SA/Wr 866/92

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wacławy P. i Apolinarego P. na postanowienie Wojewody w J. z dnia 14 maja 1992 r. nr GP/BG/13/672/92 w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1/ stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia; 2/ zasądził od Wojewody w J. na rzecz Wacławy P. i Apolinarego P. kwotę po 50.000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pismem z dnia 24 października 1988 r. Kopalnia Węgla Kamiennego "T." w B. przedstawiła Apolinaremu P. ofertę sprzedaży na rzecz Kopalni nieruchomości położonej w R. przy ul. Ś. nr 22 za cenę 3.484.291 zł. Nieruchomość obejmuje dwie oddzielne działki nr 47/1 i 47/2, na których położone są budynki gospodarcze i jeden podzielony w pionie budynek mieszkalny. Poszczególne działki i położona na każdej z nich część budynku mieszkalnego stanowią własność Apolinarego P. i Wacławy P. Budynek leży w strefie szkód górniczych i ze względu na zakres szkód jego naprawa jest ekonomicznie niecelowa. Strony nie zawarły umowy sprzedaży, gdyż właściciele nieruchomości uzależnili jej podpisanie od przydzielenia im zamiennych lokali mieszkalnych. Ze względu na stwierdzone przez biegłego niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia 1 grudnia 1990 r. nr BGA.8382/5/90 na podstawie art. 47 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ wezwał Apolinarego i Wacławę P. do rozbiórki budynku w oznaczonym terminie. Termin ten został następnie przedłużony do dnia 30 grudnia 1991 r. Od decyzji tej P. nie wnieśli odwołania. Decyzją z dnia 21 sierpnia 1991 r. nr BR/d/8178/18/91 Burmistrz Miasta i Gminy B. na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 61 i 63 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ nakazał Apolinaremu P. opróżnienie lokalu w budynku w R. przy ulicy Ś. nr 22 i przydzielił mu zastępczy lokal mieszkalny w O. przy ul. K. nr 23 m 5. Lokal ten składa się z pokoju o powierzchni 14,60 m2, kuchni o powierzchni 6,75 m2 i wyposażony jest w centralne ogrzewanie, brodzik, instalację wodno-kanalizacyjną. Na skutek odwołania Apolinarego P. decyzją z dnia 20 września 1991 r. Kolegium Odwoławcze w J. uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyraziło pogląd, że przekwaterowanie odwołującego się do innego lokalu jest konieczne, jednakże wobec warunków do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Kopalni "T." powinien mu być zapewniony lokal mieszkalny zamienny w spółdzielni mieszkaniowej zgodnie z art. 48 ust. 1 i 5 prawa lokalowego. Organ pierwszej instancji nie podjął dalszego postępowania w tej sprawie, gdyż na terenie gminy B., do której należy wieś R., nie został wprowadzony szczególny tryb najmu lokali. Analogiczne postępowanie w sprawie przekwaterowania i przydzielenia lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego nie zostało wszczęte w stosunku do Wacławy P. Dnia 25 marca 1992 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. sporządził tytuł wykonawczy nr BA-A/8382/5/90/92, w którym stwierdzony został obowiązek Wacławy P. i Apolinarego P. dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego z pomieszczeniami gospodarczymi w R. przy ul. Ś. nr 22 zgodnie z decyzją z dnia 1 grudnia 1990 r. nr BG-A/8382/5/90. W tytule tym pouczono o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego do Wojewody w J. Jednocześnie Burmistrz wydał postanowienie z dnia 25 marca 1992 r. nr BA-A/8382/5/90/92/1404 o zastosowaniu wobec zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku bez określenia kwoty grzywny. W zażaleniu na te czynności Apolinary P. wniósł o wstrzymanie wykonania postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego i o rozpatrzenie jego "skargi" na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy przydzielenia mu lokalu zamiennego. Natomiast Wacława P. w odrębnym piśmie zarzuciła, że wbrew zapewnieniom Kopalni "T." Spółdzielnia Mieszkaniowa nie przydzieliła jej lokalu mieszkalnego, a wskazane jej pomieszczenie w hotelu O. nie odpowiada warunkom do zamieszkania w nim na stałe. Postanowieniem z dnia 14 maja 1992 r. nr GP/BG/13/672/92, wydanym na podstawie art. 34 par. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/, Wojewoda w J., oceniając wniesione przez skarżących środki jako zarzuty w sprawie postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy B. Zdaniem organu drugiej instancji, skarżący są z mocy decyzji z dnia 1 grudnia 1990 r. zobowiązani do rozbiórki budynku, od decyzji tej nie wnosili odwołania, a postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego zostało poprzedzone upomnieniem w sprawie wykonania obowiązku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wacława P. zarzuciła, że rozbiórki budynku mieszkalnego może dokonać dopiero po zapewnieniu jej zamiennego lokalu mieszkalnego i przed spełnieniem tego warunku nieuzasadnione jest stosowanie wobec niej środków egzekucyjnych. Podobnie Apolinary P. oświadczył, że nie sprzeciwia się rozbiórce budynku mieszkalnego, jednakże przed wykonaniem tego obowiązku powinien mu być przydzielony zamienny lokal mieszkalny, a nie pomieszczenie zastępcze. Działający z upoważnienia Wojewody w J. Dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej wyjaśnił, że zarzuty skargi nie dotyczą wykonania obowiązku rozbiórki budynku, lecz sprawy przydziału lokali zamiennych skarżącym, i obie skargi przekazał Kolegium Odwoławczemu. Kolegium Odwoławcze natomiast przekazało skargi wraz z pismem Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Według art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa do sądu administracyjnego może być wniesiona skarga na postanowienia o rozstrzygnięciu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego w administracji oraz o umorzeniu lub odmowie umorzenia tych postępowań. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest osoba, której z mocy art. 34 par. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/ przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów, tj. zobowiązany i wierzyciel. Skarżący są zobowiązani do wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego, położonego w R. przy ulicy Ś. nr 22, a zatem przysługuje im również legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa. Przepis ten nie stwarza natomiast podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Organ egzekucyjny jednak i organ drugiej instancji nie odróżniły odmienności toku postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i postępowania w przedmiocie zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 122 par. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 25 marca 1992 r. o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia skarżącym przysługiwały dwa odrębne środki prawne, a mianowicie: 1/ prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 33 i art. 34 ustawy, 2/ prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie. Zgodnie z art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podlegają rozpatrzeniu w trybie dwuinstancyjnym: w pierwszej instancji przez organ egzekucyjny, którym w niniejszej sprawie jest Burmistrz Miasta i Gminy, a po wydaniu postanowienia w sprawie zarzutów przez organ egzekucyjny, w razie wniesienia przez zobowiązanego lub wierzyciela zażalenia - przez organ wyższego stopnia. Po sporządzeniu przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego i wydaniu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego /grzywny/ w celu przymuszenia skarżący wnieśli zażalenie do Wojewody w J. Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu ocenił wniesiony przez skarżących środek jako zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co zostało wyraźnie zaznaczone w wydanym postanowieniu. Oznacza to, że organ drugiej instancji rozpatrzył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego z pominięciem organu egzekucyjnego jako organu uprawnionego do rozpatrzenia zarzutów w pierwszej instancji. W konsekwencji tego zaskarżone postanowienie należy ocenić jako wydane z rażącym naruszeniem art. 34 par. 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według art. 122 par. 3 tej ustawy, o czym już wyżej wspomniano, zobowiązanemu niezależnie od zarzutów przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy B. wynika, że postanowieniem Wojewody w J. rozstrzygnięte zostało również zażalenie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Postanowienie Wojewody w J. w tym zakresie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o czym wyżej wspomniano, i nie podlega też kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy jednak wskazać, że postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia bez określenia wysokości grzywny nie odpowiada warunkowi art. 121 par. 1 ustawy i jako takie jest niewykonalne. Można też mieć wątpliwości, czy w wypadku wykonania obowiązku rozbiórki budynku grożącego niebezpieczeństwem dla życia i zdrowia ludzi ograniczenie egzekucji do zastosowania grzywny w celu przymuszenia zamiast wykonania zastępczego odpowiada zasadzie stosowania środka egzekucyjnego prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku /art. 7 par. 2 ustawy/. II. Treść zarzutów skarżących, będących podstawą zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego i skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprowadza się do tego, że postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte przed przydzieleniem skarżącym lokali zamiennych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w J. podniósł, że zarzut ten nie dotyczy postępowania egzekucyjnego wszczętego w celu wykonania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki budynku nie nadającego się do remontu i rozbudowy. Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, czy zarzut skarżących jest zarzutem w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oceniając treść zarzutu skarżących na podstawie przesłanek tego przepisu, można wnosić, że skarżący zmierzają do wykazania, iż na skutek niezapewnienia im lokalu zamiennego obowiązek rozbiórki budynku, w którym mieszkają, bądź nie istnieje /art. 33 pkt 1/, bądź nie jest wymagalny z innego powodu niż odroczenie terminu wykonania obowiązku /art. 33 pkt 2/. Z akt wynika - co zresztą skarżący bezpośrednio przyznają - że obowiązek rozbiórki ich budynku został ustalony ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 1 grudnia 1990 r. nr BGA.8382/5/90. Decyzji tej skarżący nie kwestionowali po jej wydaniu ani też nie kwestionują jej obecnie. W tych warunkach należy przyjąć, że obowiązek rozbiórki budynku skarżących istnieje i że ich zarzut nie mieści się w granicach określonych art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymieniają wypadki, w których stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne /art. 7 par. 3, art. 8 i art. 14/ bądź ograniczone /art. 9 i art. 10/, a także uzależniają wszczęcie postępowania egzekucyjnego bądź jego kontynuowanie od określonego warunku /art. 15 par. 1 i art. 132 par. 2/. Nie wydaje się jednak, by przesłanka braku wymagalności obowiązku z innego powodu w rozumieniu art. 33 pkt 2 ustawy miała być oceniana wyłącznie na podstawie jej przepisów. Za takim wnioskiem przemawia przede wszystkim brzmienie tego przepisu, który ani nie definiuje braku wymagalności obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, ani nie odsyła w tym względzie do innych przepisów ustawy. Pojęcia wymagalności obowiązku nie wyjaśnia też art. 29 par. 1 ustawy, a powołane wyżej przepisy art. 7, 8-9, art. 14-15 i art. 132 stanowią o niedopuszczalności egzekucji, jej bezprzedmiotowości, niepodleganiu egzekucji, niedopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego bądź jego zaniechaniu. Ocena przesłanki braku wymagalności obowiązku jako zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/ powinna być dokonywana na podstawie przepisów tej ustawy o dopuszczalności, wyłączeniu, ograniczeniu i zaniechaniu postępowania egzekucyjnego, a także na podstawie innych przepisów prawnych, przewidujących odmienne warunki wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. Ograniczenia takie i warunki mogą być przewidziane w przepisach szczególnych, przewidujących dla wykonania określonych obowiązków drogę postępowania egzekucyjnego w administracji, a także mogą one wynikać z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Szczegółowe warunki ustanowienia i wykonania przewidzianego w art. 47 prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zostały określone w art. 36 i art. 37 w związku z par. 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. Z przepisów tych wynika, że w wypadku gdy wykonanie decyzji wydanej na podstawie art. 47 prawa budowlanego wymaga opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, grożącego bezpośrednio zawaleniem, organ ten jest obowiązany: 1/ wydać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego nakaz opróżnienia albo wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, na podstawie protokołu oględzin budynku stwierdzającego stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i konieczność opróżnienia w całości lub w części na stałe lub do czasu wykonania niezbędnych robót budowlanych; 2/ przesłać protokół, o którym mowa w pkt 1, organowi /jednostce/ właściwemu do spraw przydziału lokali w tym budynku w celu wydania nakazu opróżnienia budynku lub jego części, jeżeli nie jest sam właściwy do wydania tej decyzji. Dopełnienie określonych tymi przepisami czynności poprzedza wykonanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego i jak wynika z treści powołanego przepisu - powinno nastąpić jednocześnie z wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Nakaz opróżnienia budynku i przydzielenie określonemu podmiotowi lokalu zamiennego bądź pomieszczenia zastępczego stanowią z istoty swej obiektywne realne warunki, od których zależy wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego. W wypadku gdy przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, orzeczonego w decyzji opartej na art. 47 prawa budowlanego, nie został wydany przewidziany w par. 37 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ nakaz opróżnienia budynku mieszkalnego i przydział uprawnionym osobom pomieszczenia zastępczego, niewydanie nakazu opróżnienia budynku i nieprzydzielenie pomieszczenia zastępczego mogą być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, polegającego na braku wymagalności obowiązku z innego powodu w rozumieniu art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/. Postępowanie w sprawie przydzielenia pomieszczenia zastępczego skarżącemu Apolinaremu P. zostało wprawdzie wszczęte, lecz następnie nie zakończone, gdyż w gminie B., do której należy wieś R., nie wprowadzono szczególnego trybu najmu lokali. Natomiast w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, by takie postępowanie zostało podjęte w stosunku do skarżącej Wacławy P. W związku z powyższym należy wyjaśnić, co następuje: Z przepisu par. 37 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego wynika, że właściwy organ administracji budowlanej obowiązany jest: 1/ wydać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego nakaz opróżnienia albo wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania bądź 2/ przesłać stosowny protokół organowi właściwemu do spraw przydziału lokali w tym budynku w celu wydania nakazu opróżnienia, jeżeli sam nie jest właściwy do wydania takiej decyzji. Według art. 48 ust. 3 prawa lokalowego w razie stwierdzenia w trybie przepisów o państwowym nadzorze budowlanym stanu zagrożenia życia lub mienia osób zamieszkujących budynek, terenowy organ administracji państwowej wydaje decyzję o przekwaterowaniu tych osób. Przepis ten jednak, co słusznie podkreślił organ egzekucyjny, ma zastosowanie wyłącznie w miejscowościach, w których wprowadzony został szczególny tryb najmu lokali na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokali. Artykuł 48 ust. 3 prawa lokalowego bowiem wchodzi w skład rozdziału 3 tej ustawy pod nazwą "szczególny tryb najmu lokali i budynków" i nie zawiera przepisu rozciągającego moc prawną jego obowiązywania także na miejscowości nie objęte tym trybem najmu lokali. Jednakże na mocy art. 52 ust. 1 prawa lokalowego organ administracji państwowej może wydać decyzję o przydziale pomieszczenia zastępczego na rzecz osób usuwanych z domów zagrożonych także w miejscowościach, w których najem lokali i budynków następuje na podstawie umów najmu, jeżeli wynajmujący mimo wezwania odmówił zawarcia takiej umowy. Również ten przepis nie ma w sprawie zastosowania, gdyż zarówno skarżącemu, jak i skarżącej zostały wskazane pomieszczenia zastępcze, których właściciel /wynajmujący/ - Kopalnia "T." w B. - wyraził zgodę na ich oddanie w najem skarżącym. Na mocy par. 37 pkt 1 w związku z par. 57 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ z uwzględnieniem art. 48 ust. 3 i art. 52 ust. 1 prawa lokalowego organ administracji budowlanej wraz z decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, przeznaczonego na pobyt ludzi, opartą na art. 47 prawa budowlanego, może nakazać usunięcie osób zamieszkałych w takim budynku, położonym w miejscowości nie objętej szczególnym trybem najmu lokali. Osoby te mogą być przekwaterowane do pomieszczenia zastępczego, jeżeli właściciel /wynajmujący/ tych pomieszczeń wyrazi na to zgodę. W razie braku zgody wynajmującego decyzję o przydziale pomieszczenia zastępczego wydaje organ do spraw lokalowych na podstawie art. 52 ust. 1 prawa lokalowego Zgłoszone przez skarżących zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego powinny być rozpatrzone przez organ egzekucyjny w trybie art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawnych, wobec czego na zasadzie art. 207 par. 3 Kpa należało stwierdzić jego nieważność. Orzeczenie o kosztach jest oparte na art. 208 Kpa.