SA/Gd 1008/92

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wojewody G-kiego na uchwały Rady Miasta G. z dnia 27 listopada 1991 r. w sprawie zmiany statutu Miasta G., z dnia 26 lutego 1992 r. w sprawie trybu wyboru rzecznika praw obywatelskich oraz z dnia 26 lutego 1992 r. w sprawie wyboru rzecznika praw obywatelskich na kadencję 1992 - 1993 i na podstawie art. 207 par. 3 w związku z art. 216a par. 1 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał. Zaskarżonymi uchwałami z dnia 27 listopada 1991 r. nr XXXVII/241/91 w sprawie zmiany statutu Miasta G., z dnia 26 lutego 1992 r. nr XLI/272/92 w sprawie trybu wyboru rzecznika praw obywatelskich i z dnia 26 lutego 1992 r. nr XLI/273/92 w sprawie wyboru rzecznika praw obywatelskich na kadencję 1992 -1993 Rada Miasta G. dokonała zmiany statutu Miasta G. oraz określiła tryb wyboru rzecznika i dokonała wyboru określonej osoby na tę funkcję. Jako podstawę prawna pierwszej z uchwał powołała art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, jako podstawę prawną drugiej uchwały - art. 18 ust. 1 tej ustawy, podstawa zaś trzeciej uchwały był par. 50 zmienionego statutu Miasta G. Uchwały te zaskarżył, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności, Wojewoda G-ki. Zdaniem Wojewody, zaskarżone uchwały są sprzeczne z prawem, zwłaszcza z ustawą z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 471/, w szczególności z art. 1, 8, 9, 11 do 16 tej ustawy. W skardze Wojewoda wskazuje, iż stosownie do art. 3 ust. 1 powyższej ustawy Rzecznik Praw Obywatelskich powoływany jest przez Sejm, a na podstawie art. 22 tej ustawy ustanawia on, za zgodą Sejmu, swoich pełnomocników terenowych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wnosiła o jej oddalenie. Zdaniem Rady Miasta G., zaskarżone uchwały nie są sprzeczne z prawem. Ustawa samorządowa nie definiuje "sprzeczności z prawem", z tego też powodu organ podejmujący uchwały przyjął za wystarczającą wykładnię semantyczna tego wyrażenia według Słownika Języka Polskiego pod redakcja J. Szymczaka. Zdaniem Rady, sprzeczność norm prawnych i postanowień uchwały organu gminy kwestionowanej przez organ nadzorczy musi być realna, a nie wynikać z zabiegów interpretacyjnych. Skarga Wojewody, zdaniem Rady, nie zawiera wyraźnego wskazania przepisów prawnych, z którymi zaskarżone uchwały pozostają w sprzeczności, lecz wskazuje na brak podstaw prawnych do podjęcia takich uchwał, co nie może decydować o sprzeczności uchwał z prawem, dającej podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Podstawy prawnej uchwał Rada dopatruje się w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy samorządowej Kompetencje Rzecznika Praw Obywatelskich są zupełnie inne niż urzędu utworzonego w gminie. Wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwały są sprzeczne z ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. Zdaniem Rady, organ nadzoru w istocie nie tyle ustala sprzeczność z prawem kwestionowanych uchwał, ile usiłuje usunąć możliwość powstania błędnych ocen instytucji powołanej w G. i wprowadzenia w błąd mieszkańców gminy w kwestii dotyczącej kompetencji gminnego rzecznika, co samo w sobie nie wystarcza do zaskarżenia uchwały w trybie art. 93 ustawy samorządowej. W celu usunięcia obaw o błędne utożsamianie obu instytucji możliwa jest korekta nazewnictwa instytucji rzecznika gminnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niezależnie od granic skargi /art. 206 Kpa/ należy zauważyć, iż przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ określają zakres działania gminy, a także jej organizację wewnętrzną, pozostawiając gminie jej ewentualny podział na jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice miejskie i osiedla /art. 5 ust. 1 tej ustawy/, a także inne sprawy nie uregulowane odrębnymi aktami prawnymi. O ustroju gminy, stosownie do art. 3 ust. 1 powyższej ustawy, stanowi jej statut. Statut jest podstawowym aktem ustrojowym gminy. Określa on organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów /art. 22 ustawy/, ustawa bowiem normuje te kwestie jedynie w zarysie. Szczegółowo natomiast ustawa określa organy gminy, pozostawiając radzie do określenia w statucie skład osobowy tych organów /art. 19 ust. l, art. 28 ust. 1 ustawy samorządowej/ i tryb ich działania, tworzenie jednostek pomocniczych, o jakich mowa w art. 5 ustawy, podział kompetencji, liczbę stałych komisji rady i zakres ich działania, a także inne sprawy związane z organizacją i funkcjonowaniem gminy. Nie zajmując się strukturą organizacyjną zarządu gminy, zauważyć należy, że strukturę rady gminy określają art. 15, 19 i 21 ustawy. Ustawa o samorządzie terytorialnym nie przewiduje w strukturze organizacyjnej organów gminy instytucji rzecznika praw obywatelskich, mającego charakter organu samorządowego. Stanowisko Rady Miasta G. w odpowiedzi na skargę, iż stosownie do zasady, że co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone, Rada Miasta G. może powołać instytucję rzecznika praw obywatelskich, albowiem przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym tego jej nie zabraniają, jest nie do przyjęcia. W stosunku do organów samorządowych zasada ta nie ma zastosowania. Jej stosowanie prowadziłoby, a w każdym razie prowadzić by mogło, do anarchii, a ponadto pozostawałoby w sprzeczności z art. 3 Konstytucji R. P., stanowiącym, iż wszystkie organy władzy i administracji państwowej /także samorządowej/ działająca podstawie przepisów prawa, a jego przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu. (...) Przez organy administracji państwowej należy rozumieć zarówno terenowe organy administracji rządowej, jak i organy samorządu terytorialnego /art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa/. Omawiana ustawa z dnia 8 marca 1990 r. określa szczegółowo, jakie organy tworzą strukturę organizacyjną gminy, i tej kwestii gminy nie mogą regulować statutem. Przepis art. 18 tej ustawy stanowi wprawdzie, iż do właściwości rady gminy należeć wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, jednakże nie dotyczy to powoływania innych organów samorządowych niż te, które w sposób wyczerpujący i ścisły zostały określone przez samą ustawę. Podobnie należy interpretować art. 22 ustawy samorządowej: gmina określa w statucie organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów, ale tylko tych, które przewiduje sama ustawa. (...) Przepis par. 1 uchwały Rady Miasta G. z dnia 27 listopada 1991 r. w sprawie zmiany statutu miasta G. stanowi, iż do statutu miasta dodaje się / 50 w brzmieniu: 1. Rada Miasta wybiera w sposób określony odrębną uchwałą na okres dwuletniej kadencji rzecznika praw obywatelskich, 2. Zadaniem rzecznika jest rozpatrywanie skarg na działania lub decyzje naruszające prawo lub słuszny interes mieszkańców G., zgłaszanych przez nich samych lub ich przedstawicieli, i występowanie do Zarządu Miasta z interwencjami. 3. Rzecznik może występować do Zarządu Miasta i innych organów z własnymi wnioskami i sugestiami. 4. Rzecznik składa Radzie Miasta doroczne sprawozdanie ze swej działalności. O ile rozpatrywanie skarg na działanie organów można traktować jako próbę usprawnienia przyjmowania i nadawania biegu skargom /dział VIII Kpa/, o tyle należy stwierdzić, iż przepis uchwały dotyczącej statutu jest sprzeczny z art. 229 Kpa, który stanowi, że skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, i szczegółowo wymienia te organy. Zupełnie nie do przyjęcia jest bliżej nie określone uprawnienie rzecznika do rozpatrywania skarg na decyzje naruszające prawo. Kwestie związane z rozpatrywaniem środków prawnych od decyzji szczegółowo określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. (...) Uchwała Rady Miasta G. z dnia 27 listopada 1991 r. w sprawie zmiany statutu Miasta G. powołuje jako podstawę prawną dokonanych zmian art. 18 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy. Natomiast w uchwale z dnia 26 lutego 1992 r. w sprawie trybu wyboru rzecznika praw obywatelskich przy Radzie Miasta G. powołano jako podstawę prawną art. 18 ust. 1 tej ustawy. Jest oczywiste, iż do wyłącznej właściwości rady należy uchwalanie statutu, a tym samym i jego zmiana, i tego uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje. Jest także oczywiste, iż na podstawie art. 18 omawianej ustawy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisów tych jednak nie da się wyprowadzić uprawnień gminy do ustanowienia rzecznika praw obywatelskich. Takich uprawnień nie da się również wyprowadzić z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. (...) Zauważyć należy, iż ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 471/ przewiduje możliwość powołania pełnomocników terenowych. Utworzenie instytucji gminnego rzecznika praw obywatelskich może wprowadzać obywateli w błąd i stwarzać przekonanie, iż jest on terenowym pełnomocnikiem Rzecznika Praw Obywatelskich, który w sprawie obywatela zaskarży decyzję czy wniesie rewizję nadzwyczajną. Odnosząc się do podstaw prawnych stwierdzenia nieważności uchwały, należy rozważyć, czy do stwierdzenia nieważności konieczne jest, aby uchwała lub jej część była sprzeczna z jakimkolwiek przepisem ustawy, czy też za sprzeczną z prawem uznać należy także uchwałę wydaną bez upoważnienia ustawowego. Przepis art. 91 ust. 1 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Pojęcie "sprzeczna z prawem" nie zostało w ustawie zdefiniowane; należy ono do terminów niedookreślonych, nieostrych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "sprzeczna z prawem" jest pojęciem obejmującym w swej treści zarówno każde istotne naruszenie prawa, jak i działania bez podstawy prawnej. Uchwała Rady Miasta G. w sprawie zmiany statutu miasta, powołująca do życia organ samorządowy - rzecznika praw obywatelskich, jest, jak to wyżej wykazano - sprzeczna z ustawą o samorządzie terytorialnym, a tym samym sprzeczna z prawem, powołuje bowiem organ, którego ustawa o samorządzie terytorialnym nie przewiduje. (...) Następstwem stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 27 listopada 1991 r. w sprawie zmiany statutu miasta G. jest stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 26 lutego 1992 r. w sprawie trybu wyboru rzecznika praw obywatelskich przy Radzie Miasta G. i kolejnej uchwały z dnia 26 lutego 1992 r. o wyborze rzecznika, która jako podstawę prawną powołuje par. 50 zmienionego statutu miasta G. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa oraz art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał.