I SA/Łd 65/96

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Rady Gminy O. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) z dnia 6 listopada 1995 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie urealnienia budżetu gminy na rok 1995. Rada Gminy w O. podjęła w dniu 2 września 1995 r. uchwałę nr IX/69/95 w sprawie określenia zasad przejazdu przez park wiejski na rzece W. Powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, Rada postanowiła ustalić zasady korzystania z parku w ten sposób, że ustanowiła, iż przejazd samochodem przez park jest odpłatny w wysokości 5 zł /par. 1 ust. 2/, a potwierdzeniem wniesienia opłaty jest znaczek z herbem gminy. Mieszkańcy gminy oraz inne osoby mające zezwolenie są zwolnieni od obowiązku uiszczania opłaty /par. 1 pkt 3/. Pobieranie opłat powierzono Zarządowi /par. 2/. Uchwała weszła w życie z dniem ogłoszenia i miała obowiązywać do dnia uruchomienia przejazdu przez most na W. W wyniku tego w dniu 5 września 1995 r. Zarząd uchwalił regulamin korzystania z drogi przez park wiejski w O. /załącznik do uchwały Zarządu nr 27/95/. Wynika z niego, iż w razie nieokazania aktualnego dowodu opłacenia podatku od "posiadania środków transportowych" na rachunek Gminy O. pobierana będzie każdorazowo opłata za przejazd. Pojazdy nie zarejestrowane na terenie gminy mogą przejechać przez park "za odpłatnością" 5 zł. W wyniku wszczęcia w dniu 14 września 1995 r. postępowania nadzorczego przez Wojewodę (...) Wójt Gminy złożył wyjaśnienie, iż zamknięcie mostu na W. zmusiło Gminę do wprowadzenia ruchu lokalnego dla mieszkańców gminy przez park wiejski na wyspie. Dojazd do kładki przebiega przez grunt gminy przeznaczony na cele rekreacyjne. Wykorzystywana jest także kładka przeznaczona dla pieszych, rowerzystów i motorowerzystów, lecz wybudowana po to, by dostać się na wyspę. Kładka ta nie spełnia wymagań technicznych mostów dla ruchu kołowego. Z wielu zatem względów konieczne było ograniczenie dostępności kładki dla ruchu, nie dotyczące mieszkańców gminy. Wprowadzenie odpłatności uznano za wyjście lepsze niż całkowite zamknięcie kładki. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 października 1995 r. nr ON.IV.0914/9/95 Wojewoda (...) stwierdził nieważność par. 1 ust. 2 uchwały Rady Gminy w części "przy czym wysokość kwoty wynosi 5 zł". W uzasadnieniu stwierdził, iż w tej części uchwała narusza art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 42-47 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/, a także przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 września 1980 r. w sprawie zasad uznawania terenów zadrzewionych na obszarach wsi za parki wiejskie, ochrony tych parków i zarządzania nimi /Dz.U. nr 21 poz. 80/. Park wiejski jest obiektem gminnym użyteczności publicznej i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym daje organom gminy prawo ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie pozwala jednak na ustalanie cen i opłat za korzystanie z tych urządzeń; to musi wynikać albo z ustawy o samorządzie terytorialnym, albo z odrębnych ustaw. Artykuł 18 ust. 2 pkt 8 ustawy samorządowej nie jest taką podstawą. Wynika to także z brzmienia art. 54 tej ustawy. Natomiast przepisy odrębne, to jest przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz cytowanego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, nie przewidują opłat za korzystanie z parków wiejskich. Artykuł 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej daje organom gminy prawo do ustalania zasad i trybu korzystania z gminnego obiektu użyteczności - parku wiejskiego, jednakże nie daje prawa ustalania opłat. Wojewoda powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwałą nr X/70/95 z dnia 30 września 1995 r. w sprawie urealnienia budżetu gminy na rok 1995 Rada Gminy w O. postanowiła w par. 1 zwiększyć plan dochodów budżetowych na rok 1995 o 13 mln zł w dz. 90 - Dochody od osób prawnych, fizycznych i innych jednostek nie posiadających osobowości prawnej, w rozdz. 9019 - Podatki i opłaty od osób fizycznych, par. 57 - Opłaty lokalne /wjazd do parku/. Uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej oraz art. 8 prawa budżetowego. Uchwałą nr XXII/164/95 z dnia 27 października 1995 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) stwierdziło sprzeczność wymienionej wyżej uchwały z prawem (...). Zobowiązało także Radę Gminy do usunięcia powyższej nieprawidłowości do dnia 6 listopada przez wyłączenie tych dochodów z budżetu i ustalenie budżetu zgodnie z wymaganiami art. 7 prawa budżetowego. W aktach sprawy znajduje się pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) z dnia 20 września 1995 r. informujące Wójta, iż dnia 6 listopada odbędzie się posiedzenie Kolegium poświęcone badaniu kwestionowanej uchwały. W posiedzeniu tym ma prawo uczestniczyć przedstawiciel Gminy. W aktach sprawy znajduje się także wyciąg z protokołu nr XXII/95 z posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...), na którym stawiły się przedstawicielki Gminy w osobach skarbnika oraz przewodniczącej Komisji Sprawozdawczości Budżetowej. Przedstawicielki Gminy stwierdziły, iż Gmina podtrzymuje swe stanowisko w tej sprawie, albowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy tylko w zakresie wysokości kwoty. Natomiast w rozstrzygnięciu tym nie została podważona zasada ustalania opłat za korzystanie z przejazdu przez park. Dowodem jest niezakwestionowanie par. 2 owej uchwały oraz stwierdzenie w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, iż Gmina ma prawo ustalania opłat za przejazd przez park. Tyle tylko, iż szczegółowe określenie owych opłat należy do kwestii unormowanych przez Zarząd w regulaminie /par. 2 uchwały/. Z zadania tego Zarząd wywiązał się uchwalając regulamin oraz określając wysokość i zasady poboru opłat. Z kolei w wyciągu z protokołu nr XXIII/95 posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 6 listopada 1995 r. znajduje się fragment, z którego wynika, iż w rozmowie telefonicznej w Wójtem uzyskano informację, że na posiedzenie nie stawi się przedstawiciel Rady Gminy, nie wyznaczono również sesji Rady, na której wprowadzono by zmiany nakazane uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Na tym samym posiedzeniu /6 listopada/ Kolegium to podjęło uchwałę nr XXIII/168/95, której mocą stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy w O. w sprawie urealnienia budżetu na rok 1995. Uzasadnienie rozwija i uzupełnia zarzuty zawarte w uprzedniej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, wzywającej Radę Gminy O. do usunięcia nieprawidłowości. Podkreślono, iż na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ opłatami lokalnymi są: opłata targowa, miejscowa i administracyjna. Opłata za przejazd przez park zatem nie może być opłatą lokalną. (...) Gmina O. (...) zaskarżyła uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzającą nieważność uchwały Rady Gminy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W obszernym uzasadnieniu powołano się przede wszystkim na treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, który - zdaniem Gminy - przyjął do aprobującej wiadomości brzmienie uchwały, dopuszczając tym samym możliwość ustanawiania opłat za korzystanie z gminnego obiektu użyteczności publicznej, kwestionował zaś tylko brzmienie konkretnych rozstrzygnięć /"5 zł"/. Rada Gminy - podobnie jak Wojewoda - uznała, że jest to gestia Zarządu, i powierzyła uregulowanie tych spraw Zarządowi. Ustanawianie opłat za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej nie wymaga upoważnienia w odrębnych ustawach, gdyż art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej stanowi samodzielną podstawę. Regionalna Izba Obrachunkowa w (...), kwestionując prawidłowość wprowadzenia dochodów z tego tytułu do budżetu Gminy, naruszyła art. 54 ustawy samorządowej, który nie mówi tylko o opłatach lokalnych, lecz w ogóle o "opłatach". Jest to więc odrębna kategoria opłat - inna niż opłaty, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) odsyła do przesłanek prawnych, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie urealnienia budżetu na rok 1995. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić pogląd Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...), iż uchwała nr X/70/95 Rady Gminy w O. z dnia 30 września 1995 r. jest sprzeczna z prawem. Do ustrojowych zadań regionalnych izb obrachunkowych należy sprawowanie nadzoru nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych /art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm. - w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. W dziedzinie objętej ich kompetencją regionalne izby obrachunkowe rozstrzygają samodzielnie w granicach prawa, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, o zgodności z prawem uchwał budżetowych i innych aktów z zakresu spraw budżetowych niezależnie od rozstrzygnięć innych organów nadzoru w zakresie objętym ich kompetencjami. Uchwała Rady Gminy w O. w sprawie urealnienia budżetu Gminy na rok 1995 /niezależnie od oceny zasadności i poprawności prawnej jej tytułu, co nie było przedmiotem badania nadzorczego/ powinna być uznana za akt z zakresu spraw budżetowych w rozumieniu art. 86 w związku z art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. w samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, podlegający badaniu nadzorczemu Izby. Z tego punktu widzenia rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, aczkolwiek pośrednio mające wpływ na ocenę legalności źródeł dochodów Gminy, nie może mieć znaczenia przesądzającego dla samodzielnej (...) oceny przez Regionalna Izbę Obrachunkową zgodności z prawem uchwały w przedmiocie zmiany budżetu przez Radę Gminy O. Kompetencji tych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie jest władne znieść ani samoograniczyć z powodu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Nie jest również władne wypowiadać się na temat owego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przedmiotem badania nadzorczego jest z mocy prawa kwestia (...) tytułu prawnego dla zwiększenia planu dochodów budżetowych na rok 1995 w dziale 90, rozdziale 9019 - Podatki i opłaty od osób fizycznych, par. 57 - Opłaty lokalne /opłaty za wjazd do parku/ o kwotę 13 000 zł. W całej rozciągłości należy podzielić stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej, iż brak jest takiego tytułu dla zwiększenia dochodów, a co za tym idzie - zwiększenia wydatków, co w rezultacie czyni nieważną całą uchwałę w przedmiocie zmiany budżetu /niesłusznie nazwaną "urealnieniem" budżetu/. Przemawiają za tym nie tylko te względy prawne, o których była mowa w uzasadnieniu uchwały stwierdzającej nieważność uchwały Rady Gminy. (...) Co prawda, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej może stanowić samodzielną podstawę stanowienia przepisów gminnych dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jednakże ustanawianie zasad pobierania opłat za przejazd przez park wiejski w rozpatrywanej sprawie tych cech nie wypełnia. Owe zasady odpłatności nie mogłyby i nie mogą wykazywać cech opłat publicznoprawnych, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486 ze zm./, opłata taka bowiem nie jest objęta tą ustawą (...), gdyż ani nie jest "opłatą" w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy samorządowej, ani tym bardziej nie jest "opłatą lokalną" z przyczyn podanych przez Regionalną Izbę Obrachunkową. (...) Jak słusznie stwierdzono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, ani ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/, ani też rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 września 1980 r. w sprawie zasad uznawania terenów zadrzewionych na obszarach wsi za parki wiejskie, ochrony tych parków i zarządzania nimi /Dz.U. nr 21 poz. 80/ nie stwarzają podstaw dla tego rodzaju działań uchwałodawczych rady gminy. Niezależnie bowiem od braku upoważnienia dla ustanawiania opłat publicznoprawnych w tym zakresie przywołane akty precyzują także prawnie istotę i granicę korzystania z gminnego urządzenia użyteczności publicznej, jakim jest park wiejski. Paragraf 6 cytowanego rozporządzenia (...) mówi, iż park wiejski powinien służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych, zwłaszcza w zakresie kultury i wypoczynku. Ustanawianie zasad odpłatności za przejazd przez park wiejski nie mieści się w zadaniu ochrony parku i zarządzania nim w rozumieniu art. 47 ust. 3 ustawy o ochronie środowiska w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej. Inaczej mówiąc, ustanowienie takiej odpłatności wykracza poza prawo stanowienia przepisów gminnych w przedmiocie zasad i trybu korzystania z parku wiejskiego jako gminnego urządzenia użyteczności publicznej. (...) Ustanowienie zasad odpłatności za przejazd przez park wiejski dla osób nie będących mieszkańcami gminy nie wypełnia cech prawnych "korzystania" z parku wiejskiego w świetle przywołanych przepisów. Mając powyższe na względzie oraz działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd orzekł jak w sentencji.