II SA/Łd 923/96

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Franciszka S. na pismo Ogólnopolskiego Związku Żołnierzy Armii Krajowej w W. z dnia 18 marca 1996 r. w przedmiocie odmowy udzielenia rekomendacji. Franciszek S. zaskarżył do sądu administracyjnego "decyzję" zawartą w piśmie Zarządu Głównego Ogólnopolskiego Związku Żołnierzy Armii Krajowej z dnia 18 marca 1996 r. (...), w którym poinformowano go o niemożności pozytywnego załatwienia jego wniosku z powodu braku wymaganych przepisami wiarygodnych oświadczeń świadków. Nadesłane oświadczenia w liczbie 5 nie spełniają ustalonych w ustawie kombatanckiej wymagań. Do poparcia wniosku wystarczy 2 świadków, ale ich oświadczenia muszą spełniać określone warunki: muszą być wystawione przez osoby, które razem z osobą występującą o przyznanie uprawnień kombatanckich działały w tej samej formacji, w tym samym czasie i miejscu oraz same mają już uprawnienia kombatanckie. Do tych oświadczeń muszą być dołączone kserokopie zaświadczeń /legitymacji/ kombatanckich osób składających te oświadczenia. W piśmie zaznaczono, że o warunkach tych poinformowano Franciszka S. w piśmie Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 26 czerwca 1995 r. Z chwilą gdy Franciszek S. uzyska oświadczenia świadków odpowiadające tym warunkom, załatwienie uprawnień nie powinno napotkać trudności. W skardze do sądu Franciszek S. domagał się ustalenia, że w sprawach przyznawania uprawnień kombatanckich mają moc dowodową także zeznania świadków, którzy występują jako świadkowie pośredni i nie muszą mieć uprawnień kombatanckich. Przedstawił swoją działalność w Armii Krajowej i załączył odpisy oświadczeń świadków i inne dokumenty /swoje oświadczenie, życiorys, wyciąg z książeczki wojskowej/. Podał także, iż wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonym piśmie ustawa o kombatantach nie zawiera przepisu ustalającego takie wymagania dowodowe, jakich spełnienia domaga się Zarząd Główny Ogólnopolskiego Związku Żołnierzy Armii Krajowej. Skarżący podał, że swoją skargę opiera na art. 16 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 22 ust. 2, art. 23, art. 24 ust. 3, art. 29 i 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestia dopuszczalności skargi na odmowę wydania rekomendacji przez Zarząd Główny Ogólnopolskiego Związku Żołnierzy Armii Krajowej wymaga rozważenia charakteru prawnego tej rekomendacji. Warunek rekomendacji wprowadza przepis art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./, stanowiący, że o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 2l, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie udokumentowanego wniosku osoby zainteresowanej oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Rekomendacji tej udziela się bez względu na to, czy osoba ubiegająca się o uprawnienia zgłosi zamiar wstąpienia do stowarzyszenia. Jedyny wyjątek od warunku rekomendacji przewidziano w art. 22 ust. 2 dla przypadku, gdy o zaświadczenie potwierdzające uprawnienia ubiega się osoba, której zmarły małżonek /małżonka/ mieli potwierdzone uprawnienia. Według Słownika języka polskiego /t. III, Warszawa 1981, str. 39/ "rekomendacja" to "opinia, zazwyczaj pochlebna o kimś; polecenie kogoś". Rekomendacja, o jakiej mowa w art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r., jest opinią, a zarazem stanowi potwierdzenie faktów związanych z określonym rodzajem działalności kombatanckiej lub represji. Rekomendacja charakteryzuje się określonymi cechami: jest wydawana przez organizację społeczną ustawowo zobowiązaną do jej udzielenia, stanowi jeden z obligatoryjnych warunków formalnych, mających znaczenie dla ustalenia spełnienia warunków, o jakich mowa w art. 21 tej ustawy, ma charakter zewnętrzny, nie dotyczy bowiem wyłącznie spraw wewnętrznych organizacji, gdyż warunek uzyskania rekomendacji nie wiąże się z obowiązkiem przynależności do stowarzyszenia. Obowiązek uzyskania rekomendacji przez osobę ubiegającą się o uprawnienia kombatanckie nie oznacza obowiązku jej wydania, a z jej istoty potwierdzenia pewnych faktów i poparcia wynika, że właściwa organizacja może odmówić udzielenia rekomendacji. Tryb wydawania rekomendacji i skutki procesowe rekomendacji /lub jej odmowy/ nie są ustawowo określone. Jednakże właściwe stowarzyszenie, ze względu na ustawowe wprowadzenie rekomendacji jako warunku formalnego traktowanego na równi z udokumentowanym wnioskiem, współuczestniczy w rozstrzyganiu spraw przyznawania uprawnień kombatanckich. W postępowaniu o przyznanie uprawnień kombatanckich rekomendacja jest traktowana jako materiał dowodowy, podlegający ocenie organu orzekającego w sprawie. Rola rekomendacji jednak wykracza poza tę funkcję może ona /lub jej brak/ mieć zasadniczy, a niekiedy rozstrzygający wpływ na uzyskanie uprawnień kombatanckich. Rekomendacja zarazem nie jest zwykłym odwołaniem się do faktów uzasadniających przyznanie uprawnień, wynikających z różnego typu ewidencji, rejestrów, zbiorów, informacji, i ich potwierdzeniem, z faktu potwierdzenia bowiem wynika poparcie starań osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień. Z pisma Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 26 czerwca 1995 r., na jakie powołuje się wiceprzewodniczący Zarządu Głównego Związku Żołnierzy Armii Krajowej, odmawiającego udzielenia rekomendacji, wynika, że Urząd rozpatruje wyłącznie wnioski o przyznanie uprawnień kombatanckich, które zostały zweryfikowane przez zarząd główny jednego ze stowarzyszeń kombatanckich, oraz że wniosek należy złożyć w wybranym stowarzyszeniu, które po zweryfikowaniu dokumentów i zarekomendowaniu prześle wniosek do Urzędu. Jednocześnie w powołanym piśmie z dnia 26 czerwca 1995 r. Naczelnik Wydziału Listów i Interwencji Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych informuje Franciszka S o warunku udokumentowania działalności oraz środkach dowodowych: udokumentowany fakt zaprzysiężenia, a jako dowód pomocniczy oświadczenia dwóch wiarygodnych świadków; mogą być nimi tylko osoby, które razem z wnioskodawcą działały w tej samej formacji, w tym samym czasie i miejscu oraz mają urzędowe dokumenty potwierdzające składane oświadczenia lub z tego tytułu otrzymały uprawnienia kombatanckie. Ponadto do oświadczeń świadków należy dołączyć kserokopie ich legitymacji kombatanckich lub dokumenty stwierdzające prawo ubiegania się o takie uprawnienia. Nie wskazano przy tym podstawy prawnej takiego zakresu postępowania dowodowego oraz określenia i zwężenia grupy środków dowodowych. Postępowanie o przyznanie uprawnień kombatanckich toczy się w ramach i na zasadach określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te statuują zasadę swobodnej oceny dowodów, wyrażającą się między innymi w nakazie oceny wszystkich faktów i środków dowodowych w sposób nie skrępowany przyjętymi z góry założeniami. Zgodnie z art. 77 i 80 Kpa w związku z art. 7 Kpa organ orzekający w sprawie ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W postępowaniu o przyznanie uprawnień kombatanckich ciężar dowodów wprawdzie został przerzucony na wnioskodawcę, ale nie daje to Kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uprawnień do uprzedniego określania środków dowodowych i uzależniania od ich przedstawienia nie tylko własnego rozstrzygnięcia, ale także udzielenia rekomendacji. Takie działanie prowadzi do naruszania praw stron w postępowaniu i zasady prawdy obiektywnej. Prowadzi także czego przykładem może być rozpatrywana sprawa, do ograniczenia praw stron do uzyskania rozstrzygnięcia i poddania go kontroli sądowej. Wymienione wcześniej cechy rekomendacji, o jakiej mowa w art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r., pozwalają na ustalenie, że udzielenie rekomendacji następuje w ramach funkcji administracji publicznej zleconych właściwym stowarzyszeniom; rekomendacja jest przejawem współuczestnictwa w wydawaniu decyzji /art. 106 par. 1 Kpa/, a więc i odmowa wydania rekomendacji powinna nastąpić w formie postanowienia. Postanowienia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ze względu jednak na to, że rekomendacje /odmowy rekomendacji/ wydają właściwe zarządy główne stowarzyszeń kombatanckich, nie przysługuje na nie zażalenie. Wnioskodawca natomiast może skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa w związku z art. 144 Kpa/, a skarga do sądu przysługiwałaby wówczas dopiero na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku (...). W sprawie ze skargi Franciszka S. skarżący nie zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy udzielenia rekomendacji (...), a tym samym skarga była niedopuszczalna i należało ją odrzucić zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Powyższa interpretacja charakteru rekomendacji i możliwości zaskarżenia odmowy jej udzielenia do sądu administracyjnego jest jedną z możliwych i może budzić wątpliwości. Gdyby jednak przyjąć, że rekomendacja jest tylko środkiem dowodowym podlegającym ocenie organu orzekającego i nie jest aktem wydawanym w wyniku współdziałania przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych, to i tak skargę Franciszka S. należałoby odrzucić z powodu braku decyzji, która podlegałaby kontroli sądowej. Jednakże za przedstawioną wcześniej argumentacją przemawia także stanowisko wyrażone w piśmie Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 26 czerwca 1995 r., w którym rozpatrzenie wniosku uzależnia się od jego uprzedniej weryfikacji i zarekomendowania przez właściwe stowarzyszenie. Przyjęcie, że brak rekomendacji (...) nie podlega kontroli sądowej, mimo że uniemożliwia de facto uzyskanie decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich, prowadziłoby do pozbawienia wnioskodawcy możliwości rozpatrzenia jego sprawy przez właściwy organ oraz prawa do sądu. Ze względu na to, że skarga Franciszka S. była niedopuszczalna, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podlegała odrzuceniu.