V SA 1721/92

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Fundacji B. na postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 4 lipca 1992 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia zabezpieczenia majątkowego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Celnego w W., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Prezesa Głównego Urzędu Ceł kwotę pięćdziesiąt tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej Fundacji. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 1992 r. nr Fi-311-1313/92 Dyrektor Urzędu Celnego w W. odmówił przyjęcia zabezpieczenia majątkowego w formie weksla własnego in blanco od Fundacji B., która prowadzi skład celny. Podstawę zawartego w postanowieniu rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzenie, że skarżąca nie udokumentowała posiadania majątku, z którego można byłoby przeprowadzić skuteczną egzekucję, oraz nie jest przedsiębiorstwem o ogólnopolskim zasięgu działania. W piśmie nazwanym "odwołaniem" Fundacja B. wnosiła o uchylenie powyższego postanowienia i twierdziła, że dotychczas korzystała z takiej formy zabezpieczenia. W ciągu dwóch lat funkcjonowania nie weszła w kolizję z prawem celnym, jej działalność jest oceniana pozytywnie przez urzędy celne, a 80 procent towaru znajdującego się w prowadzonym przez nią, składzie celnym stanowią farmaceutyki, parafarmaceutyki, środki pielęgnacyjne oraz drobny sprzęt medyczny. Ma majątek, z którego może skutecznie prowadzić postępowanie egzekucyjne, jest firmą o ogólnopolskim działaniu, prężnie rozwija się i jest solidnym płatnikiem. Dyrektor Urzędu Celnego w W. potraktował to pismo jako zarzuty w postępowaniu zabezpieczającym i postanowieniem z dnia 10 czerwca 1992 r. nr 14 Fi-311-1751/92 uznał zarzuty za nieuzasadnione, ponieważ skarżąca nie jest państwową osobą prawną ani jednostką reprezentującą w zakresie swego działania Skarb Państwa, tylko zaś od takich podmiotów mogą być przyjmowane zabezpieczenia majątkowe w formie weksla własnego. W zażaleniu na to postanowienie Fundacja B. powołała się na to, że prowadzi wyjątkowo humanitarną działalność gospodarczą, zysk z działalności gospodarczej przekazuje na cele statutowe, to jest na pomoc w rozwoju gospodarki, nauki, kultury i sztuki oraz wspomaganie domów dziecka. Zastosowanie innej formy zabezpieczenia miałoby ujemny wpływ na jej działalność, przy czym jest solidnym płatnikiem. Postanowieniem z dnia 4 lipca 1992 r. nr DFA-II-315-178/92 Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Zdaniem tego organu, weksel własny nie został przewidziany przez mający zastosowanie w sprawie art. 166 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/ wśród sposobów zabezpieczenia, jakie zobowiązany może złożyć organowi egzekucyjnemu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Fundacja B. wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 37 prawa celnego oraz art. 107 Kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Ceł wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Gdyby uznać, jak przyjął to Prezes Głównego Urzędu Ceł, że w sprawie stosuje się przepisy o postępowaniu zabezpieczającym, zawarte w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/, skarżącej nie przysługiwałyby ani zarzuty na postanowienie Dyrektora Urzędu Celnego, ani skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarówno bowiem zarzuty /art. 158 par. 3 tej ustawy/, jak i skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa/ przysługują na postanowienie o zabezpieczeniu, takie zaś postanowienie w sprawie nie zostało wydane. Wbrew temu jednak, co przyjął Prezes Głównego Urzędu Ceł, przepisy o postępowaniu zabezpieczającym nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Początkowo instytucja zabezpieczenia majątkowego w art. 37 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./ nie występowała. Znana natomiast była przepisom art. 17 ust. 3 art. 77 ust. 2, art. 82 ust. 3 i art. 100 ust. 5 prawa celnego. Do art. 37, a także do niektórych innych jeszcze przepisów prawa celnego została ona wprowadzona ustawą z dnia 20 lipca 1991 r. o zmianie ustawy Prawo celne /Dz.U. nr 73 poz. 320/. Wówczas też uzupełniono zawarty w art. 2 pkt 16 prawa celnego słowniczek ustawowy wyjaśnieniem, że przez zabezpieczenie majątkowe należy rozumieć zabezpieczenie należności celnych. O zabezpieczeniu majątkowym mówi się obecnie w szczególności w art. 11 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 3, art. 37, art. 77 ust. 2 i art. 82, ust. 3 prawa celnego a o zabezpieczeniu bez przymiotnika "majątkowe - w art. 100 ust. 5 oraz art. 118b tej ustawy. W niektórych przepisach prawa celnego jednak używa się innych sformułowań. Tak więc w art. 76 mowa jest o możliwości zabezpieczenia należności celnych na majątku podmiotu dokonującego obrotu towarowego z zagranicą; jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że należności celne nie zostaną uiszczone, a w art. 100 ust. 4 - o możliwości tymczasowego zabezpieczenia cła antydumpingowego na podstawie postanowienia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą. Już więc z samego tylko brzmienia omawianej ustawy wynika, że przepisy dotyczące zabezpieczenia nie mają jednolitego charakteru. Bliższa analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że należy w ich ramach wyróżnić dwie grupy. Do pierwszej grupy należą przepisy posługujące się pojęciem zabezpieczenia majątkowego /zabezpieczenia/, do drugiej - przepisy mówiące o zabezpieczeniu należności celnych na majątku zobowiązanego. Grupy te różnią się między sobą dwiema cechami szczególnymi. Przede wszystkim inna jest istota prawna obu rodzajów zabezpieczeń. W przepisach należących do grupy pierwszej chodzi o uzależnienie dopuszczalności dokonania określonej, korzystnej dla strony, czynności od złożenia przez nią gwarancji majątkowej, która zapewniałaby pokrycie należności w wypadku, gdyby strona naruszyła ustalone warunki dokonania tej czynności. W art. 37 prawa celnego, którego dotyczy niniejsza sprawa, chodzi o złożenie w składzie celnym towaru przywiezionego do Polski bez pobierania cła, w art. 11 ust. 3 tej ustawy - o przewóz towaru przez polski obszar celny bez pobierania cła, w art. 17 ust. 3 - o przywóz towaru na polski obszar celny /wywóz towaru za granicę/ na czas oznaczony bez pobierania cła, w art. 77 ust. 2 - o podjęcie towaru przez podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranicą w celu wprowadzenia go na polski obszar celny /wywozu za granicę/ przed uiszczeniem wymierzonych należności celnych, w art. 82 ust. 3 - o przekazanie odprawy celnej dyrektorowi innego urzędu celnego, w art. 100 ust. 5 - o wprowadzenie towaru na polski obszar celny w okresie trwania postępowania antydumpingowego, a w art. 118b ust. 2 pkt 3 - o zezwolenie na prowadzenie agencji celnej. Innej sytuacji dotyczą art. 76 i 100 ust. 4 prawa celnego. W zakresie uregulowanym tymi przepisami bowiem chodzi nie o dopuszczalność dokonania określonych czynności pod warunkiem złożenia gwarancji majątkowej, ale o zwiększenie szans na efektywne przeprowadzenie egzekucji należności celnych, przypadających od strony na ogólnych zasadach. Po wtóre - w obu tych grupach przypadków w inny sposób dochodzi do zabezpieczenia należności. W przepisach należących do pierwszej grupy mowa jest o "złożeniu" /art. 11 ust. 3, art. 17 ust. 3, art. 37, art. 100 ust. 5/, "przyjęciu" /art. 77 ust. 2/ lub "pobraniu" zabezpieczenia /art. 11 ust. 4/, o uzależnieniu od zabezpieczenia /art. 82 ust. 3/ albo o zabezpieczeniu należności przez stronę /art. 118b ust. 2/, co prowadzi do wniosku, że tego rodzaju zabezpieczenie dochodzi do skutku w wyniku współdziałania organu celnego i strony i od strony zależy, czy zabezpieczenie złoży, czy też zrezygnuje z dokonania danej czynności. Analogicznymi sformułowaniami posługuje się zresztą art. 106e ust. 3 prawa celnego oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o podatku obrotowym /Dz.U. 1983 nr 43 poz. 191 ze zm./, które mówią o "przyjmowaniu" zabezpieczenia majątkowego, jak również art. 116 pkt 1 prawa celnego, który upoważnia do "składania" zabezpieczenia majątkowego agencję celną. Do określonego wyżej charakteru zabezpieczenia majątkowego nawiązuje też art. 19 prawa celnego, dotyczący zwrotu zabezpieczenia złożonego na podstawie art. 17 ust. 3 prawa celnego. Natomiast w przypadkach uregulowanych przepisami należącymi do drugiej grupy chodzi o zastosowanie przez organ administracji wobec strony środka przymusu, bez względu na jej wolę, w celu zapewnienia skuteczności egzekucji administracyjnej. Dwoistość pojęcia zabezpieczenia występuje zresztą nie tylko na gruncie prawa celnego. Prawo cywilne na przykład także zna zarówno zabezpieczenia dokonywane przez strony w celu osiągnięcia określonych skutków prawnych /np. art. 496 Kc/, jak i sądowe postępowanie zabezpieczające o charakterze przymusowym /art. 730-757 Kpc/. Z tego, co powiedziano wyżej, wynika, że złożenie zabezpieczenia majątkowego, o którym mowa w art. 37 prawa celnego, stanowi materialnoprawny warunek udzielenia zezwolenia na złożenie towaru w składzie celnym. Wprawdzie artykuł ten został zredagowany tak, jak gdyby chodziło w nim o dwa rozstrzygnięcia /"wymaga zezwolenia dyrektora urzędu celnego oraz złożenia zabezpieczenia majątkowego"/, jeśli jednak weźmie się pod uwagę sformułowania także i innych przepisów dotyczących zabezpieczenia majątkowego, a mianowicie art. 11 ust. 3 /"może być uzależniony od złożenia zabezpieczenia majątkowego"/, art. 17 ust. 3 /"wymaga złożenia zabezpieczenia majątkowego"/, art. 77 ust. 2 /"po przyjęciu zabezpieczenia majątkowego"/, art. 82 ust. 3 /"uzależnić od zabezpieczenia majątkowego"/, art. 100 ust. 5 /"uzależnione od złożenia odpowiedniego zabezpieczenia"/, art. 118b ust. 2 /"udzielić zezwolenia osobie lub jednostce , która zabezpieczy pokrycie roszczeń"/, należy dojść do wniosku, że w art. 37 chodzi jedynie o inne wyrażenie słowne charakteryzujące tę samą istotę prawną zabezpieczenia majątkowego. Określenie rodzaju zabezpieczenia majątkowego, o którym mowa w art. 37 prawa celnego, należy do organu celnego. Mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony /art. 7 Kpa/, organ ten powinien w szczególności ocenić, czy proponowany przez stronę środek zabezpieczenia jest środkiem wystarczającym. Jedynie bowiem w art. 118b ust. 3 prawa celnego upoważniono do określenia rodzaju i wysokości tego zabezpieczenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą i na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą a dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie rodzaju i wysokości zabezpieczenia na pokrycie roszczeń z tytułu odpowiedzialności za czynności agencji celnej /Dz.U. nr 121 poz. 534/. Określenie zabezpieczenia majątkowego, o którym mowa w art. 37 prawa celnego, powinno być przy tym zawarte w treści decyzji zezwalającej na złożenie towaru do składu celnego, ze wszystkimi skutkami proceduralnymi, jakie pociąga za sobą wydanie decyzji administracyjnej, a więc z możliwością wniesienia odwołania, skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wzruszenia decyzji poza trybem instancyjnym w inny sposób itp. Tego rodzaju rozwiązanie daje zresztą stronie znacznie większe gwarancje ochrony jej praw, i to zarówno w zakresie przebiegu postępowania, jak i w zakresie rodzaju środków zabezpieczenia, jako że nie działa tu ograniczenie przewidziane w art. 166 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powołanym przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł. Nie można przy tym uznać, jak przyjął to Prezes Głównego Urzędu Ceł w zaskarżonej decyzji, że konieczność zastosowania do zabezpieczenia majątkowego przewidzianego w art. 37 prawa celnego przepisów o postępowaniu zabezpieczającym, zawartych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynika z treści art. 1 ust. 2 prawa celnego, który odsyła - w sprawach nie uregulowanych w prawie celnym - do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy mieć na względzie, że w myśl art. 154 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/ postępowanie zabezpieczające polega na zabezpieczeniu należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję. Rozciągnięcie tego postępowania na gwarancje majątkowe o charakterze materialnoprawnym, w tym także na zabezpieczenie majątkowe przewidziane w art. 37 prawa celnego, wymagałoby wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego. Tymczasem można nawet zastanawiać się, czy art. 1 ust. 2 prawa celnego w ogóle zawiera bezpośrednie odesłanie do przepisów o postępowaniu zabezpieczającym Mowa w nim bowiem jedynie o przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wprawdzie ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. jest ustawą "o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", jednakże nie można pominąć faktu, iż w pozostałych przepisach, w których prawo celne zawiera bezpośrednie odesłanie do innych ustaw /por. art., 35 i 122/, powoływane są także daty tych ustaw i miejsca ich publikacji. Z analizy postępowania zabezpieczającego, a także z treści na przykład art. 170 par. 2 i 3 cytowanej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprawdzie wynika, że przepisy o postępowaniu zabezpieczającym w administracji stosuje się także w razie zabezpieczenia na majątku dłużnika należności celnych. W żadnym razie jednak nie można byłoby przyjąć, iż art. 1 ust. 2 prawa celnego stanowi podstawę rozszerzenia zakresu zastosowania tego postępowania poza to, co wynika wyraźnie z art. 154 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawy takiej nie stanowi także treść słowniczka, zawartego w art. 2 pkt 16 prawa celnego, który ma na celu jedynie wyjaśnienie, jakie należności objęte są zabezpieczeniem majątkowym w sensie wyżej wskazanym przez nawiązanie do pojęcia "należności celnych" zawartego w art. 2 pkt 15 prawa celnego. Odmienny pogląd prawny, wyrażony w powołanym przez organy celne okólniku nr 2 Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 18 maja 1992 r., który to okólnik został złożony przez skarżącego w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, z przyczyn wskazanych wyżej nie jest trafny. Stosując do zabezpieczenia przewidzianego w art. 37 prawa celnego przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym także nie mający w sprawie zastosowania art. 166 omawianej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy celne w niniejszej sprawie naruszyły wskazane wyżej przepisy. Doprowadziło to nie tylko do zastosowania trybu proceduralnego, który daje mniejsze gwarancje ochrony praw zobowiązanego niż ogólne postępowanie administracyjne, ale także do mniej korzystnego dla zobowiązanego rozwiązania materialnoprawnego w zakresie katalogu środków zabezpieczenia. W konsekwencji należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Ceł, jak i utrzymane przezeń w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Celnego. Z tych względów i z mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że podawanie w trzech wydanych przez organy celne postanowieniach trzech różnych przyczyn odmowy przyjęcia środka zabezpieczenia, proponowanego przez skarżącą Fundację, narusza art. 8 Kpa, nakazujący organom administracji prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Uchylenie postanowień obu instancji oznacza, że pozostaje w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 29 kwietnia 1992 r. nr 14 Fi-311-1313/92. Pozostaje jednak również nie rozpoznane we właściwym trybie instancyjnym pismo skarżącej, nazwane "odwołaniem" od tego postanowienia. Pismo to powinno być obecnie rozpoznane z uwzględnieniem wyjaśnień prawnych zawartych w niniejszym wyroku /art. 209 Kpa/. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.