I GSK 1472/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 3123/22 w sprawie ze skargi P. G. K. i M. Sp. z o.o. w J. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za stosowanie zawyżonych cen i stawek opłat zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. G. K. i M. Sp. z o.o. w J. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2023 r., V SA/Wa 3123/22 po rozpoznaniu skargi P. G. K. i M. Sp. z o.o. w J. (skarżąca, Spółka) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ odwoławczy) z [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za stosowanie zawyżonych cen i stawek opłat zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję. W punkcie 2. zasądził od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej 4.406 (cztery tysiące czterysta sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie pismem z 5 listopada 2021 r., znak BD.RZT.73.2.2021, zawiadomił P. G. K. i M. Sp. z o.o. w J. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 z późn. zm., dalej: uzzwoś), to jest:. za stosowanie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zawyżając ceny lub stawki opłat. Organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów dotyczących stosowania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Spółka pismem z 10 grudnia 2021 r. odpowiadając na wezwanie poinformowała, że nie udzieli żądanych przez organ informacji. W jej opinii podstawa prawna wezwania z 2 grudnia 2021 r., to jest: art. 27b, może być wykorzystywany jedynie pozaprocesowo. Co więcej, organ zażądał przedłożenia przez Spółkę dowodu, który może ją samą obciążać. Jednocześnie za równie nieuprawnioną podstawę wzywania Spółka uznała art. 50 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: kpa). Organ wezwał Miasto i Gminę J. do przedłożenia dokumentów dotyczących stosowanej na terenie gminy taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Odpowiadając na wezwanie gmina J. poinformowała, że w pełni podziela stanowisko procesowe Spółki. Uznała również, że - skoro gmina jest jedynym wspólnikiem Spółki - organ żąda przedłożenia dokumentów, które mogą być wykorzystane przeciwko spółce komunalnej, a zatem przeciwko niej samej. Ostatecznie organ regulacyjny decyzją z [...] lipca 2022 r., [...], orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 26.276 złotych za stosowanie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy J. zawyżając ceny lub stawki opłat. Organ w uzasadnieniu wskazał, że Spółka 15 lutego 2021 r. przedłożyła wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy J. na okres 3 lat. Po przeprowadzeniu postępowania dyrektor RZGW decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak [...], odmówił zatwierdzenia przedłożonej taryfy. Od tej decyzji Spółka odwołała się do Prezesa PGW WP, podnosząc m.in. zarzut naruszenia przez organ regulacyjny 45-dniowego terminu rozpatrzenia sprawy, skutkującego - w opinii Spółki - wejściem w życie taryfy na mocy art. 24f ust. 2 uzzwoś. Decyzją z [...] października 2021 r., znak [...], Prezes PGW WP orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym w swojej decyzji organ odwoławczy uznał, że termin do wydania niedecyzji nie został przekroczony, a zarzut jego naruszenia jest niezasadny. Wykonując tę decyzję i ponownie rozpatrując sprawę organ regulacyjny decyzją z [...] czerwca 2022 r., znak [...] kolejny raz odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy J. Organ I instancji wskazał zatem, że wydając decyzję z [...] lipca 2022 r., [...], utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Prezesa PGW WP z [...] września 2022 r., znak [...], organ regulacyjny potwierdził, że na terenie gminy J. aktualnie obowiązuje taryfa zatwierdzona jego decyzją z [...] maja 2018 r., znak [...] . Zgodnie z tą zatwierdzoną decyzją cena wody dla odbiorców z gminy J. winna wynosić 2,98 złotych/m3, zaś ścieków 4,14 złotych/m3. Tymczasem, zgodnie z zamieszczonym na stronie internetowej przedsiębiorstwa ogłoszeniem od dnia 16 czerwca 2021 r. stosowane są odpowiednio ceny 3,26 złotych/m3 i 4,44 złote/m3. Świadczy to o zawyżeniu ceny wody o 9,4% i ścieków o 7,77%. Dyrektor RZGW podkreślił, że przedstawione w ogłoszeniu Spółki ceny są cenami zaproponowanymi w przedłożonym wniosku taryfowym, który nie otrzymał akceptacji organu regulacyjnego. Organ oszacował, że sumaryczna miesięczna różnica w osiągniętych przychodach Spółki w związku ze stosowaniem zawyżonych cen sięgnęła niemal 22 000 złotych. W wyniku odwołania Spółki, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] września 2022 r., znak [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2022 r. Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności, na które Przedsiębiorstwo się powołuje nie mogą być wzięte pod uwagę w sposób prowadzący do uchylenia zaskarżonej decyzji lub jej zmiany, i wskazał, że jego rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi, WSA w Warszawie w uzasadnieniu podkreślił, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 z p. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 537; dalej: ustawa, uzzwzoś.), jak również ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w myśl art. 27 c ust. 1 ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, WSA podkreślił, że zgodnie z art. 27c ust. 1 uzzwzoś. do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy kpa. Przytoczył treść przepisów art. 24b ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 3, art. 24 b ust. 1-4, art. 24c ust. 1, art. 24c ust. 2 lub 3 uzzwzoś, Zdaniem Sądu I instancji z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że celem uregulowanej w nich instytucji zatwierdzania przez organ regulacyjny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (jak i skrócenia i zatwierdzenia nowej taryfy) jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców tych usług przed nieuzasadnionym podnoszeniem cen przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny dokonuje kontroli przestawionego mu do zatwierdzenia projektu taryfy oraz jego uzasadnienia w dwóch aspektach: 1) spełnienia przez te dokumenty formalnych wymogów ustawowych, 2) istnienia uzasadnienia ekonomicznego dla wysokości cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy. Rolą organu regulacyjnego w świetle brzmienia art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś jest weryfikacja wykazanych przez wnioskodawcę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w zakresie ich wpływu na ceny i stawki opłat zawarte w projekcie taryfy. Organ regulacyjny nie ma też kompetencji do samodzielnej zmiany projektu taryfy przedstawionej przez stronę – jeżeli wynik badania wniosku o zatwierdzenie taryfy, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 uzzwoś), natomiast jeżeli wynik ten jest negatywny organ wydaje decyzję odmowną, w której nakłada obowiązek przedłożenia w określonym terminie poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia (art. 24c ust. 3 ustawy uzzwoś). Przepisy uzzwoś przewidują obowiązek brania przez organ pod uwagę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz zapewnienia pokrycia uzasadnionych kosztów przedsiębiorstwa, tylko w przypadku określenia przez organ regulacyjny tymczasowej taryfy, uregulowanej w art. 24c ust. 4 i 5 uzzwoś, kiedy organ ustala taką taryfę działając z urzędu. Istotnym w rozpatrywaniu niniejszej sprawy jest kwestia związana z terminem zakreślonym w art. 24c ust. 1 uzzwoś. WSA wspomniał, że w myśl art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie jednak z art. 34 § 4 kpa przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone m.in. w § 3. Takim przepisem szczególnym (lex specialis) jest art. 24c ust. 1 uzzwoś stanowiący o powinności załatwienia sprawy w terminie 45 dni od otrzymania wniosku. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że istotna jest w tej kwestii jednak treść przepisu art. 35 § 5 kpa zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających (a więc w m.in. w § 4 art. 35 kpa odsyłającym do przepisów szczególnych - w realiach sprawy do 45 dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Art. 24b ust. 4-7 uzzwoś wymienia obligatoryjnie wymagane informacje, jakie powinny zawierać projekt taryfy i jej uzasadnienie. W sytuacji, w której ich brak, organ regulacyjny na podstawie przywołanego już art. 27b ust. 1 ustawy ma powinność wezwać stronę do ich uzupełnienia. Zdaniem WSA wniosek - jako inicjujący postępowanie administracyjne - nie powinien też zawierać braków formalnych. W sytuacji, w której tak się dzieje, organ regulacyjny na podstawie art. 64 § 2 kpa w związku z art. 27c ust. 1 uzzwoś ma powinność wezwania strony do ich uzupełnienia. Sąd I instancji stwierdził, że przedstawione regulacje sprawiają, że 45 - dniowy termin liczony jest od dnia złożenia wniosku: po pierwsze pozbawionego braków formalnych, po wtóre kompletnego, zawierającego informacje wymagane uzzwoś, w szczególności jej art. 24b ust. 4-7. Termin ten - z uwagi na art. 24f ust. 2 uzzwoś - nie ma jednak charakteru procesowego (w szczególności instrukcyjnego), nie jest też terminem zawitym. W ocenie Sądu jest to termin prawa materialnego, którego przekroczenie (po uwzględnieniu opisanych wcześniej okoliczności skutkujących jego ewentualnym przedłużeniem) rodzi skutek wskazany w art. 24f ust. 2 uzzwoś. Adresatem przepisu wskazującego 45 - dniowy termin na załatwienie sprawy od otrzymania wniosku jest przy tym każdorazowo organ regulacyjny rozstrzygający wniosek, a więc organ I instancji (a nie wszystkie organy - traktowane łącznie - wypowiadające się w toku administracyjnego postępowania odwoławczego, aż do wydania ostatecznej decyzji). Wynika to wprost z wykładni literalnej brzmienia art. 24c ust. 1 uzzwoś, a także wykładni systemowej, mającej na uwadze treść art. 24b ust. 2 ustawy, który stanowi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy." Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy kpa. Jak już wskazano, art. 24c ust. 1 uzzwoś stanowi lex specialis względem przepisów kpa określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie z art. 24f ust. 2 uzzwoś, organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45 - dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 uzzwoś 45 - dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w kpa. W myśl art. 61 § 3 kpa dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 kpa), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie - datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku. Zdaniem WSA nie ulega bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy winien w wydanej decyzji odnieść się zarówno co do podjętego rozstrzygnięcia przez organ regulacyjny, jak również co do podnoszonych przez Stronę skarżącą argumentów przeciwnych temu rozstrzygnięciu, a ujętych w odwołaniu. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów - decyzji Prezesa PGW WP z 13 października 2021 r., znak: KZT.70.209.2021 oraz decyzji Dyrektora RZGW w Bydgoszczy z 15 czerwca 2022 r. znak: BD.RZT.70.23.2021 - w celu wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności a mianowicie, że organ regulacyjny nie dopuścił się naruszenia terminu, o którym mowa w art. 24 f ust. 2 uzzwoś w toku postępowania z wniosku z 15 lutego 2021 r. Spółki w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków a w konsekwencji, że nie doszło do milczącego zatwierdzenia taryfy. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa - poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w skutek wadliwego przyjęcia, że doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy mimo, że okoliczności ujawnione przez organ min. na etapie odpowiedzi na skargę dotyczące braku naruszenia przez organ art. 24f ust 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z treścią decyzji Prezesa PGW WP z 13 października 2021 r. jednoznacznie wskazują, że zarzucane przez Sąd naruszenie przepisów kpa w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego jej uchylenia zamiast oddalenia skargi; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku niewskazujące jakie okoliczności stanu faktycznego zostały wyjaśnione przez organ w treści odpowiedzi na skargę i czy w konsekwencji przy uwzględnieniu tych okoliczności zasadnym jest stwierdzenie, że naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa miało wpływ na wynik sprawy, przy braku odniesienia się do treści zaskarżonej decyzji, w której omówiono skutki i znaczenie prawne decyzji Prezesa PGW WP z 13 października 2021 r. 3) przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 kpa - poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i wadliwe przyjęcie że doszło do naruszenia wyżej wymienionego przepisu kpa mimo, że organ odwoławczy zbadał i rozpoznał sprawę w tym samym zakresie w jakim była ona rozpoznawana przez organ I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji zamiast oddalenia skargi. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. P. G. K. i M. Sp. z o.o. w J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 maja 2023 r., V SA/Wa 3123/22 uchylającym decyzję ostateczną Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2022 r. wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania: 1. Z braku zarówno materiału dowodowego, jak też i odniesienia się Prezesa PGWWP do kwestii podnoszonej przez Stronę skarżącą w odwołaniu odnośnie wejścia w życie taryfy po upływie 120 dni (a zatem 16 marca 2021 r.), brak jest możliwości dokonania całościowej oceny sprawy; 2. W sprawie zatem należy przede wszystkim ustalić, czy w myśl art. 24f ust. 2 ustawy - z mocy prawa, zgodnie z przepisami uzzwoś - weszła w życie nowa taryfa regulacyjna przewidziana w przedstawionym organowi projekcie, czy też nie; 3. Brak merytorycznego odniesienia się do wskazanych wyżej kwestii powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez Stronę skarżącą w odwołaniu argumenty; 4. Brak merytorycznego odniesienia się do wskazanych wyżej kwestii powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez Stronę skarżącą w odwołaniu argumenty." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie naruszył art. 107 § 3 kpa. Według art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie to jest: art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma jedynie odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził skutecznej kontroli legalności decyzji ostatecznej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ponieważ jej uzasadnienie nie spełnia wymogów ustawowych, to odpowiednie zastosowanie ma art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie nie zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). Przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, które mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. są, między innymi: art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1568, dalej: kpc) (Zasada swobodnej oceny dowodów); art. 235 kpc (Zasada bezpośredniości); art. 236 § 1 kpc (Postanowienie dowodowe). W postanowieniu o dopuszczeniu dowodu sąd powinien oznaczyć środek dowodowy i fakty, które mają nim zostać wykazane. Postanowienie o przeprowadzeniu dowodu, winno oznaczyć precyzyjnie środek dowodowy, w przypadku dokumentów z podziałem na dokumenty urzędowe i dokumenty prywatne. Gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe, winien zaprezentować kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów (odpowiednie stosowanie zasady swobodnej oceny dowodów z art. 233 § 1 kpc), a przede wszystkim przedstawić dodatkowe ustalenia faktyczne dokonane w omawianym trybie w zakresie objętym sprawą administracyjną, których nie dokonał, lub błędnie dokonał organ administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów są oczywiście błędne, a w konsekwencji błędne są również dodatkowe ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd I instancji. O tym, czy istnieją istotne wątpliwości decyduje wyłącznie wojewódzki sąd administracyjny, ponieważ muszą one istnieć w przekonaniu sądu, a nie stron. Jeśli takie wątpliwości w przekonaniu sądu nie istnieją, to wniosek strony o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wojewódzki sąd administracyjny pomija bez konieczności wydania postanowienia w trybie art. 235² § 2 kpc i art. 243² zdanie drugie kpc, ponieważ dopiero do prowadzonego już przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w tym wypadku w pierwszej kolejności art. 236 § 1 kpc (postanowieniu o dopuszczeniu dowodu). W tej sprawie nie zachodzą istotne dla sprawy wątpliwości, wszystkie elementy stanu faktycznego zostały wyjaśnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 5 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.).