I SA 815/94

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 204 par. 1 Kpa skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O. na decyzję Wojewody (...) z dnia 27 września 1993 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Naczelnik Gminy C. decyzją z dnia 16 listopada 1988 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, zatwierdził projekt podziału nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Kw nr 7127, położonej we wsi C. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 516/3, stanowiącej własność Skarbu Państwa. W wyniku podziału powstały cztery działki: nr 516/5 o powierzchni 1 254 m2, nr 516/6 o powierzchni 470 m2, nr 516/7 o powierzchni 1 543 m2 i nr 516/8 o powierzchni 75 m2. Działki nr 516/5 i 516/6 miały pozostać w dotychczasowym użytkowaniu, działka nr 516/7 była przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego, a działka nr 516/8 została przeznaczona na poszerzenie ulicy W. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że podział działki nr 516/3 jest zgodny z planem realizacyjnym nr GKKM-8332/186/404/88 i planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelnik Gminy C., Leszek P., w dniu 31 sierpnia 1988 r. złożył wniosek o oddanie mu w użytkowanie wieczyste pod budowę domu jednorodzinnego działki gruntu położonej w C. przy ul. W. Do rozpoznania tego wniosku wyznaczono Naczelnika Miasta i Gminy K. Naczelnik ten decyzją z dnia 25 listopada 1988 r. oddał w użytkowanie wieczyste Halinie i Leszkowi małżonkom P. nie zabudowaną działkę gruntu, oznaczoną w ewidencji gruntów wsi C. numerem 516/7, o powierzchni 1 543 m2, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr 7127. W dniu 22 lutego 1993 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. złożył sprzeciw od decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia 16 listopada 1988 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr 516/3, położonej w C. przy ul. W. Prokurator zarzucił decyzji rażące naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Prokurator stwierdził, że w dniu wydania powyższej decyzji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego wsi C. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w C. nr VIII/30/85 z dnia 16 października 1985 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) z 1986 nr 6 poz. 65. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr 516/7 przy ul. W. w C. przeznaczona była pod usługi zdrowia /adaptowany ośrodek zdrowia z możliwością zlokalizowania także żłobka/. Zaskarżona decyzja zatem została wydana niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku ze sprzeciwem Prokuratora Leszek P. pismem z dnia 23 kwietnia 1994 r. wyjaśnił, że w planie zagospodarowania przestrzennego wsi C. działka nr 516/7 nie była przeznaczona pod budowę żłobka. Na posiedzeniach Gminnej Rady Narodowej nie planowano nigdy budowy żłobka na działce nr 516/3. Biuro Planowania (...) pozytywnie zaopiniowało propozycję lokalizacji budynku mieszkalnego na działce nr 516/3 jako uzupełnienie zabudowy osiedla Ś. Opinia ta ma numer SP-755/88/KGM/7714, ale nie ma jej w aktach sprawy. W piśmie z dnia 7 lipca 1993 r. Leszek P. twierdził, że plan miejscowy nie ma charakteru realizacyjnego, lecz tylko zawiera ogólne wytyczne, i dlatego w myśl art. 8 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ do takiego planu miejscowego jest opracowany plan realizacyjny, obejmujący zagospodarowanie działek budowlanych lub terenów inwestycji według przepisów prawa budowlanego. Na części wsi C. jest osiedle Ś. Zagospodarowanie tego terenu zostało szczegółowo opracowane. W chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania, to jest w 1985 r., działka nr 516 była prywatną własnością i miała powierzchnię 8 179 m2. Część tej działki była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową niską w ramach osiedla Ś., a część została przeznaczona na cele ekonomiczno-administracyjne. Decyzją z dnia 12 lutego 1987 r. Naczelnik Gminy C. zatwierdził projekt podziału działek nr 515 i 516. W decyzji tej wskazał, że działki nr 515/1 i 516/1 po połączeniu miały stanowić normatywną działkę budowlaną. Decyzja ta jest ostateczna. Następnie utworzono decyzją działkę nr 516/3. Powołany przez Prokuratora plan miejscowy jest planem ogólnym, który zgodnie z art. 34 ustawy o planowaniu przestrzennym podlega co pięć lat aktualizacji. Szczegółowy plan miejscowy nie został opracowany, natomiast zgodnie z art. 21 ust. 3 prawa budowlanego był opracowany plan realizacyjny inwestycji. Pierwszym takim planem realizacyjnym dla tego terenu było usytuowanie budynków Urzędu Gminy, poczty i budynków ZOZ. Następny plan dotyczył zabudowy działki nr 516/7 budynkiem mieszkalnym. Budynek ZOZ został zaprojektowany i wykonany na działce sąsiedniej, na której jest miejsce na budowę żłobka. Działka nr 516/7 jest związana z osiedlem Ś., zabudowanym domami jednorodzinnymi. Wojewoda (...) decyzją z dnia 27 września 1993 r. na podstawie art. 158 par. 2 Kpa w związku z art. 156 par. 2 Kpa uznał, że zaskarżona przez Prokuratora decyzja została wydana z naruszeniem prawa, lecz wywołała nieodwracalne skutki prawne, i dlatego nie stwierdził jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji podał, że zaskarżona przez Prokuratora decyzja z dnia 16 listopada 1988 r. została wydana z naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten zezwala na podział działki gruntu, gdy podział ten jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Według ustaleń tego planu, zatwierdzonego uchwałą nr VIII/30/85 z dnia 16 października 1985 r., działka nr 516/3 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A22 UZ, przewidzianym pod adaptowany ośrodek zdrowia z apteką. Naczelnik Gminy C. wydał w dniu 16 listopada 1988 r. decyzję zatwierdzającą podział działki nr 516/3, mając zgodę na zmianę przeznaczenia tej działki, wydaną przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 21 sierpnia 1985 r., oraz na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia 15 sierpnia 1988 r. Powyższe ustalenia jednak nie zostały wprowadzone w formie zmian w obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy. Tak więc nie było podstaw do wydania decyzji zatwierdzającej podział na podstawie art. 12 ust. 1 powołanej ustawy. Decyzja ta jednak była podstawą do oddania w użytkowanie wieczyste Halinie i Leszkowi małżonkom P. działki nr 516/7 o powierzchni 1 543 m2, wydzielonej z działki nr 516/3, oraz do założenia dla niej księgi wieczystej. W tej sytuacji, w ocenie organu orzekającego, zaskarżona przez Prokuratora decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w treści uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, w której stwierdzono, że założenie księgi wieczystej, mającej rękojmię wiary publicznej, nie może być wzruszone w postępowaniu administracyjnym, lecz jedynie w postępowaniu sądowym. W takiej sytuacji konieczne jest stosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 156 par. 2 Kpa. Na powyższą decyzję złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. W skardze wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji pod zarzutem naruszenia art. 156 par. 2 Kpa. Zdaniem skarżącego, nie jest trafne stanowisko organu orzekającego, że w sprawie występują przesłanki określone w art. 156 par. 2 Kpa, gdyż dopiero decyzja administracyjna o oddaniu działki nr 516/7 w użytkowanie wieczyste stanowiła podstawę do założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości. Odpowiadając na skargę, organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego jest skarga Prokuratora Rejonowego w O., złożona na decyzję organu pierwszej instancji wydaną w wyniku wniesienia sprzeciwu od ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia 16 listopada 1988 r. Skarga została wniesiona do sądu po upływie 30 dni, lecz bez przekroczenia terminu 6-miesięcznego, liczonego od dnia doręczenia Prokuratorowi zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd zobowiązany był rozważyć z urzędu dopuszczalność skargi, wobec złożenia jej bez wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym i z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 199 par. 1 Kpa. Kodeks postępowania administracyjnego daje prokuratorowi dwa środki zaskarżenia decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu, w którym nie brał on udziału. Jednym jest skarga do sądu administracyjnego, a drugim sprzeciw. Wybór jednego z nich należy do prokuratora. Oba wymienione środki zaskarżenia ostatecznej decyzji są odrębnie uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wniesienie sprzeciwu jest uregulowane w art. 184-188 Kpa; zmusza ono organ administracji do wszczęcia postępowania administracyjnego z udziałem prokuratora. W postępowaniu tym prokurator bierze udział na prawach strony /art. 188 Kpa/. Oznacza to, że prokurator ma uprawnienia do podejmowania takich czynności procesowych, jakie mogą podejmować strony, z wyjątkami wymienionymi w ustawie. Zaskarżenie ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego uregulowane jest w dziale VI Kpa. Przepisy zawarte w tym dziale dają prokuratorowi prawo złożenia skargi na ostateczną decyzję z powodu naruszenia prawa, niezależnie od brania przez niego udziału w postępowaniu administracyjnym. Przepisy art. 198 i 199 par. 2 Kpa dają prokuratorowi inne niż stronie uprawnienia w zakresie terminu do złożenia skargi oraz zasady wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym przed złożeniem skargi do NSA. W świetle art. 198 Kpa prokurator nie musi wyczerpać toku instancji w postępowaniu administracyjnym przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 199 par. 2 Kpa pozwala prokuratorowi na złożenie skargi do NSA w terminie dłuższym niż obowiązujący stronę, to jest w terminie 6 miesięcy, liczonym od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie. Na tle powołanych przepisów nasuwa się pytanie, czy z powyższego przywileju może prokurator korzystać zawsze, czy też tylko wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana zaskarżona decyzja. Na pytanie to nie dają wprost odpowiedzi przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza przepisów art. 188, 198 i 199 par. 2 Kpa prowadzi do wniosku, że prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję bez wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym w terminie 6 miesięcy, licząc od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, tylko wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana zaskarżona decyzja. Nie biorąc udziału w postępowaniu administracyjnym, prokurator nie otrzymuje wydanych w nim decyzji, nie ma więc możliwości złożenia odwołania w terminie przewidzianym dla stron, a co za tym idzie - nie może wyczerpać toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Od ostatecznej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji przysługuje prokuratorowi sprzeciw, a nie odwołanie do organu drugiej instancji. Przepis art. 199 par. 2 Kpa nakazuje liczyć termin 6 miesięcy na wniesienie skargi do sądu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie. Wskazuje to na odniesienie tego przepisu do prokuratora nie biorącego udziału w postępowaniu administracyjnym, w przeciwnym bowiem razie przepis taki byłby niezrozumiały, skoro prokurator biorący udział w postępowaniu administracyjnym otrzymuje od organu decyzję. O wydaniu decyzji z naruszeniem prawa prokurator nie biorący udziału w postępowaniu administracyjnym na ogół dowiaduje się z własnych spostrzeżeń lub z informacji strony niezadowolonej z decyzji. W tej sytuacji termin 30 dni na zaskarżenie ostatecznej decyzji do sądu, zastrzeżony dla stron w art. 199 par. 1 Kpa, byłby zbyt krótki i praktycznie uniemożliwiałby mu wniesienie skargi do sądu na decyzję naruszającą prawo. Bez wymienionych wyżej przywilejów prokurator faktycznie nie miałby możliwości wykonywania ustawowych zadań w zakresie przestrzegania praworządności przez zaskarżenie do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem, wydanej w postępowaniu administracyjnym, w którym nie brał udziału. W celu realizacji zadań prokuratora w postępowaniu administracyjnym ustawodawca umożliwił mu zaskarżenie decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego bez wyczerpania toku instancji w terminie 6 miesięcy, licząc od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie. Inna jest sytuacja prokuratora biorącego udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Nie ma wówczas przeszkód do wyczerpania przez prokuratora toku instancji przez złożenie odwołania od nieprawidłowej decyzji, a w razie wydania przez organ drugiej instancji wadliwej decyzji - do złożenia na nią skargi w terminie określonym w art. 199 par. 1 Kpa, obowiązującym strony. Niczym nie byłoby uzasadnione stworzenie prokuratorowi korzystniejszych, niż ma strona, warunków zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu, w którym prokurator brał udział na prawach strony i otrzymał wydaną w tym postępowaniu decyzję. Kodeks postępowania administracyjnego za pomocą terminów zakreślonych na dokonanie czynności w postępowaniu administracyjnym dyscyplinuje organy administracji i strony, skłaniając je do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej. Tym rygorom podlega także prokurator występujący w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. (...) Prokurator biorący udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony /art. 188 Kpa/ jest uprawniony jak strona do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną w terminie przewidzianym w art. 199 par. 1 Kpa, po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym /art. 198 Kpa/. W kwestii terminu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora biorącego udział w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana zaskarżona decyzja, takie samo stanowisko zajął (...) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 1993 r. SA/Kr 384/93, opublikowanym w ONSA 1994 Nr 4 poz. 131. Skoro Prokurator Rejonowy w O. złożył skargę do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu, w którym brał udział na prawach strony, z uchybieniem terminu określonego w art. 199 par. 1 Kpa i bez wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym, skarga jego jest niedopuszczalna i należało ją odrzucić na zasadzie art. 204 par. 1 Kpa.