V SA 539/93

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Spółki "C. C. C. " na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 26 listopada 1992 r. w przedmiocie wymiaru cła i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Prezesa Głównego Urzędu Ceł dwieście dwadzieścia trzy tysiące złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej Spółki. Decyzją zawartą w dokumencie SAD z dnia 13 marca 1992 r. nr 150201/005632 Dyrektor Urzędu Celnego w W. wymierzył cło od sprowadzonego przez Spółkę "C. C. C. " komputera oraz części i artykułów komputerowych. W odwołaniu od tej decyzji Spółka "C. C. C. " wnosiła o jej uchylenie i twierdziła, że jest spółką z udziałem zagranicznym. Będące przedmiotem odprawy celnej towary sprowadziła do własnego użytku i powinna być zwolniona od cła na podstawie art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 60 poz. 253/. Decyzją z dnia 21 maja 1992 r. nr 15-PC-412-29/92/ME Dyrektor Urzędu Celnego w W. odmówił zwolnienia od cła. Na skutek kolejnego odwołania Spółki Prezes Głównego Urzędu Ceł wydał w dniu 26 listopada 1992 r. decyzję, której mocą uchylił decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W. o odmowie zwolnienia od cła, jako wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości, natomiast utrzymał w mocy decyzję tego Dyrektora o wymiarze cła. Uzasadniając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji o wymiarze cła, Prezes Głównego Urzędu Ceł stwierdził, że Spółce nie przysługuje zwolnienie od cła na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 39 prawa celnego, gdyż sprowadzone przez nią przedmioty nie mają charakteru środków trwałych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka "C. C. C. " wnosiła o uchylenie decyzji Prezesa Głównego Urzędu Ceł z powodu naruszenia art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym. Twierdziła, że pominięta została istota jej stanowiska, a ponadto nie powoływała się na art. 14 ust. 1 pkt 39 prawa celnego. Dodała zarazem, że podstawą stanowiska Prezesa Głównego Urzędu Ceł jest jego pismo okólne nr 1 z dnia 23 grudnia 1991 r. w sprawie zwolnień celnych dla spółek z udziałem zagranicznym, w którym wyjaśniono, że na art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym nie może powoływać się spółka, która uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej już w czasie obowiązywania tej ustawy, choćby wniosek o udzielenie takiego zezwolenia był złożony wcześniej. Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej skarżąca uzyskała wprawdzie dnia 18 lipca 1991 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym, jednakże wniosek o zezwolenie złożyła wcześniej i wobec tego stanowisko zawarte w powyższym piśmie okólnym narusza art. 43 ust. 2 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Ceł wnosił o jej oddalenie i wyjaśnił, że przepis art. 43 ust. 2 cytowanej ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym przewiduje jedynie rozpatrzenie wcześniej złożonych i nie rozpatrzonych wniosków w trybie i na zasadach dotychczas obowiązujących, co nie oznacza rozciągnięcia przywilejów celnych przewidzianych w art. 37 ust. 5 tej ustawy na spółki, które uzyskały zezwolenia po wejściu w życie ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Określenie dnia, z jakim ustawa nabiera mocy obowiązującej, należy do suwerennych uprawnień ustawodawcy. Są wprawdzie w tym względzie ograniczenia, które wynikają z koncepcji państwa prawnego, polegają jednak one wyłącznie na konieczności przestrzegania zasady, że prawo nie działa wstecz /lex retro non agit/, przy czym między dniem uchwalenia ustawy a dniem jej wejścia w życie powinien upływać pewien okres /vacatio legis/. Poza tymi ograniczeniami - które są usprawiedliwione koniecznością zapewnienia, by nikt, kto działa w zaufaniu do obowiązujących ustaw, nie ponosił ujemnych konsekwencji późniejszych zmian stanu prawnego i by adresaci nowych ustaw mieli możność zapoznania się z ich treścią i dostosowania do nich swych działań - nie działają reguły ogólne, które nakazywałyby organom władzy ustawodawczej wybór określonego rozwiązania. Organy te mają w tym względzie swobodę, kierując się wyłącznie przesłankami uznanymi przez siebie za ważne w danych okolicznościach, takimi jak chęć szybkiego osiągnięcia celów nowej ustawy, stan przygotowania organów państwowych do realizacji ustawy, potrzeba ochrony dobrej wiary jej adresatów itp. Wszystko to powoduje konieczność szczegółowej oceny, jakie rozwiązanie przyjął ustawodawca w konkretnym wypadku. Z art. 43 ust. 2 i art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 60 poz. 253 ze zm./ wynika, że choć ustawa ta weszła w życie z dniem ogłoszenia /4 lipca 1991 r. /, wnioski w sprawie wydania zezwolenia na utworzenie spółki złożone, lecz nie rozpatrzone do tego dnia podlegają rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325 ze zm./. To, jak należy rozumieć zwrot "rozpatrzenie w trybie i na zasadach określonych w ustawie, o której mowa w ust. 1" /to jest w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych/, jest między stronami sporne. W konsekwencji sporne jest, czy spółka utworzona na podstawie wniosku złożonego przed dniem 4 lipca 1991 r. i do tego dnia nie rozpatrzonego jest spółką, na której utworzenie zezwolenie zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych. Tylko zaś spółki, na których utworzenie zezwolenie zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r., mogą korzystać z przywilejów celnych przewidzianych w art. 37 ust. 5 cytowanej ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym. Nie powinno budzić wątpliwości, że zezwolenie wydane na podstawie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych oznacza zezwolenie, dla którego wydania ustawa ta stanowiła prawne kryterium przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na utworzenie spółki. Rozpatrując w związku z tym treść powołanego wyżej art. 43 ust. 2 omawianej ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r., należy przede wszystkim zwrócić uwagę na fakt, iż mowa w nim o "rozpatrzeniu wniosków" w sprawie wydania zezwolenia. Ponieważ "rozpatrzenie" to tyle co "rozważenie czegoś, wzięcie pod rozwagę, zaznajomienie się z czymś, przeanalizowanie" /por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III, Warszawa 1981, s. 106/, należy uznać, że "rozpatrzenie wniosku" jest synonimem "załatwienia sprawy" wszczętej na skutek wniosku, a więc obejmuje nie tylko sferę proceduralną sprawy, ale i jej sferę materialnoprawną. Do analogicznego wniosku należy dojść na tle analizy określenia "w trybie i na zasadach". O ile bowiem "tryb" oznacza wyłącznie sposób postępowania, o tyle "zasady" odnoszą się także do kwestii merytorycznych. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zezwolenia na utworzenie spółki, których dotyczy art. 43 ust. 2 powyższej ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym, są zezwoleniami wydanymi "na podstawie" ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych. Wprawdzie odesłanie do tej ostatnie ustawy zostało zawarte w art. 43 ust. 2 cytowanej ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym, przepis ten jednak określa wyłącznie to, według jakiej ustawy następuje rozpatrzenie sprawy, nie zawierając treści merytorycznych, a więc nie stanowiąc "podstawy" rozpatrzenia sprawy we wskazanym wyżej znaczeniu. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że spółki, których dotyczy art. 43 ust. 2 powyższej ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym, mogą korzystać z przywilejów celnych przewidzianych w jej art. 37 ust. 5. Jest przy tym oczywiste, że wydając takie zezwolenie, Minister Przekształceń Własnościowych, ze względu na ekonomię postępowania administracyjnego, powinien uwzględnić także regulację zawartą w art. 43 ust. 3 omawianej ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym. Przedstawionej wyżej wykładni językowej nie narusza też wykładnia celowościowa. Z uwag zamieszczonych na wstępie niniejszych rozważań wynika, że ustawodawca mógł przyjąć różne rozwiązania co do chwili nabrania mocy obowiązującej przez poszczególne przepisy ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym. Trudno zarazem uznać, by rozwiązanie wynikające z wykładni językowej omawianych przepisów było nietrafne. Polska jest zainteresowana napływem kapitału zagranicznego. Ważnym elementem zachęty dla inwestorów zagranicznych jest stabilność polskiego prawa. Podmiot, który składa wniosek o zezwolenie na założenie spółki, z reguły podejmuje już pewne czynności w celu zapewnienia prawidłowego działania spółki z chwilą jej powstania, a przynajmniej nastawia się na to, że spółka taka powstanie. Zmiana materialnoprawnych podstaw udzielania zezwoleń w toku trwającego postępowania administracyjnego nie sprzyja umacnianiu zaufania do stabilności prawa. Nie można więc kwestionować ostrożności, jaką wykazał ustawodawca, wprowadzając w życie nową regulację z zakresu działalności spółek z udziałem zagranicznym w Polsce. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast nie badał praktyki organów podatkowych w tych sprawach, na co powoływała się skarżąca. To, że organy podatkowe stosują taką samą wykładnię, jaka została przyjęta w niniejszym wyroku, nie stanowi samo przez się argumentu na rzecz tej wykładni. Uznając zatem, że w sprawie niniejszej organy celne naruszyły prawo materialne, a mianowicie art. 43 ust. 2 wyżej powoływanej ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa i orzekł o kosztach na podstawie art. 208 Kpa.