O. przedstawił uchwałę Nr XI/69/91 Rady Miejskiej z dnia 26 czerwca 1991 r. Uchwała ta podjęta została przez Radę na wezwanie Sądu już po upływie terminu do wniesienia skargi i z tego względu nie mogła stanowić podstawy do wniesienia skargi. Następnie jednak Burmistrz przedłożył Sądowi protokół z posiedzenia Zarządu Miasta i Gminy z dnia 16 kwietnia 1991 r., w którym po przedstawieniu informacji o wszczęciu przez Wojewodę w O. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XI/63/91 Rady Miejskiej w Z. z dnia 13 kwietnia 1991 r. odnotowano, że "w związku z tym Zarząd postanowił po otrzymaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w O. wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Nadto w protokole z sesji Rady z dnia 8 maja 1991 r. odnotowano, że Burmistrz poinformował Radę o skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w O., po czym "Przewodniczący Rady Miejskiej odczytał treść skargi /protestu/, która została przez radnych jednogłośnie przyjęta". Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym organy gminy podejmują swoje decyzje w formie uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Odnotowane w protokole z posiedzenia zarządu gminy postanowienie o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego i w protokole z sesji rady o jednogłośnym przyjęciu przez radnych projektu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego są w istocie uchwałami stanowiącymi podstawę do wniesienia skargi w rozumieniu art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie terytorialnym. III. Pozostaje do rozważenia zagadnienie podstawowe dotyczące zakresu uprawnień organów gminy w dziedzinie ustalania cen i innych opłat, nie objętych przepisami o podatkach. Na podstawie przepisów o zakresie zadań gmin, określonym w szczególności w art. 6-8 ustawy o samorządzie terytorialnym, zakresie właściwości rady gminy, wynikającej z art. 15 ust. 1 i art. 18 ustawy, zakresie właściwości zarządu gminy z art. 30 ustawy, a nadto na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 tejże ustawy o stanowieniu przepisów gminnych przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. nr 27 poz. 195 ze zm./ organy gmin mogą określać zasady ustalania cen i opłat bądź ustalać takie ceny i opłaty w formie: 1/ przepisów gminnych, stanowionych w oparciu o szczegółowe upoważnienia ustawowe /art. 40 ust. 1/. Przykładem takich cen są ceny urzędowe za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego, ustalane na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy o cenach w brzmieniu określonym art. 28 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji /Dz.U. nr 34 poz. 198/; 2/ przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej /art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4/. W oparciu o te przepisy rady gmin, stanowiąc regulaminowe zasady korzystania z takich obiektów użyteczności publicznej, jak kąpieliska gminne, cmentarze, parki itd., mogą, jeżeli nie pozostaje to w sprzeczności ze szczegółowymi ustawami, wprowadzać obowiązek uiszczania opłat z tego tytułu. Należy jednak podkreślić, że podstawę tej opłaty stanowić będzie z zasady szczególnego rodzaju sposób korzystania z mienia gminnego bądź urządzeń i obiektów użyteczności publicznej, który nie mieści się zarazem w treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy gminą a innymi podmiotami, np. rezerwacja miejsc na cmentarzach, parkowanie pojazdów mechanicznych na drogach miejskich; 3/ aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego, zwanych także samoistnymi aktami normatywnymi. Akty normatywne kierownictwa wewnętrznego: a/ wydawane są z zasady na podstawie ogólnych przepisów kompetencyjnych określonego organu kierowniczego, a więc nie muszą mieć oparcia w szczególnym przepisie materialnoprawnym; b/ zawierają nakazy i zakazy skierowane do adresatów wewnątrz określonego układu organizacyjnego, tj. wobec podmiotów podporządkowanych organowi kierowniczemu, który akt wydaje. Nakazy te i zakazy nie mogą natomiast normować praw i obowiązków obywateli oraz innych samodzielnych podmiotów prawnych; c/ nie wymagają ogłoszenia /H. Rot i K. Siarkiewicz: Akty normatywne terenowych organów władzy i administracji państwowej, 1977, str. 88-95/. Problematyka stanowienia aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego nie została w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym ani innych obowiązujących przepisach prawnych unormowana. Nie został też określony przedmiot regulacji tymi aktami normatywnymi. Z powyższego należy zatem wnosić, że organ kierownictwa działając w zakresie swoich ogólnych kompetencji nadzorczych może regulować przepisami kierownictwa wewnętrznego wszystkie dziedziny działania podporządkowanych mu podmiotów, w tym także warunki zawierania przez te podmioty umów cywilnoprawnych. Należy przy tym zważyć, że w stosunkach cywilnych z udziałem przedstawicieli gmin stroną jest tylko i wyłącznie gmina, której służy przymiot osobowości prawnej zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Rada gminy i zarząd gminy jako jej organy, a wójt lub burmistrz jako jej reprezentant z mocy art. 31 ustawy oraz ustanowieni przez nich pełnomocnicy, a także kierownik gminnej jednostki organizacyjnej nie będącej przedsiębiorstwem, utworzonej na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy, wyrażają wolę tej samej osoby prawnej, jaką jest gmina, i na podstawie przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym nie można wykluczyć uprawnień organów gminy do oddziaływania na treść umów cywilnoprawnych, które zawierają wójt lub burmistrz, wyznaczony przez nich pełnomocnik bądź kierownik gminnej jednostki organizacyjnej. Rada gminy jako organ gminy z mocy swoich ogólnych kompetencji prowadzenia spraw gminy i sprawowania nadzoru nad podległymi jej podmiotami organizacyjnymi może w formie aktów kierownictwa wewnętrznego ustalać warunki, na jakich podmioty te mogą zawierać w imieniu gminy umowy z innymi osobami, w tym także określać warunki ustalania w tych umowach wynagrodzeń, opłat i cen lub ustalać bezpośrednio stawki tych wynagrodzeń, opłat i cen. Akty normatywne kierownictwa wewnętrznego zawierają wprawdzie nakazy i zakazy wiążące tylko podmioty wewnątrz określonego układu organizacyjnego, jednakże pośrednio mogą one oddziaływać na sferę praw i obowiązków podmiotów spoza tego układu. Okoliczność ta sama przez się nie świadczy jednak o bezprawności takiego aktu. Aktami kierownictwa wewnętrznego nie mogą być ustanawiane obowiązki i prawa osób, które nie mieszczą się w grupie podmiotów podległych i nadzorowanych przez radę gminy. Jeżeli jednak pomiędzy gminą a takim podmiotem ma powstać lub powstaje stosunek zobowiązaniowy, którego treść ma być ukształtowana w umowie, to określenie przez radę gminy warunków, na jakich umowa ma być zawarta, nie może być uważane za naruszenie praw tych podmiotów ani zasad zawierania umów unormowanych w kodeksie cywilnym. W przypadku gdy przedstawiciel gminy zawiera umowę stosując ceny ustalone dla niego w formie aktu kierownictwa wewnętrznego przez radę gminy, jego rola jest podobna do pełnomocnika podmiotu gospodarczego, będącego osobą prawną, zawierającego umowę na podstawie cen wcześniej określonych przez właściwy organ tego podmiotu. Stwierdzenie Wojewody w O., że opłatę za usługi świadczone przez przedszkola może ustalać bezpośrednio w umowie tylko kierownik przedszkola z rodzicami, nie znajduje zatem dostatecznego oparcia w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym ani w przepisach kodeksu cywilnego. Wątpliwości może nasuwać jedynie brzmienie par. 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 13 maja 1991 r., z którego wynika, że ustalona opłata stanowi ekwiwalent "za miejsce w żłobku i w przedszkolu". Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji (...) /Dz.U. nr 34 poz. 198/ prowadzenie przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych należy do zadań własnych gmin, przy czym zadanie to obejmuje kierowanie na swoim terenie działalnością przedszkoli, ich zakładanie, zapewnienie im lokali i wyposażenia w pomoce naukowe, narzędzia, meble i sprzęt oraz potrzebne środki finansowe i materialne, zapewnianie warunków mieszkaniowych i świadczeń nauczycielom i innym pracownikom zatrudnionym w przedszkolach. Nadto według art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 89 poz. 518/ koszty utrzymania przedszkoli prowadzonych przez organy samorządu terytorialnego finansowane są ponadto z subwencji udzielanych przez Ministerstwo Finansów. Przepisy art. 4 ust. 1 i art. 38 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania /Dz.U. nr 32 poz. 160/ w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji (...) /Dz.U. nr 34 poz. 198/ oraz art. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. /Dz.U. nr 89 poz. 518/ wykluczają dopuszczalność wprowadzenia przez organy gmin opłat za miejsce w przedszkolach, przeznaczonych na sfinansowanie kosztów utrzymania przedszkoli. Zasada ta nie wyłącza jednak możliwości ustalania opłat za świadczenia przedszkoli, które nie mieszczą się w zakresie ich zadań opiekuńczo-wychowawczych, a w szczególności za żywienie dzieci. Z dalszych postanowień uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 13 marca 1991 r., a mianowicie z jej postanowień w par. 1 ust. 3 i par. 2 ust. 1, wynika jednak, że w istocie zakres jej regulacji ogranicza się wyłącznie do ustalenia zasad i wysokości opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolu. Również w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody w O. nie stwierdzono, by ustalona przez Radę Miejską w Z. opłata za miejsce w żłobku i przedszkolu obejmowała wynagrodzenie za inne świadczenia niż ekwiwalent za wyżywienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, mimo niedostatecznie precyzyjnego określenia podstawy ustalonej opłaty w par. 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej, przyjął, że opłata ta obejmuje wyłącznie należność za wyżywienie dzieci i jako taka mogła być przez organ gminy uchwalona. Uchwała ta ma charakter aktu normatywnego kierownictwa wewnętrznego i jako taka stanowi podstawę dla kierownictwa żłobków i przedszkoli do ustalania z rodzicami bądź opiekunami dzieci warunków odpłatności przyjęć dzieci do tych jednostek organizacyjnych. Okoliczność, że ustalona w powyższym trybie opłata za miejsce w przedszkolu i żłobku jest w istocie ceną za usługi świadczone przez przedszkole, powoduje, że wszelkie spory co do wysokości tej ceny i jej zasadności mogą być rozstrzygane tylko na podstawie przepisów ustawy o cenach i kodeksu cywilnego w drodze procesu cywilnego. IV. Druga przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. przez Wojewodę w O. polega na tym, że w par. 2 ust. 2 tej uchwały nie utrzymano prawa pełnozatrudnionych i niepełnozatrudnionych pracowników pedagogicznych w placówkach wychowania przedszkolnego, w których jest żywienie, do korzystania z posiłków. Według postanowienia ustępu 59 instrukcji w sprawie szczegółowych zasad organizacji placówek wychowania przedszkolnego, stanowiącej załącznik nr 2 do zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 8 stycznia 1982 r. /Dz.Urz.MOiW nr 1 poz. 1/ wymienieni wyżej pracownicy mogli w czasie godzin pracy korzystać z posiłków za zwrotem 250 proc. dziennej normy budżetowej na żywienie. Rozstrzyganie przez Naczelny Sąd Administracyjny o zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Z. w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, gdyż według par. 1 pkt 3 i par. 2 zarządzenia Nr 8 Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 maja 1991 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie organizacji placówek wychowania przedszkolnego - skreślony został z dniem 1 lipca 1991 r. cały załącznik Nr 2 do zarządzenia z dnia 8 stycznia 1991 r. Ewentualne uprawnienia pracowników pedagogicznych i administracyjno-obsługowych przedszkoli mogą być w tych warunkach oceniane wyłącznie na gruncie przepisów prawa pracy i rozstrzygane przez sądy pracy. Natomiast pominięcie w uchwale Rady Miejskiej w Z. z dnia 13 marca 1991 r. możliwości korzystania przez pracowników przedszkoli z ulgowych posiłków na warunkach określonych w instrukcji Ministra w sytuacji, gdy prowadzenie przedszkoli wyłączone zostało z zakresu zadań organów resortu edukacji narodowej i przyjęte w całości przez samorządy gmin, nie mogło stwarzać podstawy do stwierdzenia nieważności określonego postanowienia uchwały Rady. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w O. należało uchylić na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 1 w związku z art. 216a par. 1 Kpa.