SA/Wr 1306/92

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa skargę Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody J-kiego z dnia 29 lipca 1992 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy M. o zatwierdzeniu zarządzenia porządkowego. Zarządzeniem porządkowym nr 1/92 Zarządu Gminy M. z dnia 8 czerwca 1992 r. zakazano na terenie gminy używania wody z ujęć publicznych do innych celów niż spożywcze, a w szczególności do podlewania ogródków przydomowych /par. 1/, oraz postanowiono o wymierzeniu grzywien w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach za nieprzestrzeganie powyższego zakazu. Zarządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia /przez rozplakatowanie obwieszczeń/ z mocą obowiązującą do dnia 30 września 1992 r. Rada Gminy M. uchwałą nr 189/XXIV/92 z dnia 27 czerwca 1992 r. zatwierdziła powyższe zarządzenie porządkowe, wskazując art. 41 ust. 3 ustawy samorządowej jako podstawę prawną swego aktu. Wojewoda J-ki stwierdził nieważność tej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 lipca 1992 r. nr 33/92, ponieważ w świetle art. 105 prawa wodnego wprowadzanie ograniczeń pobierania wody w razie jej niedoboru należy do kompetencji wojewody. Uprawnień takich nie ma ani zarząd, ani rada gminy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina M. zarzuca rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody rażące naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej przez mylne jego zastosowanie. Według wywodów skargi, organ nadzorczy nie mógł skutecznie podważyć uchwały, ponieważ została ona podjęta na podstawie prawidłowo powołanego przepisu art. 41 ust. 3 tej ustawy. Natomiast odrębnie organ nadzoru powinien odnieść się do kwestii legalności samego zarządzenia porządkowego. W tej jednak sprawie należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które wykazałoby konieczność natychmiastowego działania zarządu, realizującego zadania wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy samorządowej. Ponadto zarządzenie miało charakter ograniczony, albowiem odnosiło się jedynie do nieruchomości i urządzeń, których właścicielem jest gmina. Takie bowiem były intencje zarządzenia, a konsultacje organu nadzoru z gminą wyjaśniłyby niezręczność sformułowań. Odpowiadając na skargę, organ nadzoru uważa ją za niezasadną. Wbrew stanowisku gminy, kontrola legalności uchwały obejmuje nie tylko podstawy jej podjęcia, ale także zakres regulacji. Ponieważ zarządzenie porządkowe było wydane bez materialnej podstawy prawnej, przeto Rada powinna była odmówią jego zatwierdzenia. Powołanie art. 41 ust. 2 ustawy samorządowej jako podstawy prawnej zarządzenia jest błędne, albowiem zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy rada może wydawać przepisy porządkowe w zakresie nie uregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących. Tymczasem ograniczenie poboru wody uregulowane jest w prawie wodnym i dlatego gmina w tej materii nie może wydawać przepisów porządkowych, niezależnie od stanu faktycznego. Przepisy gminne powinny być jasne, a ich intencje czytelne. Wnosi więc organ nadzoru o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: (...) Stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Takie przepisy mogą też przewidywać za ich naruszenie karę grzywny, wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. O dopuszczalności uregulowania określonej materii w drodze przepisów porządkowych przesądza zbieg dwóch koniecznych przesłanek. Po pierwsze - materia ta nie jest regulowana w przepisach powszechnie obowiązujących. Po drugie - uregulowanie takie jest niezbędne dla ochrony wartości wymienionych w art. 40 ust. 3 in fine tej ustawy. O ile spełnienie drugiej z wymienionych przesłanek to rezultat oceny przeprowadzonej przez organ wydający przepisy porządkowe, o tyle występowanie pierwszej przesłanki nie powinno w zasadzie budzić sporów, skoro wymaga jedynie zbadania obowiązującego stanu prawnego. Kompetencja do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy /"przepisów gminnych"/, w tym także przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 powyższej ustawy, przysługuje generalnie radzie gminy, która wykonuje ją podejmując uchwały. Jedynie subsydiarnie, w wypadku nie cierpiącym zwłoki, ustawodawca dopuszcza możliwość wydania przepisów porządkowych przez zarząd gminy w formie zarządzenia /art. 41 ust. 2 tej ustawy/. Takie zarządzenie wszakże podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy, a odmowa zatwierdzenia bądź nieprzedstawienie do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady powoduje utratę mocy obowiązującej zarządzenia. Wbrew sugestii wypowiedzianej w skardze Gminy M., przewidziana w art. 41 ust. 3 omawianej ustawy kompetencja rady do zatwierdzenia zarządzenia porządkowego zarządu nie może być wykonywana dowolnie, a zatem nie każda uchwała podjęta na podstawie owego przepisu będzie legalna. Odmowa zatwierdzenia może mieć za przyczynę względy prawne /sprzeczność zarządzenia z prawem/ lub celowościowe /ustanie przyczyn, dla których zarząd gminy podjął zarządzenie/. Natomiast nie ulega wątpliwości, że dopuszczalne jest zatwierdzenie przez radę gminy tylko takiego zarządzenia porządkowego zarządu, które zarówno w dniu wydania, jak i w dniu zatwierdzenia odpowiada obu przesłankom określonym w art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady Gminy zatwierdziła wydane przez Zarząd Gminy zarządzenie porządkowe, według którego "zabrania się na terenie Gminy M. używania wody z ujęć publicznych do innych celów niż spożywcze, a w szczególności do podlewania ogródków przydomowych". Jak słusznie dostrzegł Wojewoda J-ki, kwestia ograniczenia poboru wody nie została pominięta w obowiązującym stanie prawnym. W myśl bowiem art. 105 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ w razie niedoboru wody wojewoda może w drodze zarządzenia ograniczyć na określonym obszarze pobieranie do innych celów wody przeznaczonej na zaopatrzenie ludności. Skoro zagadnienie to zostało prawnie uregulowane, to nie zachodzi pierwsza z wcześniej wyróżnionych przesłanek wydawania w tej materii przepisów porządkowych zarówno w drodze uchwały rady, jak i zarządzenia porządkowego zarządu gminy. Zarządzenie zarządu gminy, wprowadzające przepisy porządkowe dotyczące kwestii uregulowanych w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, narusza konieczny warunek wydania takich przepisów, określony w art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej. Uchwała rady gminy, zatwierdzająca takie wadliwe zarządzenie, narusza zarówno ten przepis ustawy samorządowej, jak i postanowienie jej art. 41 ust. 3, ponieważ oznacza nieprawidłowe wykonanie ustanowionej w nim kompetencji do zatwierdzenia jedynie zgodnych z prawem zarządzeń porządkowych. Takiej oceny legalności omawianego zarządzenia porządkowego oraz zatwierdzającej go uchwały Rady nie zmienia oczywiście sytuacja faktyczna, która skłoniła organy gminy do naruszenia prawa. Nie zmieniają jej również wyjaśnienia dotyczące intencji autorów zarządzenia co do zakresu jego obowiązywania, innych, niż wynika to wprost ze sformułowań zarządzania. Znane metody wykładni prawa nie pozwalają na sugerowane przez gminę odczytanie znaczenia zarządzenia. Niewątpliwie taką metodą nie jest "konsultacja organu z gminą", zwłaszcza gdy chodzi o wykładnię przepisów nakładających na obywateli surowe ograniczenia, i to zagrożone sankcją karną. Nie można zrozumieć argumentów usprawiedliwiających bezprawne stosowanie takich przepisów wobec niektórych grup obywateli tylko dlatego, że muszą oni korzystać z urządzeń komunalnych. (...) Uchwała dotknięta opisaną wyżej wadą prawną powinna była zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, co też nastąpiło wskutek zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody J-kiego. Takie rozstrzygnięcie oznacza utratę mocy obowiązującej uchwały od daty jej podjęcia /skutek ex tunc/, a zatem i zarządzenie porządkowe Zarządu Gminy przestało obowiązywać z tą samą datą wobec braku skutecznego zatwierdzenia na sesji Rady Gminy /art. 41 ust. 3 ustawy samorządowej/. Z tego względu organ nadzoru nie musiał w swoim rozstrzygnięciu "odrębnie odnosić się do treści zarządzenia", jak tego oczekiwała strona skarżąca. W świetle powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, a kwestionująca je skarga Gminy M., jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa i art. 98 ust. 4 ustawy samorządowej.