II SA 842/91

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Marianny G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 5 lipca 1991 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu zasiłku stałego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody L-kiego. Decyzją z dnia 28 lutego 1991 r., wydaną z upoważnienia Rady Miasta i Gminy w B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. na podstawie art. 3, 7 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 28 pkt 1, art. 29 ust. l, art. 30 ust. l, art. 38 ust. 2, art. 43 ust. 1 i 3 oraz art. 44 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506/, przyznano Mariannie G. od dnia 17 stycznia 1991 r. zasiłek stały w wysokości 90 procent najniższej emerytury miesięcznie oraz dodatek do zasiłku stałego w wysokości 30 procent najniższej emerytury miesięcznie, a także uprawnienia do świadczeń leczniczych na zasadach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż Marianna G. jest całkowicie niezdolna do pracy z powodu inwalidztwa I grupy i nie ma żadnych środków utrzymania. Decyzja ta stała się ostateczną. Decyzją z dnia 23 maja 1991 r., wydaną z upoważnienia Wojewody L-kiego, stwierdzono nieważność wymienionej na wstępie decyzji, mając na względzie, że Marianna G. ma częściowo środki utrzymania, które zapewnia jej wnuczka Danuta W., pozostająca we wspólnym gospodarstwie domowym z babką. Źródłem utrzymania całej 7osobowej rodziny są zarobki wnuczki i jej męża w wysokości 2 371 700 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,52 ha przeliczeniowych. W związku z powyższym Marianna G. nie spełnia warunków art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia 5 lipca 1991 r. nr DPS. III. 075/1668/52/91 Minister Pracy i Polityki Socjalnej zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Na powyższe decyzje Marianna G. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o ich uchylenie. Skarżąca podnosi w szczególności, że ma 88 lat, jest inwalidką I grupy, schorowaną, wymagającą pomocy i opieki innych osób. Od 20 lat pobierała zasiłek z tytułu utraty wzroku i uzyskania I grupy inwalidztwa. Kwestionuje ustalenie, że wnuczka i jej mąż posiadają gospodarstwo rolne, gdyż stanowi ono własność rodziców męża wnuczki, którzy je prowadzą osobiście, wnuczka zaś z mężem pomagają tylko rodzicom w tym gospodarstwie i nie mają z tego żadnych dochodów. W odpowiedzi na skargę podtrzymano argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach, z podkreśleniem, że ustawa nie przyznała uprawnień do zasiłku stałego osobom żyjącym we wspólnym gospodarstwie z rodziną. Osoby te są uprawnione do otrzymania innego rodzaju pomocy, jeżeli dochód na osobę w rodzinie jest niższy od najniższej emerytury. Zwrócono się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o udzielenie zasiłku okresowego zgodnie z art. 31 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu społecznego, skarżąca otrzymywała poprzednio zasiłek stały w wysokości 546 000 zł. Jest inwalidką I grupy i nie ma żadnych środków utrzymania. Zamieszkuje u wnuczki Danuty W., która łącznie z mężem zarabia 2 371000 zł wraz z dodatkami rodzinnymi na 4 dzieci w wieku od 5 do 16 lat. Dochód na osobę w rodzinie, w której zamieszkuje skarżąca, wynosi -jak to wyliczył Ośrodek Pomocy Społecznej w B. - 397 300 zł. U podstaw decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody L-kiego oraz decyzji Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 5 lipca 1991 r. legł pogląd, że Marianna G. ma środki utrzymania, gdyż żyje we wspólnym gospodarstwie z wnuczka, i dlatego nie spełnia warunków z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506/. Jeszcze mocniej pogląd ten wyeksponowano w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że ustawa nie przyznała uprawnień do zasiłku stałego osobom żyjącym we wspólnym gospodarstwie z rodziną. Osoby te uprawnione są do otrzymania innego rodzaju pomocy, jeżeli dochód w rodzinie jest niższy od najniższej emerytury. Pomijając kwestię prawidłowości ustaleń, czy wnuczka z mężem prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni 5,52 ha przeliczeniowych, należy rozważyć problem centralny, a mianowicie: czy zasiłek stały przysługuje wyłącznie osobom samotnym, spełniającym warunki zawarte w art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy. Punktem wyjścia do poszukiwania odpowiedzi na powyższe pytanie powinny być zasady ogólne, zamieszczone w rozdziale 1 działu I ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506/, która już w art. 1 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka /art. 2 ust. 1 tej ustawy/. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Świadczenie pomocy społecznej powinno również służyć umacnianiu rodziny /art. 2 ust. 3/. Wreszcie w art. 2 ust. 4 omawianej ustawy ustawodawca zaakcentował, że potrzeby osoby i rodziny powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W art. 4 ust. 1 ustawodawca sformułował zasadę ogólną, mająca zastosowanie do wszystkich form świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza najniższej emerytury przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11 /sieroctwo, bezdomność, potrzeba ochrony macierzyństwa, bezrobocie, upośledzenie fizyczne lub umysłowe, długotrwała choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizm lub narkomania, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęska żywiołowa lub ekologiczna/. W art. 4 ust. 2 powyższej ustawy ustalono zasady obliczania dochodu na jedna osobę w rodzinie, a w jej art. 4 ust. 3 - wyłącznie na jej użytek - zdefiniowano pojęcie "rodziny": "przez członków rodziny /rodzinę/ rozumie się osoby pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym". Jest to więc pojęcie maksymalnie ogólne i szerokie, wykraczające poza przepisy kodeksu rodzinnego, które regulują powstanie rodziny oraz kształtowanie się praw i obowiązków jej członków. Ze sformułowania art. 4 ust. 3 tej ustawy wynika, że decydującym kryterium funkcjonowania w konkretnej rodzinie jest pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym. Członkiem rodziny więc może być nie tylko współmałżonek, wstępni i zstępni, rodzeństwo czy powinowaci, ale także osoba obca. Wreszcie do rangi zasady ogólnej podniesiono przepis, że odmowa bądź ograniczenie świadczeń pomocy społecznej nie powinny prowadzić do pogorszenia sytuacji osób będących na utrzymaniu danej osoby. Już z powyższych rozważań wynika, że nadrzędnym celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, zapobieganie powstawaniu sytuacji, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, i umacnianie rodziny /w najszerszym rozumieniu tego słowa/. Niezbędne jest także rozważenie stosunku art. 4 ust. 1 - jako przepisu ogólnego - do przepisów regulujących poszczególne rodzaje zasiłków, to jest zasiłek stały /art. 27-30/, okresowy /art. 31/ i celowy /art. 32 powyższej ustawy/. Przepisy te precyzują kryteria przyznawanie konkretnego rodzaju zasiłku, nie mogą jednak naruszać zasady ogólnej wymienionej w art. 4 ust. 1 tej ustawy, który odnosi się do wszystkich rodzajów zasiłku. Jakkolwiek przepisy art. 27-30 cytowanej wyżej ustawy są istotnie ukierunkowane głownie na osoby samotne /co wynika na przykład ze sformułowania art. 27 ust. 1, który nie operuje pojęciem "dochodu na osobę w rodzinie", ale mówi o braku środków utrzymania lub o dochodach osoby ubiegającej się o zasiłek stały/, jednakże nie zawierają one żadnych ograniczeń co do osób pozostających w rodzinie. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić takie ograniczenie, to uczyniłby wyraźny wyjątek w zasadach ogólnych lub w art. 27 ust. 1 ustawy zamieściłby sformułowanie, że zasiłek stały przysługuje tylko osobie samotnej, która spełnia warunki w tym przepisie wymienione. Takiego ustawowego ograniczenia nie ma i jest to w pełni uzasadnione omawianymi wyżej celami pomocy społecznej oraz umożliwieniem bytowania "osobom i rodzinom" w warunkach odpowiadających godności człowieka. Inna interpretacja byłaby sprzeczna z podstawowymi celami i zasadami ustawy, gdyż osoby w sędziwym wieku, z reguły inwalidzi I grupy, często ociemniałe, wymagające całodobowej opieki i pielęgnacji ze strony innych osób, nie mające własnych środków utrzymania i pozostające na utrzymaniu bliższych lub dalszych krewnych czy też osób obcych faktycznie byłyby pozbawione pomocy lub opieki. W niniejszej sprawie wnuczka skarżącej wraz z mężem z niewielkich dochodów utrzymują 6-osobową rodzinę i skarżąca /babkę/, 88-letnią inwalidkę I grupy. Nie wnikając w kwestie obowiązków alimentacyjnych, zauważyć należy jedynie, że 60-letni syn skarżącej, zamieszkały w innej miejscowości, jest inwalidą II grupy i wraz z rodziną utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości 567 400 zł. Należy wreszcie zaznaczyć, że osoby otrzymujące zasiłek stały, zaliczone do I grupy inwalidów lub mające ukończone 75 lat życia, mają prawo do dodatku w wysokości 30 procent najniższej emerytury. Dodatek do zasiłku stałego może być także przyznany osobom ciężko przewlekle chorym i kobietom w ciąży począwszy od 16 tygodnia i tylko nie może go otrzymać osoba przebywająca w domu pomocy społecznej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zasiłek stały, określony w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506/, przysługuje osobom spełniającym warunki tego przepisu, zarówno samotnym, jak i pozostającym we wspólnym gospodarstwie domowym w rozumieniu art. 4 ust. 3 tej ustawy. Wynika to także z jej art. 27 ust. 2 i 3. Brak więc było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu "rażącego naruszenia" art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy, skoro naruszenie takie nie nastąpiło Nie została natomiast jednoznacznie wyjaśniona kwestia, czy istotnie wnuczka z mężem prowadzą własne gospodarstwo rolne, czy też pomagają tylko w gospodarstwie należącym do ich rodziców i nie mają z tego tytułu żadnych dochodów, jak twierdzi skarżąca. Okoliczność ta może mieć istotny wpływ na ocenę, czy decyzja z dnia 28 lutego 1991 r., przyznająca skarżącej zasiłek stały, została wydana z rażącym naruszeniem prawa i czy skarżąca spełnia warunki art. 27 ust. 1 omawianej ustawy. Z tych względów i w myśl art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa orzeczono jak w sentencji.