II SA 773/91

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Bogumiły S. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 20 czerwca 1991 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną uchwałę, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Krajowej Rady Radców Prawnych kwotę dwudziestu tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Bogumiła S. ukończyła w 1983 r. studia prawnicze, po dwuletniej aplikacji złożyła w 1985 r. egzamin sędziowski, następnie do lutego 1988 r. pracowała na stanowisku asesora, z którego została zwolniona wobec odmowy powołania jej na stanowisko sędziego. W pierwszym terminie uzyskała na egzaminie radcowskim wynik negatywny, później przystąpiła do powtórzenia tego egzaminu równocześnie przed okręgowymi komisjami arbitrażowymi w Ka. i Kr., a po zdaniu egzaminu w maju 1989 r. wystąpiła o wpisanie jej na listę radców prawnych. Organy obu instancji samorządu radcowskiego podjęły negatywne dla skarżącej uchwały, które wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały uchylone. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd dokonał ocen prawnych, które wskazywały na błędną analizę stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązujących przepisów. Chodziło mianowicie o obowiązujące wówczas rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 września 1983 r. w sprawie aplikacji radcowskiej /Dz.U. nr 56 poz. 251/, które nie zawierało ani zakazu składania egzaminów poprawkowych, ani zakazu ich składania w więcej niż jednym okręgu przez osoby, które w pierwszym terminie nie uzyskały pozytywnego wyniku. Skorzystania z takiej regulacji nie można uznawać za postępowanie nieetyczne. Oprócz tego przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145 ze zm./ nie przewidywały możliwości przeprowadzania z osobami ubiegającymi się o wpis na listę radców prawnych rozmów kwalifikacyjnych, podczas których egzaminowano by je ze znajomości przepisów prawa, a przepis art. 24 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, dotyczący tak zwanej rękojmi wykonywania zawodu radcy prawnego, nie odnosi się do wiedzy fachowej osoby ubiegającej się o wpis. Oprócz tego Sąd zwrócił uwagę na dokonane przez organy obu instancji uproszczenia w ocenie zebranych w sprawie dowodów Przede wszystkim nie można było - zdaniem Sądu - koncentrować się tylko na ustaleniach zawartych w protokole z wizytacji pracy skarżącej jako asesora sądowego w oderwaniu od późniejszej, pozytywnej opinii wyrażonej o niej przez prezesa Sądu Wojewódzkiego w K. i z posunięciem szczególnie ostrych kryteriów przy rozważaniu celowości powołania asesora na stanowisko sędziego. Ponadto Sąd zauważył, że zachowanie się skarżącej w czasie prowadzonej z nią rozmowy kwalifikacyjnej mogło być reakcją na sygnalizowane w jej skardze niewłaściwe zachowanie członków komisji i nie oznaczało negatywnego stosunku skarżącej do samej instytucji samorządu radcowskiego. Uchwałą nr 165/II/91 Rady Okręgowej Radców Prawnych w K. z dnia 28 lutego 1991 r. ponownie odmówiono wpisania Bogumiły S. na listę radców prawnych. W uzasadnieniu uchwały nawiązano do faktu jej niestawiennictwa w trzech terminach na rozmowę kwalifikacyjną o charakterze obowiązkowym, wynikającym z par. 10 pkt 2 regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz prowadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich, stanowiącego załącznik do uchwały nr 42/II/89 tej Rady z dnia 3 października 1989 r. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że nie został wyczerpany regulaminowy tryb postępowania z winy i złej woli skarżącej. Decydujące znaczenie w negatywnej ocenie przydatności Bogumiły S. do zawodu radcy prawnego ma utrzymujący się od trzech lat brak jej kontaktu z zawodem prawniczym /po zwolnieniu z sądu/, a dotychczasowe postępowanie jest lekceważeniem organów samorządu radcowskiego, który może, ale nie musi orzec o wpisie na listę radców prawnych. Krajowa Rada Radców Prawnych uchwała z dnia 20 czerwca 1991 r. nie uwzględniła odwołania Bogumiły S. i utrzymała w mocy uchwałę organu I instancji. W ocenie Krajowej Rady fakt odmowy stawienia się na rozmowy kwalifikacyjne świadczy o tym, że Bogumiła S. manifestuje "lekceważący stosunek do organów samorządu zawodowego, ignoruje rolę, zadania i kompetencje tychże organów, a wreszcie wykazuje nieznajomość i nieumiejętność stosowania prawa". Ponadto, zdaniem tego organu, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznaczał jeszcze obowiązkowego wpisania jej na listę radców prawnych, a przepis regulaminu, dotyczący przeprowadzania wspomnianych rozmów kwalifikacyjnych, odnosi się również do niej. Biorąc pod uwagę te okoliczności oraz wykazywanie przez Bogumiłę S. wyjątkowej podejrzliwości i przypisywanie złych zamiarów członkom samorządu prowadzącym jej sprawę, Krajowa Rada uznała, że Bogumiła S. nie spełnia wymagań określonych w art. 24 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy o radcach prawnych. W obszernej skardze nawiązującej do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu od uchwały organu I instancji Bogumiła S. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych lub o jej uchylenie z powodu licznych naruszeń prawa. Zarzuciła organom obu instancji pominięcie ocen prawnych Sądu zawartych w uzasadnieniu jego wyroku, w szczególności eksponujących niedopuszczalność egzaminowania osób ubiegających się o wpis podczas rozmów kwalifikacyjnych i dokonywania oceny ich przydatności zawodowej mimo legitymowania się przez te osoby wymaganymi kwalifikacjami. Skarżąca sformułowała pogląd, że regulaminowe przepisy samorządu radcowskiego nie mają zastosowania do osób nie będących jeszcze radcami prawnymi, nie zgodziła się z postawionym jej zarzutem nieznajomości prawa, a pozostawania bez pracy po złożeniu egzaminu radcowskiego nie uznała za powód do poddania jej sprawdzianom z wiedzy zawodowej, zwłaszcza gdy przerwa w zatrudnieniu była konsekwencją obu uchwał uznanych przez Sąd za naruszające prawo. Oprócz tych zarzutów skarżąca wskazała na liczne uchybienia i niekonsekwencje w przewlekłym postępowaniu, prowadzonym przez organ I instancji po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę nie ustosunkowano się do podniesionych zarzutów, a uzasadnienie braku spełnienia przesłanki zawartej w art. 24 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy sprowadzono do następującego zdania: "Skarżąca swoim dotychczasowym postępowaniem wykazała istnienie poważnych zastrzeżeń co do możliwości prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, w szczególności przez lekceważący stosunek do organów samorządu radcowskiego, ignorowanie roli, zadań i kompetencji tychże organów i wreszcie przez wykazanie nieznajomości i nieumiejętności stosowania prawa". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 209 Kpa ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd i organ administracji państwowej. Oznacza to, że oceny zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 maja 1990 r., wyjaśniające treść i sposób zastosowania wymienionych tam przepisów, musiały być uwzględnione przez organy samorządu radcowskiego w sytuacji, gdy nie została wniesiona rewizja nadzwyczajna od tego wyroku. Oceny tam sformułowane musi też uwzględnić nowy skład orzekający Sądu, który pragnie do nich nawiązać i poszerzyć niektóre z nich. Przede wszystkim należy przypomnieć, że w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 1Ś/ poz. 145 ze zm./ wyczerpująco określono warunki, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o wpisanie na listę radców prawnych, a w art. 25 tej ustawy zawarto zwolnienia od niektórych z nich. Kwalifikacje do wykonywania zawodu radcy prawnego mają między innymi osoby, które odbyły aplikację sądową i złożyły egzamin radcowski, co wprost wynika z art. 24 ust. 1 pkt 6 i art. 25 ust. 2 omawianej ustawy. Do grona takich osób należy skarżąca. Ustawa nie przewiduje jakiejkolwiek formy weryfikacji złożonych wcześniej egzaminów radcowskich bądź egzaminowania osób zwolnionych z tych egzaminów na podstawie art. 25 ust. l. Organy obu instancji przyjęły w tej sprawie, że obowiązek poddania dodatkowym sprawdzianom ze znajomości prawa osób, które ubiegają się o wpisanie na listę radców prawnych, wynika z przewidzianej w par. 10 pkt 2 regulaminu rozmowy kwalifikacyjnej, której zakres "dotyczyć powinien zwłaszcza znajomości historii i ustroju zawodu, metodyki pracy radcy prawnego oraz zasad etycznych zawodu radcy prawnego, a ponadto również podstawowych zagadnień praktyki radcowskiej". Paragraf 17-tego regulaminu stanowi, że rozmów kwalifikacyjnych nie przeprowadza się tylko z osobami ubiegającymi się o wpis "niezwłocznie po aplikacji radcowskiej zakończonej egzaminem". W rezultacie takiego unormowania dochodzi do sytuacji, w której radcowie występujący w składzie komisji kwalifikacyjnych Rady Okręgowej Radców Prawnych mogą egzaminować w toku tych rozmów także profesorów, adwokatów, sędziów i prokuratorów, jeżeli chcą oni uzyskać wpis na listę radców prawnych, mimo diametralnie innego unormowania przyjętego w art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy. Niedopuszczalność wprowadzenia takiego rozwiązania i jego stosowania w praktyce wynika również z przesłanek o charakterze ustrojowym. Otóż w działalności samorządu radcowskiego, mającego charakter samorządu zawodowego, muszą być bezwzględnie rozdzielone dwie sfery: administracji publicznej i tak zwanego wnętrza organizacyjnego korporacji. Pierwsza z nich może być regulowana wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującymi, ponieważ dotyczy ona podmiotów nie należących jeszcze do korporacji. W stosunku do tych podmiotów z zewnątrz organy samorządu radcowskiego występują tylko w roli organów administracji publicznej, wykonujących zadania przekazane im przez państwo. Ustawodawca wyraźnie zaznaczył tę sferę chociażby w treści art. 23 ust. 1 i art. 40 ust. 2 omawianej ustawy. W ich świetle radca prawny ma prawo do wykonywania zawodu po wpisaniu po na listę radców i złożeniu ślubowania. Przynajmniej do tego czasu jest on oczywiście osobą "z zewnątrz" w stosunku do organów samorządu radcowskiego /Sąd pomija tu prawną sytuację osób, które po uzyskaniu wpisu nadal wykonują zawód inny, np. prokuratora/. Obowiązkowa przynależność radców do samorządu staje się faktem najwcześniej po uzyskaniu wpisu, a na pewno po rozpoczęciu wykonywania tego zawodu, i od tej chwili radca prawny podlega także wewnętrznemu prawu radcowskiej korporacji. Po nowelizacji art. 60 pkt 8 powyższej ustawy określono dla Krajowej Rady Radców Prawnych możliwości uchwalania trzech rodzajów regulaminów: a/ działalności samorządu i jego organów, b/ odbywania aplikacji radcowskiej i składania egzaminu radcowskiego oraz pokrywania kosztów aplikacji i ustalania ich wysokości, c/ prowadzenia list radców prawnych. Tak zakreślone granice problematyki regulaminów nie dawały żadnych podstaw do wprowadzenia dla osób posiadających kwalifikacje zawodowe obowiązku przystępowania do rozmów kwalifikacyjnych, mających charakter egzaminu sprawdzającego ich przygotowanie do wykonywania zawodu radcy prawnego. Z powyższych względów i w nawiązaniu do art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ Sąd musi odmówić zastosowania w tej sprawie par. 10 pkt 2 wymienionego w decyzjach regulaminu. (...) Mimo klarownych wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 maja 1990 r., poświęconych niedopuszczalności egzaminowania w ramach rozmów kwalifikacyjnych i utożsamiania kwalifikacji zawodowych z przesłankami rękojmi wykonywania zawodu radcy prawnego, organ I instancji ich nie uwzględnił. Zmuszał on wielokrotnie skarżącą do stawienia się na taką rozmowę i następnie przypisał jej brak wiedzy prawniczej niezbędnej do wykonywania zawodu radcy prawnego na podstawie podejmowanych przez nią w tej sprawie czynności procesowych. Zdaniem Sądu, nadmiernie polemiczna forma czynności procesowych skarżącej była rezultatem jej przekonania, że organy obu instancji nadużywały swoich uprawnień i nie uwzględniły ocen prawnych zawartych w pierwszym wyroku. W podobny zresztą sposób organy obu instancji uzasadniały swoje rozstrzygnięcia, nie wnikając głębiej w omówioną, wyżej problematykę istoty samorządu i dwóch sfer jego działalności, której wystarczającą znajomość zaprezentowała skarżąca. Zdaniem Sądu (...) zebrane w sprawie materiały nie pozwalały na ocenę, że skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 24 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy. (...) Wyłaniający się z uzasadnienia uchwał organów obu instancji sposób pojmowania istoty uznania administracyjnego, według którego sama możliwość wydawania alternatywnych rozstrzygnięć zwalnia organ z powinności tłumaczenia się przed stroną z przesłanek branych pod uwagę w sprawie, należy do odległej przeszłości. Sąd administracyjny od początku przyjmował w swoim orzecznictwie, że art. 7 Kpa, mający charakter zasady ogólnej postępowania administracyjnego, dopuszcza wydanie negatywnej decyzji w ramach uznania administracyjnego tylko wówczas, gdy konieczność taka wynikała z ochrony interesu społecznego w okolicznościach zagrożenia nabierającego realnego kształtu. Jest to jeden z podstawowych elementów praworządności, podlegający także kontroli sądu administracyjnego. Jak to mocno podkreślił Sąd Najwyższy w uchwale III AZP 11/90 z dnia 11 października 1990 r., "Organy samorządowe nie tylko nie mogą być spod owej kontroli wyłączone, lecz przeciwnie - kontrola ta musi mieć charakter bardziej rygorystyczny, skoro w ich działaniach przeciwstawianie interesu zbiorowości interesowi indywidualnemu może mieć w istocie rzeczy bardziej wyraźny charakter, wynikający także z innych niż tylko płynących ze sfery prawa przesłanek". Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1, art. 209 i art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji z powodu odmowy wpisania skarżącej na listę radców prawnych dokonanej z naruszeniem prawa materialnego i art. 209 Kpa.