II SA/Wr 280/96

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 1996 r. sprawy ze skargi Związku Współwłaścicieli Działek Rolniczo-Warzywnych w R. na niewykonanie przez Radę Gminy G. czynności w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę. Na wniosek Spółdzielni Produkcji Rolnej w G. Wójt Gminy G. pismem z dnia 27 maja 1992 r. udzielił Spółdzielni wskazań lokalizacyjnych w przedmiocie zagospodarowania na cele warzywno-ogrodnicze terenów rolniczych, obejmujących działkę Nr 163 o powierzchni 4,36 ha obrębu Sz. oraz działki Nr 417 i Nr 418 o pow. około 15 ha obrębu R. Spółdzielnia nie podjęła jednak żadnych dalszych czynności związanych z przekształceniem określonych wyżej gruntów rolnych na działki warzywno-ogrodnicze. Aktem notarialnym Rep. A Nr 5220/192 sporządzonym dnia 28 listopada 1992 r. przed notariuszem w Kancelarii Notarialnej w N.S. Spółdzielnia Produkcji Rolnej w G. sprzedała 194 nabywcom nieruchomość rolną obejmującą działki Nr 417/1 i Nr 417/3 pow. 6,17 ha na warunkach współwłasności odpowiednio po 1/126, 2/126 i 4/126 części. W par. 2 umowy stwierdzono, że według zaświadczenia podinspektora do spraw budownictwa Urzędu Gminy w G. działki Nr 417/1, Nr 417/3 i Nr 418/2 przeznaczone są w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy G. na cele rolnicze, a w par. 5 nabywcy oświadczyli, że na nabytej nieruchomości prowadzić będą działalność rolniczą. Na analogicznych warunkach sprzedana została innym nabywcom przez Spółdzielnię Produkcji Rolnej w G. nieruchomość obejmująca działkę Nr 418/92. Uchwałą z dnia 27 kwietnia 1994 r. Rada Gminy G. dokonała zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. W uchwale tej nie rozstrzygnięto sprawy zmiany przeznaczenia działek Nr 417/1, Nr 417/3 i Nr 418/2 na ogrody działkowe. W tym samym roku część nabywców gruntów rolnych w R. utworzyła Komitet Społeczny Ogrodów Działkowych Piast w R. i pismem z dnia 31 sierpnia 1994 r. Komitet ten przedstawił radzie Gminy G. wniosek o zmianę przeznaczenia określonych wyżej gruntów rolnych w planie zagospodarowania przestrzennego gminy na ogrody działkowe. Zarząd Gminy G. pismem z dnia 4 maja 1995 r. odmówił temu żądaniu. W wyniku dalszych działań tego komitetu nabywcy gruntów rolnych w R. utworzyli stowarzyszenie pod nazwą Związek Współwłaścicieli Działek Rolniczo-Warzywnych Piast w R. i postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w L. z dnia 10 października 1994 r. I Ns. Rej. St. 45/94 związek ten wpisany został do rejestru stowarzyszeń. Według par. 10 ust. 1 lit. "a i b" Statutu, celem Stowarzyszenia jest rozwiązywanie problemów wynikających ze wspólnoty własności gruntów ze szczególnym uwzględnieniem prawnych możliwości ich zagospodarowania i podejmowania działań celem uzyskania zgody na ich przeznaczenie na ogrody działkowe z możliwością budowy trwałych obiektów budowlanych. Stosownie do par. 11 ust. 1 statutu Stowarzyszenie będzie realizować swoje cele przez reprezentowanie interesów współwłaścicieli gruntów wobec władz samorządowych, administracji państwowej, innych osób fizycznych oraz prawnych, a także jednostek nie posiadających osobowości prawnej. Zgodnie z par. 31 ust. 1 statutu reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz i działanie w jego imieniu należy do kompetencji Zarządu Związku. Pismem z dnia 4 grudnia 1995 r. Związek przedstawił Sejmikowi Samorządowemu Województwa L. skargę na bezczynność organów gminy G. w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w R. na ogrody działkowe. Skarga ta przekazana została z pismem Dyrektora Biura Sejmiku z dnia 23 stycznia 1996 r. Przewodniczącej Rady Gminy G. z prośbą o podjęcie mediacji pomiędzy Zarządem Związku i Radą Gminy i rozważenie możliwości spotkania przedstawicieli Związku i Rady. Organy gminy G. nie udzieliły na tę propozycję odpowiedzi. Dnia 1 marca 1996 r. Zarząd Związku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) skargę, zarzucając, że organy gminy bezzasadnie zwlekają i odmawiają załatwienia sprawy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w R. na ogrody działkowe. Zdaniem Związku organy te wiedziały o zamiarze przeznaczenia gruntów rolnych w R., obejmujących działki Nr 417 i Nr 418, na ogrody działkowe. Pismem z dnia 27 maja 1992 r. przed sprzedażą tych działek około 500 nabywcom ich dotychczasowy właściciel, Spółdzielnia Produkcji Rolnej w G., uzyskała od Wójta Gminy pozytywne wskazania lokalizacyjne. Okoliczność ta była bądź powinna być znana inspektorowi do spraw budownictwa Urzędu Gminy, który wydał to zaświadczenie dla notariusza przed zawarciem umowy sprzedaży gruntów rolnych. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezbędna dla uzyskania wymaganej zgody na budowę wodociągu, napowietrznej linii energetycznej, a także zabudowanie działek niezbędnymi obiektami gospodarczymi. W odpowiedzi na skargę Gmina G. wniosła o odrzucenie skargi, wyjaśniając, że uchwałą z dnia 27 kwietnia 1994 r. Rada Gminy dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie dokonała zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w R., a następnie Zarząd Gminy dnia 4 maja 1995 r. odmówił uwzględnienia żądania Komitetu Społecznego w tym przedmiocie. Ani uchwała Rady Gminy, ani uchwała Zarządu Gminy nie zostały zaskarżone. Nadto żądanie Związku zmierza w istocie do zobowiązania Rady Gminy do podjęcia uchwały o zmianach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a tego rodzaju skarga nie może być wnoszona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedstawiciele Związku oświadczyli, że uchwała Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 1994 r. nie zawiera postanowienia odmawiającego dokonania żądanych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Związku Współwłaścicieli Działek Rolniczo-Warzywnych w R. nie zawiera ściśle określonego żądania, a treść podniesionych w niej zarzutów dotyczy w istocie bezczynności organów gminy w sprawie dokonania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmian polegających na przeznaczeniu określonych gruntów rolnych we wsi R. na ogrody działkowe. Tak też sprecyzowali żądanie skargi przedstawiciele związku na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Związek ten nabył osobowość prawną z dniem wpisu do rejestru stowarzyszeń, tj. dnia 10 października 1994 r., a skierowane do Sejmiku Samorządowego w L. pismo z dnia 4 grudnia 1995 r., zawierające żądanie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, doręczone zostało Przewodniczącej Rady Gminy z pismem Dyrektora Sejmiku z dnia 23 stycznia 1996 r. Wcześniejsze wezwania w tym samym przedmiocie, zgłaszane Radzie Gminy, pochodziły od innego podmiotu prawnego, jakim był Komitet Społeczny Współwłaścicieli Działek Rolniczych, a jak wyjaśnili na rozprawie przed Sądem przedstawiciele Związku skład osobowy Związku jest liczniejszy od składu dawnego Komitetu Społecznego. Powyższe pozwala zatem ustalić, że skarga została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 34 ust. 3 i art. 35 ust. 1 ustawy o NSA. W nie publikowanym wyroku z dnia 10 listopada 1992 r. SA/Wr 1183/92 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie stwarza podstawy do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi na bezczynność organu gminy i żądania, aby sąd administracyjny zobowiązał organ gminy do podjęcia uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, choćby żądanie to uzasadnione było interesem prawnym tej osoby. Ocena dopuszczalności skargi w aspekcie takiego zarzutu, podniesionego przez gminę w odpowiedzi na skargę, byłaby obecnie bezprzedmiotowa wobec treści wprowadzonego ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ do ustawy o samorządzie terytorialnym nowego przepisu art. 101a, który przewiduje odpowiednie stosowanie art. 101, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktycznie narusza prawa osób trzecich. Na zasadzie zatem tego przepisu należy ocenić, czy nieuwzględnienie bądź pominięcie przez radę gminy wniosku właścicieli nieruchomości o wprowadzeniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmian co do przeznaczenia tychże nieruchomości na inne cele stanowi bezczynność organu gminy, polegającą na niewykonaniu czynności nakazanej prawem. Art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ w swoim początkowym brzmieniu odwołuje się do art. 101 tej ustawy. Oznacza to, że skarga wnoszona przez zainteresowaną osobę w trybie art. 101a ustawy o samorządzie terytorialnym powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 101 tej ustawy, a w szczególności dopuszczalna jest tylko w sprawie z zakresu administracji publicznej i po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy. Sformułowanie art. 101a ust. 1 ustawy, przewidujące wniesienie do sądu administracyjnego skargi na niewykonywanie przez organ gminy "czynności nakazanych prawem", jest pojęciem bardzo szerokim, gdyż czynnością organu gminy jest każda forma jego działania, w tym podjęcie uchwały, wydanie decyzji, postanowienia i czynność materialno-techniczna. W dniu wejścia w życie art. 101a ustawy o samorządzie terytorialnym na warunkach szczególnych uregulowana była w art. 216 Kpa sprawa skargi na bezczynność organu administracji, polegająca na niewydaniu decyzji, obecnie zaś na takich samych warunkach unormowana jest sprawa skargi sądowej na niewydanie przez organ administracji decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stanowi o tym przepis art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/. Powyższe prowadzi do wniosku, że art. 101a ustawy o samorządzie terytorialnym nie stwarza podstawy do wnoszenia do sądu administracyjnego skarg na bezczynność organu gminy, polegającej na niewydaniu decyzji i postanowienia w postępowaniu administracyjnym oraz postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast przepis art. 17 ustawy o NSA nie przewiduje skargi sądowej na bezczynność organu gminy, polegającą na niepodjęciu uchwał, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 tej ustawy. Jednocześnie jednak art. 16 ust. 2 ustawy o NSA dopuszcza skargi do sądu administracyjnego w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę i stosowanie środków określonych w tych przepisach. Zważywszy na szeroki zakres znaczeniowy "czynności nakazanych prawem", co wyżej zostało omówione, przyjąć należy, że na warunkach określonych w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym może być zaskarżona do sądu administracyjnego bezczynność organu gminy, polegająca na niepodjęciu uchwały nakazanej prawem. Dalszym warunkiem skargi z art. 101, a także z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę z zakresu administracji publicznej czy przez niewykonanie przez organ gminy czynności nakazanej prawem. Zważywszy, że według art. 71 ust. 1 ustawy Konstytucyjnej samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, można przyjąć, że w zasadzie wszystkie zadania samorządu są czynnościami nakazanymi prawem. Nie każdemu jednak obowiązkowi organu gminy odpowiada prawo podmiotowe /interes prawny, uprawnienie/ mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym w sferze czynności nakazanych prawem odróżnić należy: 1/ zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów oraz 2/ zadania /obowiązki/ organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możności uskutecznienia działań przez organ gminy. Skargę z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o NSA może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Tak też zostało uregulowane prawo skargi sądowej, przewidziane w art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ustawy o NSA wykazujące podobieństwo do regulacji art. 101a ustawy o samorządzie terytorialnym. Pozostaje zatem do rozważenia, czy na zasadzie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ właściciel nieruchomości może żądać od organów gminy zmiany przeznaczenia swoich nieruchomości gruntowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 7 ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a według art. 4 ust. 1 tej ustawy i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym uchwalenie planów zagospodarowania przestrzennego i ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania należy do zadań własnych gminy. Z przepisów tych, określających zadania, a więc również obowiązki rady gminy, nie wynika jednak prawo żądania mieszkańca gminy lub właściciela gruntów położonych na terenie gminy do podjęcia albo zmiany uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w statucie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna. Wprawdzie według art. 12 ust. 2 ustawy z wnioskiem o sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc także z wnioskiem o wprowadzenie zmian do planu, może wystąpić każdy, to jednak dopełnienie tej czynności powoduje jedynie obowiązek przeprowadzenia jego analizy przez zarząd gminy i od oceny zarządu zależy, czy przedstawi radzie stosowne propozycje w przedmiocie uchwalenia lub zmiany planu. Co najwyżej można mówić o obowiązku zarządu gminy pisemnego powiadomienia wnioskodawcy o zajętym stanowisku, od którego nie przysługuje wnioskodawcy wniesienie żadnego środka prawnego /por. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski i M. Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, 1995/. Według art. 3 pkt 1 ustawy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Prawo to ma jednak bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uregulowanym szczegółowo w rozdziale 4 ustawy, nie uzasadnia natomiast żądania zmiany planu przez właściciela nieruchomości. Przepisy art. 3 pkt 1 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ nie uzasadniają wniesienia przez właściciela gruntu w gminie w trybie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ skargi na niewykonanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem polegających na niewprowadzeniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do organów gminy należą z mocy art. 7, art. 8, art. 9 i art. 21 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. 1996 nr 85 poz. 390/ obowiązki związane z zakładaniem i utrzymywaniem pracowniczych ogrodów działkowych. Przepisy tej ustawy jednak mają zastosowanie tylko do ogrodów działkowych prowadzonych przez Polski Związek Działkowców /art. 4/ na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przekazanych nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców /art. 8/. Ze względu na tak określony zakres obowiązywania powyższej ustawy brak jest podstaw do oceny żądania skargi na gruncie jej przepisów. Na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę należało oddalić.