II SA 207

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Romualda S. na decyzje Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 19 grudnia 1991 r. i Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 stycznia 1992 r. w przedmiocie przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska sędziego i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa obydwie decyzje uchylił. Krajowa Rada Sądownictwa uchwałą z dnia 19 grudnia 1991 r., podjętą na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ w związku z art. 61 par. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1990 nr 23 poz. 138 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku Kolegium Sądu Wojewódzkiego w (...), postanowiła przenieść sędziego Sądu Wojewódzkiego w (...) Romualda S. na stanowisko sędziego Sądu Wojewódzkiego w (...) ze względu na powagę stanowiska. Wykonując tę uchwałę, Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 61 par. 3 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, wydał zarządzenie z dnia 2 stycznia 1992 r. o przeniesieniu sędziego Romualda S. na stanowisko sędziego Sądu Wojewódzkiego w (...) z dniem 15 stycznia 1992 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Romuald S., traktując powyższe czynności jako decyzje administracyjne podlegające kontroli sądowej, wniósł o uchylenie decyzji Krajowej Rady Sądownictwa i Ministra Sprawiedliwości z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, 8, 10, 12, 77 i 107 Kpa oraz przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 par. 2 pkt 4 i art. 61 par. 3 prawa o u.s.p. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Sądownictwa wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 204 par. 1 Kpa jako niedopuszczalnej, ponieważ Krajowa Rada Sądownictwa z mocy art. 60 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ jest najwyższym organem władzy sądowej. Nie jest ona organem administracji państwowej ani organem samorządowym, objętym regulacją zawartą w art. 1 i 2 Kpa. Uchwały Krajowej Rady Sądownictwa nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu powołanych wyżej przepisów także wówczas, gdy są podjęte w ramach uprawnień stanowiących Rady. Następstwem usytuowania Krajowej Rady Sądownictwa jako odrębnego i naczelnego organu państwowego jest to, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują środków odwoławczych od jej uchwał. Postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa w sprawach osobowych sędziów jest jednoinstancyjne, a wydane w tym postępowaniu uchwały nie podlegają zaskarżeniu; nie ma ani zwyczajnych, ani nadzwyczajnych środków prawnych od rozstrzygnięć Rady. Wynika to z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 1991 r. W 2/91 /Dz.U. nr 112 poz. 490/. Wprawdzie uchwała ta dotyczy powołań osób powracających na stanowisko sędziowskie, ale te same przesłanki sprawiają, że brak jest podstaw prawnych do zaskarżenia uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie przeniesienia sędziego na inne stanowisko służbowe. Minister Sprawiedliwości, wnosząc w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi na podstawie art. 204 par. 1 Kpa z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, podniósł, że zgodnie z przepisami art. 2 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i art. 61 par. 3 prawa o ustroju sądów powszechnych o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska decyduje wyłącznie Krajowa Rada Sądownictwa jako organ samorządu sędziowskiego, Minister Sprawiedliwości zaś jest wykonawcą podjętej przez ten organ uchwały. W konsekwencji tego unormowania dyspozycja Ministra Sprawiedliwości nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takim stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 marca 1992 r. przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 par. 1 Kpc następujące zagadnienie prawne: czy w sprawie o przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska sędziego przysługuje sędziemu ochrona sądowa i przed jakim sądem. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu tego zagadnienia prawnego, w uchwale z dnia 23 lipca 1992 r. III AZP 9/92 stwierdził, że na uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa rozstrzygającą o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska, podjętą na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./, przysługuje zainteresowanemu skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy przyjął między innymi, że Krajowa Rada Sądownictwa, w tym fragmencie jej rozległych uprawnień, który obejmuje możliwość rozstrzygania niektórych indywidualnych spraw z zakresu administracji wymiaru sprawiedliwości, w tym spraw o przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe, działa jako centralny organ administrujący pewną kategorią indywidualnych spraw pracowniczych w resorcie wymiaru sprawiedliwości. Uchwały Krajowej Rady Sądownictwa zapadają w pewnym szczególnym postępowaniu administracyjnym. Przeniesienie sędziego na inne stanowisko służbowe na podstawie uchwały tej Rady następuje w ramach pewnego stosunku administracyjnoprawnego, zachodzącego między sędzią a Krajową Radą Sądownictwa, a uchwała Krajowej Rady Sądownictwa o przeniesieniu sędziego na inne stanowisko służbowe jest decyzją administracyjną. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach swoich kompetencji do badania legalności decyzji administracyjnych, zważył, co następuje: Z ogólnej normy art. 1 par. 1 pkt 1 i par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego wynika zasada, że rozpatrywanie spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez organy tam wymienione następuje w postępowaniu administracyjnym unormowanym przepisami tego kodeksu. Jeśli zatem ustawa szczególna nie zawiera uregulowań odmiennych w całości lub w części, to do postępowania w danej sprawie administracyjnej mają zastosowanie przepisy tego kodeksu. Ustawa z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./, poza art. 9 określającym tryb obradowania Rady i podejmowania przez nią uchwał, nie zawiera przepisów regulujących w sposób szczególny postępowanie administracyjne przed Krajową Radą Sądownictwa w sprawach indywidualnych z zakresu administracji sądowej, rozstrzyganych przez Radę w drodze decyzji administracyjnych. Ustawa ta w art. 10 ust. 2 upoważniła wprawdzie Radę do uchwalenia regulaminu określającego szczegółowy tryb działania Rady, nie jest to jednak umocowanie do wydania aktu prawnego powszechnie obowiązującego Jest to upoważnienie do wydania aktu wewnętrznego, na co wskazuje zarówno umiejscowienie tego przepisu w artykule dotyczącym częstotliwości obradowania Rady i wskazującym podmioty uprawnione do zwoływania jej posiedzeń, jak i użyte sformułowanie, w którym mówi się o "szczegółowym trybie działania Rady", a nie o upoważnieniu do określania w sposób odmienny od przepisów ustawowych trybu postępowania w poszczególnego rodzaju sprawach załatwianych przez Radę w drodze decyzji administracyjnych. Przepis art. 10 ust. 2 tej ustawy zatem nie stanowi upoważnienia do określenia trybu postępowania w rozstrzyganych przez Radę indywidualnych sprawach z zakresu administracji wymiaru sprawiedliwości odmiennie od uregulowań kodeksu postępowania administracyjnego jako podstawowego aktu prawnego o randze ustawy, regulującego postępowanie przy załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem sprawa o przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe /art. 2 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. w związku z art. 61 par. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych - Dz.U. 1990 nr 23 poz. 138 ze zm./ jest sprawą ze stosunku administracyjnoprawnego, rozstrzyganą przez Krajową Radę Sądownictwa jako / w tym zakresie/ organ administracji wymiaru sprawiedliwości, i uchwała Rady w tym przedmiocie jest decyzją administracyjną, to do postępowania w tych sprawach, w braku odmiennych uregulowań w ustawie - Prawo o ustroju sądów powszechnych i w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego dotyczy także postępowania toczącego się przed organami kolegialnymi. Wskazują na to wprost przepisy jego art. 27, 87, 93 i 176 par. 1. Poza tymi przepisami w kodeksie nie ma przepisów szczególnych, które odnosiłyby się wyłącznie do organów kolegialnych i określały warunki odmienne niż dla organów jednoosobowych. Kolegialny charakter organu administracji powołanego do rozpatrywania indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych nie należy w systemie polskiego prawa administracyjnego do rzadkości. Wspomnieć tu można o dawnych prezydiach rad narodowych czy o powiatowych i wojewódzkich komisjach do spraw uwłaszczeń, w obecnym zaś stanie prawnym są to na przykład komisje do spraw szkód górniczych, podatkowe komisje odwoławcze, komisje poborowe, kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych, zarządy gmin, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, Społeczna Komisja Rewindykacyjna, komisje rekrutacyjne do spraw przyjęć na studia, Centralna Komisja do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych oraz organy samorządów zawodowych /adwokatów, radców prawnych, lekarzy, lekarzy weterynarii, aptekarzy, pielęgniarek i położnych/. Uchwały mające charakter decyzji administracyjnych wymienionych organów podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ma przy tym różnicy w zakresie tu omawianym w zależności od tego, czy ustawowe przepisy szczególne przewidują rozstrzyganie spraw indywidualnych przez składy orzekające tych organów (...), czy też na posiedzeniach plenarnych organu kolegialnego (...). Poza przepisami kodeksu postępowania administracyjnego tryb wydawania decyzji administracyjnych przez organ kolegialny określają przepisy szczególne, regulujące organizację i działanie takiego organu, w tym zwłaszcza przesłanki ważności uchwał podejmowanych na posiedzeniach plenarnych. Przesłanki te zatem mają znaczenie również dla ważności decyzji administracyjnych organów kolegialnych, wydawanych w formie uchwał. To, czy przesłanki te zostały spełnione, powinno wynikać z protokołu posiedzenia, sporządzonego zgodnie z przepisami o trybie działania organu kolegialnego i z zachowaniem wymagań zawartych w przepisach działu II rozdziału 2 Kpa, określających sposób utrwalania poszczególnych czynności postępowania. Tryb wydawania decyzji administracyjnych w formie uchwał podejmowanych na posiedzeniach organu kolegialnego i protokołowania tych posiedzeń odnosi się także do rozpatrywanej sprawy, to jest do uchwały - decyzji Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe. Wynika to z art. 9 omawianej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, który określa wymagane quorum, rodzaj większości głosów i sposób głosowania jako przesłanki ważności zapadających uchwał. Przepisy art. 107 Kpa określają podstawowe wymagania, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna. Należą do nich, między innymi, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis z podanie imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wymagania te odnoszą się również do uchwał będących decyzjami, wydawanych przez organy kolegialne, chyba że ustawowy przepis szczególny stanowiłby inaczej. Jak już wspomniano, w kodeksie postępowania administracyjnego nie ma takiego przepisu szczególnego w tym przedmiocie. Oznacza to, że uchwała takiego organu, będąca decyzją administracyjną, powinna być podpisana przez wszystkich członków organu kolegialnego, którzy brali udział w podejmowaniu uchwały, z podaniem ich imion i nazwisk oraz funkcji pełnionych w tym organie. Według art. 107 par. 1 Kpa jednym z koniecznych składników decyzji /poza wyjątkami określonymi w par. 4 i 5 tego artykułu/ jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, sporządzone zgodnie z warunkami określonymi w art. 107 par. 3 kodeksu; warunki te dotyczą także decyzji wydanej w formie uchwały organu kolegialnego. Oznacza to, że podpisy, o których mowa wyżej, powinny być złożone pod uzasadnieniem takiej uchwały - decyzji. Omawiana ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa nie zawiera przepisów, które wyłączałyby stosowanie art. 107 par. 1 i 3 Kpa do uchwał - decyzji tej Rady. Tak więc uchwała Krajowej Rady Sądownictwa o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe, będąca decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ w związku z art. 61 par. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1990 nr 23 poz. 138 ze zm./, powinna zawierać wszystkie składniki określone w art. 107 par. 1 Kpa i spełniać wymagania zawarte w art. 107 par. 3 Kpa. Z powołanych przepisów ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i prawa o ustroju sądów powszechnych wynika, że przeniesienie sędziego w tym trybie na inne miejsce służbowe może nastąpić ze względu na powagę stanowiska sędziego. Natomiast według art. 80 par. 1 i 2 prawa o ustroju sądów powszechnych sędzia odpowiada dyscyplinarnie za przewinienia służbowe i uchybienia godności urzędu, a także za swoje postępowanie przed objęciem stanowiska, jeżeli przez nie uchybił obowiązkowi piastowanego wówczas urzędu państwowego lub okazał się niegodnym stanowiska sędziego, w myśl zaś art. 61 par. 2 pkt 5 i art. 82 par. 1 pkt 4 prawa o u.s.p. jedną z kar dyscyplinarnych jest przeniesienie na inne miejsce służbowe, przy czym w katalogu pięciu kar dyscyplinarnych, od najłagodniejszej do najsurowszej, jest to czwarta z kolei kara dyscyplinarna. W tym stanie rzeczy i w związku z art. 107 par. 3 Kpa uzasadnienie uchwały - decyzji Rady, wydanej na podstawie art. 2 pkt 2 powyższej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, powinno zawierać wyjaśnienie, czy ustalone okoliczności faktyczne pozostają w bezpośrednim związku z powagą stanowiska sędziego, czy godzą w powagę tego stanowiska, w czym to się wyraża oraz dlaczego w ustalonym stanie faktycznym sprawy powaga stanowiska wymaga przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe w tym trybie. Szczególnie ważne jest wskazanie przyczyn, które spowodowały zastosowanie tego trybu postępowania, a nie trybu dyscyplinarnego, ze względu na istotne różnice skutków prawnych takiego wyboru. Chodzi tu także o zagadnienia winy i przedawnienia. Poza tym zawarte w powyższych przepisach pojęcie "wzgląd na powagę stanowiska sędziego" jest pojęciem z zakresu tzw. klauzul generalnych, zwrotów niedookreślonych. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie normy prawnej zawierającej taki zwrot wymaga szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sprawy w celu skonkretyzowania, czy taka przesłanka w danej sprawie zachodzi. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała Krajowej Rady Sądownictwa nie spełnia wymagań zawartych w przepisach art. 107 par. 1 i 3 Kpa. Nie wymienia ona imion i nazwisk członków Rady, którzy brali udział w jej wydaniu, została podpisana tylko przez przewodniczącego Rady, nie zawiera uzasadnienia. Brak jest też protokołów z podejmowanych przez radę czynności postępowania lub adnotacji, w tym z posiedzenia Rady, na którym uchwałę tę podjęto, co uchybia przepisom art. 14, 67-68 par. 1, art. 69 par. 1 i art. 72 Kpa. Brak protokołów i adnotacji co do przeprowadzonych czynności postępowania oraz brak uzasadnienia wydanej decyzji powodują niemożność ustalenia i sprawdzenia, czy w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, wszechstronnego rozpatrzenia i oceny tego materiału oraz zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań zostały zachowane wymagania zawarte w art. 7, 10 par. 1, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78, 79, 80, 81, 86, 87, 92 i 93 zdanie drugie Kpa, a także w tych przepisach regulaminu wydanego na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, które określają szczegółowy tryb działania Rady w sprawach załatwianych przez nią w drodze decyzji administracyjnej wydanej w formie uchwały. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że uchwała nr 22/90 Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 19 kwietnia 1990 r. o zasadach postępowania Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach kadrowych /tekst jednolity z dnia 19 lutego 1991 r., nie publikowany/ nie powołuje podstawy prawnej jej wydania, co w sytuacji wcześniejszego uchwalenia przez Radę, na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, regulaminu w sprawie szczegółowego trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa /uchwała nr 1/90 z dnia 28 lutego 1990 r., nie publikowana/ może budzić wątpliwości co do jej mocy prawnej i zakresu obowiązywania w sprawach rozstrzyganych przez Radę w drodze uchwały będącej decyzją administracyjną, zwłaszcza w tych fragmentach, które tryb działania Rady w takich sprawach regulują w sposób odmienny od przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Omówione wyżej uchybienia wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, uniemożliwiające dokonanie sądowej kontroli zgodności zaskarżonej uchwały - decyzji z przepisami prawa materialnego, powodują konieczność uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Sądownictwa. Skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie objęła jednocześnie zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 stycznia 1992 r. o przeniesieniu skarżącego na stanowisko sędziego Sądu Wojewódzkiego w (...) z dniem 15 stycznia 1992 r., wydane na podstawie art. 61 par. 3 prawa o ustroju sądów powszechnych w związku z zaskarżoną uchwałą nr 65/91 Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 19 grudnia 1991 r. Treść art. 61 par. 3 u.s.p. wskazuje jednoznacznie, że zarządzenie Ministra Sprawiedliwości, wydane na tej podstawie, jest bezpośrednio związane z obowiązywaniem uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, wydanej na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w związku z art. 61 par. 2 pkt 4 prawa o u.s.p., z jej bytem prawnym. Ustanie bytu prawnego takiej uchwały powoduje ustanie bytu prawnego zarządzenia Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa, uchylił jednocześnie zakwestionowane w tej samej skardze zarządzenie Ministra Sprawiedliwości w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa jak w sentencji wyroku.